淺談四川天保工程基層實(shí)施單位森林管護(hù)能力建設(shè)

馮 涼，余 波，馮 彬

(1.四川省天然林保護(hù)工程管理中心，四川成都 610081;2.四川省林業(yè)工作站，四川成都 610081;3.資中縣龍江片區(qū)林業(yè)工作站，四川資中 641216)

1 天保工程森林管護(hù)目標(biāo)與任務(wù)

根據(jù)天保工程二期四川省實(shí)施方案，天保工程二期建設(shè)的總體目標(biāo)是:實(shí)現(xiàn)森林資源從恢復(fù)性增長(zhǎng)進(jìn)一步向質(zhì)量提高轉(zhuǎn)變，生態(tài)狀況從逐步好轉(zhuǎn)進(jìn)一步向明顯改善轉(zhuǎn)變，林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展由穩(wěn)步復(fù)蘇進(jìn)一步向和諧發(fā)展轉(zhuǎn)變。天保工程的核心是保護(hù)森林資源，維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全，努力構(gòu)建長(zhǎng)江上游、黃河上中游地區(qū)穩(wěn)定的森林生態(tài)屏障。天保工程森林管護(hù)工作是實(shí)現(xiàn)保住森林、促進(jìn)森林資源增長(zhǎng)的最根本手段。森林管護(hù)的具體目標(biāo):一是保護(hù)林地林木資源，打擊亂砍濫伐、偷砍盜伐、侵占林地等違法行為;二是保護(hù)生物多樣性，打擊亂捕濫獵、亂采濫挖等破壞野生動(dòng)植物違法行為;三是加強(qiáng)森林防火和有害生物防治，減少森林損失，促進(jìn)森林健康。

四川全省天保工程二期森林管護(hù)面積1 771萬(wàn)hm2，其中國(guó)有林1 216.8萬(wàn)hm2、集體公益林554.2萬(wàn)hm2。通過(guò)加強(qiáng)森林管護(hù)，使這部份森林得到有效保護(hù)，更好發(fā)揮森林生態(tài)效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

2 森林管護(hù)的主要特點(diǎn)

2.1 管護(hù)對(duì)象復(fù)雜

天保工程國(guó)有林管護(hù)對(duì)象包括公益林和商品林。集體公益林管護(hù)對(duì)象涉及國(guó)家級(jí)公益林和省級(jí)公益林，國(guó)家級(jí)公益林又分為一級(jí)公益林、二級(jí)公益林和三級(jí)公益林。國(guó)有、集體和個(gè)人所有各級(jí)別公益林的保護(hù)管理政策有較大差異，需要在管護(hù)工作中區(qū)別對(duì)待。如，禁止在國(guó)家級(jí)公益林地開(kāi)墾、采石、采沙、取土，禁止將公益林改造為商品林;除國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，不得征收、征用、占用一級(jí)國(guó)家公益林地;一級(jí)國(guó)家公益林原則上不得開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，嚴(yán)禁林木采伐行為;一級(jí)國(guó)家公益林不納入森林撫育范圍;在不破壞森林生態(tài)系統(tǒng)功能的前提下，可以合理利用二級(jí)國(guó)家公益林的林地資源，適度開(kāi)展林下種植養(yǎng)殖和森林游憩等非木質(zhì)資源開(kāi)發(fā)與利用，可以進(jìn)行撫育和更新性質(zhì)的采伐;三級(jí)國(guó)家公益林應(yīng)當(dāng)以增加森林植被、提高森林質(zhì)量為目標(biāo)，加強(qiáng)森林資源培育，科學(xué)經(jīng)營(yíng)、合理利用等［1］;省級(jí)公益林按照三級(jí)國(guó)家級(jí)公益林保護(hù)。在商品林管理中，要嚴(yán)格執(zhí)行森林限額采伐政策，停止天然林商品性采伐。

2.2 管護(hù)主體多樣

由于管護(hù)對(duì)象不同，決定了管護(hù)主體的多樣性。國(guó)有林管護(hù)主要由國(guó)有林業(yè)單位及職工承擔(dān)，國(guó)有林業(yè)單位包括國(guó)有重點(diǎn)森工企業(yè)、國(guó)有林場(chǎng)(森林經(jīng)營(yíng)所、飛播站)、地方小型采伐企業(yè)、自然保護(hù)區(qū)等。集體和個(gè)人所有的公益林主要有兩類(lèi)管護(hù)主體，一是林權(quán)到戶(hù)的，由農(nóng)戶(hù)自主管護(hù)或委托管護(hù);二是集體林權(quán)“分股不分山、分利不分林”的，由集體林經(jīng)濟(jì)組織聘請(qǐng)專(zhuān)職、兼職管護(hù)人員實(shí)施管護(hù)或村民輪流管護(hù)。

