關(guān)于實行耕地占補(bǔ)平衡制度的調(diào)查與思考——以兵團(tuán)第八師石河子市為例

（兵團(tuán)第八師石河子市土地學(xué)會，石河子市，832000） 夏國剛

耕地占補(bǔ)平衡作為耕地保護(hù)的一項基本制度，不但對于遏制耕地銳減的勢頭，實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展等具有重要意義，而且直接關(guān)系到各級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的實現(xiàn)和能否守住18億畝耕地紅線。自1998年新修訂《土地管理法》頒布并實施以來，耕地占補(bǔ)平衡工作已取得巨大成績，在一定程度上緩解了因非農(nóng)建設(shè)占用所造成的耕地壓力。

要切實落實耕地占補(bǔ)平衡制度，必須從認(rèn)識、制度、技術(shù)等多方面入手，建立耕地占補(bǔ)平衡的長效機(jī)制。一方面，從認(rèn)識入手，就是要樹立堅持?jǐn)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)并重的管理理念。土地開發(fā)強(qiáng)度和生態(tài)環(huán)境是一對矛盾體，如果一味地追求通過土地開發(fā)整理增加耕地數(shù)量，勢必會較少維持生態(tài)環(huán)境數(shù)量平衡的砝碼；反之，一味地通過退耕還林、還草、還牧的方式增加生態(tài)用地，耕地的砝碼就會減輕，就會威脅國家的糧食安全。因此，堅持?jǐn)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)并重的管理理念，應(yīng)該以提升耕地現(xiàn)有質(zhì)量為基點，充分協(xié)調(diào)好位于耕地質(zhì)量基點兩端的耕地數(shù)量和生態(tài)用地數(shù)量，即要合理控制土地開發(fā)，增加耕地的數(shù)量，又要積極提升耕地及其他土地資源的生態(tài)承載潛力。另一方面，耕地占補(bǔ)平衡僅僅是一種補(bǔ)救措施，要想真正解決保護(hù)耕地問題需要多方同心協(xié)力、多管齊下的政策措施、需要計劃和市場的良性互動。最好的途徑就是毫不動搖地堅持耕地占補(bǔ)平衡制度，順勢而動推進(jìn)占補(bǔ)平衡制度改革。

1 耕地占補(bǔ)平衡基本情況

近年來，八師石河子市堅持把土地整理作為增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量、保護(hù)耕地紅線的戰(zhàn)略任務(wù)，通過土地綜合整治、工礦廢棄地復(fù)墾利用等措施，加大土地綜合整治力度，保證師市耕地占補(bǔ)平衡。2010年至2012年，八師石河子非農(nóng)建設(shè)占用耕地3 655.86hm2，同期土地開發(fā)整理復(fù)墾補(bǔ)充耕地3 688.86hm2，實現(xiàn)了耕地占補(bǔ)平衡有余。八師石河子不僅注重在增加耕地面積上下功夫，更注重在提高耕地質(zhì)量上用氣力。在基本農(nóng)田整治過程中，各團(tuán)場堅持以優(yōu)化耕地結(jié)構(gòu)、建設(shè)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田為重點，下大力對散亂、廢棄、閑置、低效利用的團(tuán)場連隊建設(shè)用地進(jìn)行整理。不僅使小田塊調(diào)整為大田塊，而且使零碎、閑散、未利用地得到了充分利用，使田間耕作和管理更為方便，耕地利用率普遍提高3～10%。整治后的農(nóng)田普遍成為道路、溝渠、電力、林網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施配套、旱澇保收的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田，生產(chǎn)能力普遍提高10～15%，生產(chǎn)成本降低5～10%。

1.1 建立占補(bǔ)平衡耕地儲備庫

在第二次土地調(diào)查成果的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步摸清轄區(qū)內(nèi)的耕地后備資源狀況；按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途，將團(tuán)場年度補(bǔ)充計劃的20%預(yù)留為耕地后備資源，納入土地復(fù)墾整理開發(fā)計劃指標(biāo)，由師市國土資源部門分解下達(dá)各農(nóng)牧團(tuán)場，將各農(nóng)牧團(tuán)場歷年來土地復(fù)墾整理開發(fā)新增的耕地，統(tǒng)一組織驗收，經(jīng)驗收確認(rèn)后，錄入耕地儲備庫。2010年錄入占補(bǔ)平衡耕地儲備庫耕地面積11 866.67hm2，同時各團(tuán)場相繼建立占補(bǔ)平衡工作臺賬，實行師級統(tǒng)管。該項工作的完成為切實保證師市今后非農(nóng)業(yè)建設(shè)項目耕地占補(bǔ)平衡工作的落實，促進(jìn)師市工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供了充分的用地保障。

