《中華人民共和國防汛條例》解讀

李曉新

（山西省人民政府防汛抗旱指揮部辦公室，山西 太原 030001）

《中華人民共和國防汛條例》于1991年6月28日國務院第八十七次常務會議通過，1991年7月2日中華人民共和國國務院令第86號發(fā)布實施，這是新中國第一部管理防汛工作的行政法規(guī)，標志著我國防汛管理工作步入了法制化軌道。條例自1991年頒布實施以來，對我國歷次抗洪搶險和防洪減災事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。然而隨著社會經濟的發(fā)展和防汛抗洪實際工作的要求，原條例中不足之處和局限性也逐漸顯現(xiàn)出來。為此，2005年7月15日，國務院發(fā)布了《關于修改<中華人民共和國防汛條例>的決定》（國務院令第441號），2011年1月8日《國務院關于廢止和修改部分行政法規(guī)的決定》第二次修訂，并于發(fā)布之日起施行。通過2005年、2011年的修改、修訂，建立起了符合我國防汛工作、針對性較強的行政法規(guī)。本《條例》共八章，49條。

一、總則

主要對立法目的，適用范圍，防汛抗洪工作基本原則，政府和有關部門責任，權力與義務等方面進行了規(guī)定。

立法目的：為了做好防汛抗洪工作，保障人民生命財產安全和經濟建設的順利進行。（第1條）

適用范圍：在中華人民共和國境內進行防汛抗洪活動，適用本條例。（第2條）

防汛抗洪工作原則：防汛工作實行“安全第一，常備不懈，以防為主，全力搶險”的方針，遵循團結協(xié)作和局部利益服從全局利益的原則。（第3條）

政府和部門責任：防汛工作實行各級人民政府行政首長負責制，實行統(tǒng)一指揮，分級分部門負責。各有關部門實行防汛崗位責任制。（第4條）

權力與義務：任何單位和個人都有參加防汛抗洪的義務。中國人民解放軍和武裝警察部隊是防汛抗洪的重要力量。（第5條）

二、立法內容

《條例》對防汛抗洪組織、防汛工作準備、防汛、搶險、救災防汛經費保障及防汛獎勵和處罰等方面做了規(guī)定。

防汛組織：防御洪水是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要不同地區(qū)、不同部門和不同行業(yè)協(xié)同配合，才能有效地控制洪水，減輕損失。因此，防洪工作從客觀上要求人民政府的統(tǒng)一領導。另一方面，我國地域遼闊，水系復雜，防洪工作的具體要求也不盡相同，多年的實踐證明有必要在統(tǒng)一領導的基礎上實行分級、分部門管理。同時，根據按水系運動的客觀規(guī)律，又決定了治水必須以流域為基礎。因此，在總結我國防洪工作多年經驗的基礎上確定了我國防洪工作的管理體制采取統(tǒng)一領導，分級、分部門管理，流域管理和行政區(qū)域管理相結合的制度。本章內容主要包括：防汛指揮機構的設置、組成及職責；防汛指揮機構有關行政措施的授權；有防汛任務的部門和單位的防汛職責；水工程、涉河在建工程管理單位的防洪任務；各級人民政府組織群眾性搶險隊伍的職責。

防汛準備：防汛工作堅持以防為主，汛期之前需要提前分析形勢，從預案、物資、隊伍、檢查等方面做好充分準備。本章內容主要包括：防御洪水方案的制定和地位；洪水調度方案的制定和審批；有防洪任務企業(yè)防汛措施的有關規(guī)定；水庫等攔蓄工程管理部門汛期調度運行計劃的制定、審批權限和執(zhí)行；防汛指揮部對防汛檢查的組織和督導，有關部門和單位對防汛檢查工作的具體落實措施；蓄滯洪區(qū)規(guī)劃和建設有關規(guī)定；山洪災害防御措施有關規(guī)定；上一級人民政府和授權部門在處理水事糾紛的職責；各級防汛指揮部儲備防汛搶險物資職責。

防汛與搶險：各級防指應研判防汛形勢，根據天氣預測預報和實際情況，確定汛期和緊急防汛期。采取常規(guī)措施和非常措施，以局部利益服從整體利益的基本原則，全力抗洪。各部門應按照防汛指揮部的統(tǒng)一部署，加強協(xié)調配合，全面開展各項防汛、搶險和救災工作。本章內容主要有：汛期起止日期的確定及緊急防汛期的宣布；防汛抗洪工作的責任制度和職責分工；汛期內有關部門和單位的職責和任務；汛期內水庫等水工程設施的使用和調度；緊急防汛期內防汛指揮機構采取有關緊急措施的職權；各級人民政府及其防汛指揮機構啟用蓄滯洪區(qū)的權限；發(fā)生洪澇災害后，有關人民政府對救災工作的職責等。