2.3 管護(hù)難度大

全省森林管護(hù)面積分布在除成都市城區(qū)外的全省區(qū)域，涉及206個(gè)縣局級(jí)實(shí)施單位，森林管護(hù)條件普遍艱苦、管護(hù)難度大。

對(duì)于國(guó)有林，主要表現(xiàn)為管護(hù)對(duì)象普遍位于山高坡陡邊遠(yuǎn)地段。全省國(guó)有林管護(hù)面積分布在171個(gè)縣(市、區(qū))、28戶(hù)重點(diǎn)森工企業(yè)、2個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，共涉及201個(gè)縣局級(jí)實(shí)施單位。四川現(xiàn)存國(guó)有林主要分布在西部地區(qū)和盆周山區(qū)的山體中上部和溝尾，且海拔高。如，在大巴山脈南坡，山地暗針葉林帶分布于海拔2 000 m以上的山地上部［2］;位于我省西部的甘孜州道孚林業(yè)局，局總部所在地縣城海拔2 980 m，管護(hù)的國(guó)有林分布在2 600 m～4 100 m高山峽谷區(qū)，山高坡陡，人煙稀少，森林管護(hù)工作和生活條件十分艱苦。同時(shí)，因?yàn)閲?guó)有林資源豐富，“大材、好材”多，也是違法分子惦記的地方，管護(hù)壓力大。

對(duì)于集體公益林，主要表現(xiàn)為分散，林農(nóng)鑲嵌交錯(cuò)。據(jù)四川省天保中心初步統(tǒng)計(jì)，全省554.2萬(wàn)hm2集體公益林，涉及21個(gè)市(州)、168個(gè)縣(市、區(qū))、3 763個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、589 萬(wàn)農(nóng)戶(hù)、約2 400萬(wàn)人。內(nèi)地不少地方一個(gè)農(nóng)戶(hù)涉及的公益林補(bǔ)償面積不足0.067 hm2。如，資中縣集體和個(gè)人所有公益林9 905 hm2，涉及 33 個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、393 個(gè)村、3 626個(gè)村民小組、33萬(wàn)農(nóng)戶(hù)，戶(hù)均公益林面積0.03 hm2，高度分散，管護(hù)難度大。

3 森林管護(hù)能力建設(shè)

基于實(shí)施天保工程森林管護(hù)工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是縣(森工局)級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(林場(chǎng))級(jí)等基層森林管護(hù)實(shí)施單位和基層森林管護(hù)人員的實(shí)際，以及四川天保工程管護(hù)對(duì)象復(fù)雜、管護(hù)主體多樣及管護(hù)難度大的特點(diǎn)，基層實(shí)施單位和森林管護(hù)人員應(yīng)高度重視森林管護(hù)能力建設(shè)，確保實(shí)實(shí)在在管護(hù)和有效管護(hù)，實(shí)現(xiàn)森林管護(hù)目標(biāo)。

3.1 基層森林管護(hù)實(shí)施單位能力建設(shè)