1.2 嚴(yán)格項目管理

近年來，八師石河子陸續(xù)制定并頒發(fā)了《占補(bǔ)平衡耕地儲備庫指標(biāo)使用管理辦法》，《耕地保護(hù)制度》等一系列規(guī)范性行文件，對項目立項、招投標(biāo)、實施、備案、核實和占補(bǔ)掛鉤等關(guān)鍵環(huán)節(jié)都做出了詳細(xì)的規(guī)定，有力地指導(dǎo)和推動了各團(tuán)場耕地占補(bǔ)平衡的開展。

1.3 實行用地項目與補(bǔ)充耕地項目掛鉤管理

凡建設(shè)占用耕地，必須補(bǔ)充耕地。各團(tuán)場在申報建設(shè)用地擬訂補(bǔ)充耕地方案時，按照“先補(bǔ)后占”要求，將建設(shè)項目與經(jīng)師市備案確認(rèn)的補(bǔ)充耕地項目掛鉤，落實耕地占補(bǔ)平衡。建設(shè)單位自行補(bǔ)充耕地的，應(yīng)與對應(yīng)的補(bǔ)充耕地項目掛鉤；繳納耕地開墾費(fèi)的，由師市國土資源部門安排補(bǔ)充耕地項目掛鉤，在土地整理復(fù)墾開發(fā)項目信息備案系統(tǒng)中就掛鉤的補(bǔ)充耕地項目，按要求補(bǔ)充填報建設(shè)項目有關(guān)信息，確認(rèn)補(bǔ)充耕地項目編號，將項目編號填報在補(bǔ)充耕地方案中并附確認(rèn)信息。建設(shè)項目預(yù)審時，對于耕地開墾費(fèi)低于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)或未足額納入項目投資估算的，不予通過用地預(yù)審。

1.4 規(guī)范項目運(yùn)作

2012年八師石河子實施高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田項目12個，建設(shè)總規(guī)模13 270.28hm2。其中：土地平整1 144.45hm2、新 增 耕 地 317hm2，營 造 防 護(hù) 林191.32hm2。完成布設(shè)涵管69個、節(jié)水閘11座、架設(shè)輸電線路2.5km、主干網(wǎng)改造15km。項目資金總投入1.94億元?；菁?42團(tuán)、144團(tuán)、136團(tuán)、133團(tuán)等11個團(tuán)場24個連隊，取得了良好的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益。項目的實施后，優(yōu)化了團(tuán)場土地利用結(jié)構(gòu)與布局，有效改善了項目區(qū)的生產(chǎn)、生活條件，基本形成“田成方、渠成網(wǎng)、路相通、林成行”的格局，提高了耕地綜合生產(chǎn)能力和抵御旱災(zāi)、風(fēng)災(zāi)等自然災(zāi)害能力，實現(xiàn)了土地的節(jié)約集約利用，為促進(jìn)團(tuán)場農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)增收創(chuàng)造了條件。

2 存在問題

2.1 后備耕地資源開發(fā)難度高

荒草地、鹽堿地分別占后備耕地資源總量的62.64%和18.88%。在宜農(nóng)荒地中鹽土占44.86%，且不易改良。

2.2 補(bǔ)充耕地質(zhì)量難以保證

目前，各項建設(shè)占用的耕地大部分為城鎮(zhèn)周圍地勢平坦、交通便利、水利條件較好，土質(zhì)較肥沃的優(yōu)質(zhì)耕地，而新增耕地的主要途徑是未利用土地的開發(fā)利用、連隊居民點整理、耕地整理以及廢棄地復(fù)墾利用等，但這些土地多處于偏遠(yuǎn)的地形條件相對較差的地區(qū)，區(qū)位和耕種條件較差，對土壤鑒定、質(zhì)量驗收、開發(fā)后的成果管理等方面缺乏有效的監(jiān)督保證措施，開發(fā)出的耕地質(zhì)量較低，很難形成一定的生產(chǎn)能力，導(dǎo)致補(bǔ)充耕地的質(zhì)量難以達(dá)到被占用耕地的質(zhì)量，“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象較為突出。