善后工作：洪澇災害發(fā)生后，有關人民政府應當及時組織有關部門、單位做好災區(qū)的生活供給、衛(wèi)生防疫、救災物資供應、治安管理、學校復課、恢復生產和重建家園等救災工作以及所管轄地區(qū)的各項水毀工程設施的修復工作，這些都是減少災害損失的重要環(huán)節(jié)。本章內容主要包括：洪水災害過后各級人民政府防汛指揮部組織有關部門幫助災區(qū)群眾恢復和發(fā)展生產的職責；各有關部門災后處置的具體任務；洪澇災害統(tǒng)計有關要求；水毀工程修復所需資金的安排。

防汛經費：防洪工作作為一項社會性的公益事業(yè)，不以營利為目的，需要大量的投入。無論是江河、湖泊的治理，防洪工程的建設，還是水毀防洪工程的修復，抗洪搶險的順利進行，都需要有堅實的經濟支持。本章內容主要包括：各級財政部門在防洪投入方面的責任、防洪投入范圍上的劃分、有防汛任務地區(qū)的單位和個人在防洪投入方面的義務等作了規(guī)定，同時對蓄滯洪區(qū)，逐步推行洪水保險制度。

三、主要制度

防汛責任制度：防汛工作實行各級人民政府行政首長負責制，實行統(tǒng)一指揮，分級分部門。防汛抗洪工作的行政首長負責制，并不是僅適用于汛期，而是一種常年的工作制度。同時各有關部門實行防汛崗位責任制。（第4條，第6~10條）

防御洪水方案審批制度：縣級以上人民政府應制定防御洪水方案，根據河流界線是否跨行政區(qū)報上級人民政府批準后施行。批準后防御洪水方案，有關地方人民政府必須執(zhí)行。（第11條）

洪水調度方案審批制度：有防汛任務的地方，應根據經批準的防御洪水方案制定洪水調度方案，報有關防汛指揮機構批準。（第12條）

工程汛期調度運用計劃審批制度：有關蓄水工程管理部門應制定汛期調度運用計劃，經上級主管部門審批后，報有管轄權的防汛指揮部備案，并接受其監(jiān)督。（第14條）

防汛檢查制度：各級防汛指揮部應在汛前對各類防洪設施組織檢查，有關部門和單位按照防汛指揮部的統(tǒng)一部署進行具體的檢查工作，按照防汛指揮部的要求進行整改。（第15~19條）

防汛物資儲備制度：各級防汛指揮部應當儲備一定數(shù)量的防汛搶險物資。受洪水威脅的單位和群眾也應當儲備一定的防洪搶險的物料。（第21條）

防汛期各級各部門工作制度：省級人民政府防汛指揮部，根據當?shù)氐暮樗?guī)律，規(guī)定汛期起止日期。當江河、湖泊、水庫的水情接近保證水位或者安全流量時，或者防洪工程設施發(fā)生重大險情，情況緊急時，縣級以上地方人民政府可以宣布進入緊急防汛期，并報告上級人民政府防汛指揮部。在汛期，河道、水庫、閘壩、水運設施等水工程管理單位及其主管部門在執(zhí)行汛期調度運用計劃時和以發(fā)電為主的水庫，其汛限水位以上的防洪庫容以及洪水調度運用必須服從有管轄權的人民政府防汛指揮部的統(tǒng)一調度指揮或者監(jiān)督。汛期內水工程管理單位必須按照規(guī)定對水工程進行巡查，發(fā)現(xiàn)險情，必須立即采取搶護措施，并及時向防汛指揮部和上級主管部門報告。其他任何單位和個人發(fā)現(xiàn)水工程設施出現(xiàn)險情，應立即向防汛指揮部和水工程管理單位報告。各級有關部門要各司其職，確保防洪安全。（第23~29條）

緊急防汛期各項制度：緊急防汛期間，地方人民政府防汛指揮部必須由人民政府負責人主持工作，組織動員本地區(qū)各有關單位和個人投入抗洪搶險。所有單位和個人必須聽從指揮，承擔人民政府防汛指揮部分配的抗洪搶險任務。（第30~35條）

洪澇災害統(tǒng)計制度：按照國家統(tǒng)計部門批準的洪澇災害統(tǒng)計報表的要求，核實和統(tǒng)計洪澇災情，及時上報。（第37條）

四、法律責任

對影響防洪安全和不執(zhí)行防汛指揮部調度指令的有關行為，視情節(jié)和危害后果，由其所在單位或上級主管機關給予行政處分，應當給予治安管理處罰的，依照《中華人民共和國治安管理處罰法》的規(guī)定處罰，構成犯罪的，依法追究刑事責任。（第43條）