2.3 補(bǔ)充耕地的質(zhì)量難以評價

揭示耕地內(nèi)在質(zhì)量的直觀指標(biāo)為種植作物產(chǎn)量及其生產(chǎn)成本，而在現(xiàn)實中，由于補(bǔ)充的耕地往往是新開墾的耕地，還未種植，或僅是前期改良性種植，所以難以得出該耕地的正常平均產(chǎn)量水平。另外，新開墾的耕地最初幾年收益情況一般較差，后期改良增產(chǎn)潛力的大小，以及改良投資的大小往往決定著補(bǔ)充耕地的質(zhì)量水平，因此，新舊耕地質(zhì)量水平相當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)也就呈現(xiàn)出復(fù)雜性的特點。目前，補(bǔ)充耕地驗收往往是針對灌溉條件、土層厚度、平整程度等幾個主要因素，以目測的直觀感覺作為驗收的依據(jù)，并非建立在精確比較的基礎(chǔ)上，對于新增耕地的質(zhì)量缺乏衡量標(biāo)準(zhǔn)和檢驗機(jī)制。

2.4 補(bǔ)充耕地的成本投入大

實現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的過程也帶來了巨大的成本投入，如土地開發(fā)整理規(guī)劃成本、動態(tài)監(jiān)測成本、中低產(chǎn)田改良及拆遷補(bǔ)償成本等，僅靠中央和地方政府的財政支持，資金來源單一，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足耕地占補(bǔ)平衡的全部要求。

2.5 項目實施管理制度標(biāo)準(zhǔn)亟需完善

有關(guān)土地整治管理制度不能滿足工作需求，如立項期間預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)采用2005年版本，實施期間定額費(fèi)用發(fā)生了變化，使得后期實施資金管理出現(xiàn)諸多問題。兵團(tuán)項目實施管理尚缺少對參建單位的備案管理和考核制度，不能有效監(jiān)督管理參建單位。應(yīng)不斷總結(jié)完善項目實施管理的制度和標(biāo)準(zhǔn)，做到各項制度可用、管用、適用。

3 對策建議

3.1 加強(qiáng)補(bǔ)充耕地項目各環(huán)節(jié)管理

從項目立項審批、規(guī)劃設(shè)計、實施管理等方面，切實組織實施好補(bǔ)充耕地項目。一是項目立項審批時，要從源頭上把好選址關(guān)。申請立項的補(bǔ)充耕地項目必須符合土地利用總體規(guī)劃和土地開發(fā)整理規(guī)劃。對不符合土地整理復(fù)墾開發(fā)條件的，堅決不予立項。二是項目規(guī)劃設(shè)計時，要嚴(yán)把項目審核關(guān)。嚴(yán)格執(zhí)行《兵團(tuán)土地開發(fā)整理工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》和國家、兵團(tuán)土地開發(fā)整理項目有關(guān)規(guī)定，規(guī)范項目設(shè)計，達(dá)到符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的基本要求，構(gòu)建補(bǔ)充耕地質(zhì)量建設(shè)的基礎(chǔ)平臺，注重保護(hù)生態(tài)和防止水土流失，做到經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益的有機(jī)結(jié)合。三是項目實施時，要嚴(yán)把工程質(zhì)量關(guān)。農(nóng)業(yè)部門要在項目實施中進(jìn)行指導(dǎo)，項目承擔(dān)單位在進(jìn)行補(bǔ)充耕地項目建設(shè)過程中，要充分聽取農(nóng)業(yè)部門對耕地質(zhì)量建設(shè)的指導(dǎo)意見，按照農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)要求組織實施，消除耕地障礙因素，培肥耕地土壤，提高主要農(nóng)作物生長的適宜性，為提高農(nóng)作物產(chǎn)量和質(zhì)量創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。

3.2 做好占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地的驗收工作

一是明確補(bǔ)充耕地項目驗收部門職責(zé)。在補(bǔ)充耕地項目驗收時，國土資源部門重點把好補(bǔ)充耕地數(shù)量關(guān)，農(nóng)業(yè)部門重點把好補(bǔ)充耕地質(zhì)量關(guān)。二是嚴(yán)格執(zhí)行補(bǔ)充耕地項目驗收要求。師市國土資源和農(nóng)業(yè)部門驗收補(bǔ)充耕地項目時，要按照補(bǔ)充耕地項目管理和驗收的有關(guān)規(guī)定和規(guī)范，依據(jù)項目建設(shè)目標(biāo)和任務(wù)、工程建設(shè)質(zhì)量、補(bǔ)充耕地質(zhì)量評定意見、耕地等級評價結(jié)果等，綜合評價補(bǔ)充耕地的數(shù)量和質(zhì)量，形成驗收結(jié)論。對驗收不合格的，驗收組要提出具體整改意見。項目承擔(dān)單位整改后，國土資源部門和農(nóng)業(yè)部門對整改內(nèi)容重新驗收。

3.3 強(qiáng)化項目全程監(jiān)管

一是充分利用土地利用“一張圖”和土地整理復(fù)墾開發(fā)項目信息備案系統(tǒng)，在項目實施、備案、核實和補(bǔ)充耕地占補(bǔ)掛鉤使用、占補(bǔ)考核等環(huán)節(jié)上加強(qiáng)對補(bǔ)充耕地項目的全程監(jiān)管。監(jiān)督承擔(dān)補(bǔ)充耕地任務(wù)的單位，嚴(yán)格按照土地整理復(fù)墾開發(fā)項目立項、設(shè)計、實施和驗收的有關(guān)規(guī)定要求，完成補(bǔ)充耕地項目；監(jiān)督補(bǔ)充耕地項目驗收單位，按照土地整理復(fù)墾開發(fā)項目信息備案要求，及時將驗收合格的項目報部備案。二是全面落實耕地先補(bǔ)后占。根據(jù)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地需求和耕地后備資源狀況，本著統(tǒng)一規(guī)劃、集中連片、形成規(guī)模的原則，安排使用耕地開墾費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)等補(bǔ)充耕地資金，引導(dǎo)企業(yè)或個人利用自籌資金，先行組織實施補(bǔ)充耕地項目，儲備補(bǔ)充耕地。各類補(bǔ)充耕地項目，都必須嚴(yán)格按土地整理復(fù)墾開發(fā)項目管理規(guī)定履行立項、驗收等程序，項目驗收后按規(guī)定進(jìn)行土地變更調(diào)查、登記，納入統(tǒng)一管理。三是完善補(bǔ)充耕地數(shù)量和質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制。國土資源部門和農(nóng)業(yè)部門要進(jìn)一步完善補(bǔ)充耕地數(shù)量和質(zhì)量監(jiān)管機(jī)制。師市國土資源局和農(nóng)業(yè)局要加強(qiáng)對補(bǔ)充耕地質(zhì)量建設(shè)與管理的檢查，要把補(bǔ)充耕地的質(zhì)量狀況和建設(shè)管理情況，作為對各團(tuán)場耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)履行情況檢查的重要內(nèi)容，其檢查結(jié)果作為綜合評價各團(tuán)場耕地保護(hù)保護(hù)責(zé)任目標(biāo)履行情況的重要依據(jù)。

3.4 加強(qiáng)指導(dǎo)補(bǔ)充耕地項目種植利用

一是建議師市農(nóng)業(yè)部門根據(jù)項目驗收有關(guān)意見，充分利用已有的農(nóng)業(yè)技術(shù)成果，提出改良土壤的具體措施，防止土壤退化和污染，不斷提高補(bǔ)充耕地質(zhì)量和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綜合能力。引導(dǎo)補(bǔ)充耕地項目合理種植結(jié)構(gòu)，推廣規(guī)模連片種植，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)基地，推動效益農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。補(bǔ)充耕地項目原則上不得改為園地、林地。師市要根據(jù)實際情況，積極創(chuàng)造條件，鼓勵和扶持利用新增耕地發(fā)展糧、棉、油作物生產(chǎn)。二是加強(qiáng)補(bǔ)充耕地項目驗收后的工程后期管護(hù)，確保農(nóng)田水利設(shè)施、林網(wǎng)、道路等基礎(chǔ)設(shè)施完好，不斷改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高耕地地力水平。補(bǔ)充耕地項目驗收合格后，項目承擔(dān)單位應(yīng)及時與項目團(tuán)場簽訂管護(hù)協(xié)議，落實項目區(qū)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的管護(hù)主體，明確管護(hù)職責(zé)與義務(wù)。

3.5 改善耕地質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境

一是完善耕地質(zhì)量評價體系。充分利用本地農(nóng)用地分等定級工作初步成果，研究耕地占補(bǔ)平衡中的耕地質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)，從耕地的土壤理化性狀以及配套設(shè)施條件等方面入手，盡快制訂科學(xué)合理、簡便易行的耕地質(zhì)量評價體系，為評價補(bǔ)充耕地的質(zhì)量提供可靠依據(jù)。二是推行耕地耕作層的再利用。針對目前重視新增耕地面積，而忽視耕作層的質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境改善的問題，建議同等對待項目的數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，不斷完善竣工驗收標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容和質(zhì)量。在評定建設(shè)占用耕地質(zhì)量等級基礎(chǔ)上，按照不低于占用耕地等級的原則補(bǔ)充耕地，確保補(bǔ)充耕地質(zhì)量達(dá)到或超過被占耕地質(zhì)量，防止“占優(yōu)補(bǔ)劣”。同時，積極推行建設(shè)占用耕地的耕作層土壤剝離利用工作，根據(jù)土壤的現(xiàn)實情況，采取生物的、工程的措施改良土壤，鼓勵剝離建設(shè)占用耕地的耕作層，并在符合水土保持要求的前提下，用于新開墾耕地的建設(shè)，建設(shè)高質(zhì)量的耕地。三是制訂生態(tài)保護(hù)方案。占地單位或土地開發(fā)部門在開發(fā)、整理與復(fù)墾前應(yīng)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境影響評價，充分論證新增耕地可能對環(huán)境產(chǎn)生的影響，制訂生態(tài)保護(hù)方案和應(yīng)對措施，盡可能地避免或減輕因耕地開發(fā)造成的生態(tài)環(huán)境問題。

3.6 適當(dāng)提高耕地開墾費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

目前，相當(dāng)一部分省份耕地開墾費(fèi)是上個世紀(jì)制定的，遠(yuǎn)低于補(bǔ)充耕地的成本。應(yīng)根據(jù)各地開發(fā)耕地的難易程度、后備資源質(zhì)量以及糧食自給自保等因素，參照工業(yè)用地最低標(biāo)準(zhǔn)，制定各地耕地開墾費(fèi)最低標(biāo)準(zhǔn)，以解決因選擇后備資源的不同造成補(bǔ)充耕地開發(fā)費(fèi)用懸殊問題。

3.7 實行異地占補(bǔ)平衡

隨著我國在土地產(chǎn)權(quán)制度和耕地占補(bǔ)平衡機(jī)制建設(shè)方面的逐步完善和健全，由國家統(tǒng)籌、宏觀管理的耕地省際占補(bǔ)平衡將是實現(xiàn)國家土地資源有效配置，真正實現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的必然趨勢。由于各地所處發(fā)展的階段不同、自然資源條件的差異，如有些地區(qū)占補(bǔ)不足，有些地區(qū)占補(bǔ)有余；有些地區(qū)缺乏占補(bǔ)資金，有些地區(qū)缺乏占補(bǔ)資源。為了切實解決資金和資源錯位問題，切實落實好耕地占補(bǔ)平衡，可考慮適當(dāng)引進(jìn)市場調(diào)節(jié)機(jī)制，將耕地指標(biāo)納入有形市場流轉(zhuǎn)，在自愿協(xié)商的基礎(chǔ)上，允許跨區(qū)域占補(bǔ)平衡，依法轉(zhuǎn)讓給需要補(bǔ)充耕地的政府單位或企業(yè)，從而通過結(jié)合各區(qū)域的實際情況考慮實施省際之間的異地開發(fā)補(bǔ)償所占用耕地的占補(bǔ)平衡政策，實現(xiàn)資金和資源的優(yōu)勢互補(bǔ)。