3.1.1 森林管護(hù)組織管理能力

在現(xiàn)有國(guó)家天保工程森林管護(hù)政策框架下，需要進(jìn)一步完善基層實(shí)施單位森林管護(hù)組織管理體系。其重點(diǎn):一是實(shí)行政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。主要以簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)形式實(shí)現(xiàn)。縣級(jí)實(shí)施單位的人民政府除與市(州)人民政府簽訂天保工程目標(biāo)責(zé)任書(shū)外，還應(yīng)與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府簽訂天保工程目標(biāo)責(zé)任書(shū)，將森林管護(hù)作為其重要內(nèi)容，落實(shí)森林管護(hù)政府責(zé)任。同時(shí)，縣級(jí)林業(yè)主管部門(mén)也應(yīng)分別與市(州)林業(yè)行政主管部門(mén)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))林業(yè)工作站簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)，落實(shí)部門(mén)責(zé)任。二是成立管理機(jī)構(gòu)?？h(森工局)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(林場(chǎng))要成立天保工程領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)研究解決重大問(wèn)題、協(xié)調(diào)重大事項(xiàng)，下設(shè)辦公室負(fù)責(zé)日常工作。辦公室一般設(shè)在縣林業(yè)行政主管部門(mén)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))林業(yè)工作站(林場(chǎng))。森林管護(hù)管理機(jī)構(gòu)一般由上述機(jī)構(gòu)替代。三是建立協(xié)作互動(dòng)機(jī)制。就縣級(jí)林業(yè)行政主管部門(mén)內(nèi)部而言，天保工程森林管護(hù)涉及資源林政管理、森林公安、森林防火、森林病蟲(chóng)害防治、天保工程管理等部門(mén)，由于各部門(mén)職責(zé)和權(quán)限不同，以及森工企業(yè)局、國(guó)有林場(chǎng)等森林管護(hù)實(shí)施單位無(wú)執(zhí)法權(quán)等，因此，應(yīng)針對(duì)森林管護(hù)建立起職責(zé)明確、反應(yīng)快速、行動(dòng)有力的協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。一方面建立基層森林管護(hù)實(shí)施單位和森林管護(hù)人員為主體的現(xiàn)場(chǎng)管護(hù)隊(duì)伍，深入到林區(qū)、山頭地塊開(kāi)展常年性巡山護(hù)林工作，貼近群眾宣傳天保工程政策及相關(guān)法律法規(guī)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止并報(bào)告違法事件。另一方面依托資源林政管理、森林公安等部門(mén)，開(kāi)展林政執(zhí)法;依托森林防火、森林病蟲(chóng)害防治部門(mén)開(kāi)展相關(guān)處置工作。二者既分工又緊密結(jié)合，形成強(qiáng)大森林保護(hù)網(wǎng)絡(luò)和保護(hù)能力。

3.1.2 制定森林管護(hù)年度實(shí)施計(jì)劃

由于管護(hù)面積、國(guó)有單位及職工、林權(quán)權(quán)利人、相關(guān)政策規(guī)定等發(fā)生變化，需要依據(jù)實(shí)際制定森林管護(hù)年度實(shí)施計(jì)劃，作為組織實(shí)施森林管護(hù)、管護(hù)費(fèi)支出和檢查驗(yàn)收的依據(jù)。重點(diǎn)內(nèi)容:一是劃定管護(hù)責(zé)任區(qū)?？h級(jí)等實(shí)施單位將管護(hù)任務(wù)落實(shí)到山頭地塊，按照溝系或行政區(qū)域，劃分管護(hù)責(zé)任區(qū)。二是落實(shí)管護(hù)人員。按照管護(hù)責(zé)任區(qū)管護(hù)面積、交通條件、森林火險(xiǎn)等級(jí)、管護(hù)難易程度等因素，將管護(hù)責(zé)任區(qū)落實(shí)到管護(hù)人員。三是確定管護(hù)模式?？h級(jí)等實(shí)施單位根據(jù)管護(hù)區(qū)森林分布及地理特點(diǎn)，對(duì)不同區(qū)域和地段，采取不同的森林管護(hù)方式。國(guó)有林可以采取封山設(shè)卡、專(zhuān)職管護(hù)，分片管理、專(zhuān)職管護(hù)，企地協(xié)作管護(hù)，家庭林場(chǎng)管護(hù)等模式。集體林可采取林農(nóng)自主管護(hù)、家庭托管、分級(jí)公共專(zhuān)職管護(hù)、社區(qū)共管等模式。積極探索向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)國(guó)有林和集體公益林的管護(hù)服務(wù)。四是明確管護(hù)費(fèi)的使用與管理。國(guó)有林管護(hù)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)用于管護(hù)國(guó)有森林資源所發(fā)生的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出，主要包括森林管護(hù)的人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、相關(guān)設(shè)施建設(shè)維護(hù)和設(shè)備購(gòu)置費(fèi)等，重點(diǎn)保障森林管護(hù)人員的工資性支出。集體和個(gè)人所有的地方公益林管護(hù)費(fèi)補(bǔ)助用于集體和個(gè)人管護(hù)省級(jí)公益林的補(bǔ)助支出［3］。

3.1.3 健全管護(hù)制度

在認(rèn)真貫徹執(zhí)行國(guó)家和省森林管護(hù)要求基礎(chǔ)上，基層實(shí)施單位應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，建立完善包括巡山制度、監(jiān)督制度、考核制度、獎(jiǎng)懲制度、責(zé)任追究制度等在內(nèi)的森林管護(hù)制度、辦法，并嚴(yán)格執(zhí)行。簽訂管護(hù)協(xié)議書(shū)是落實(shí)森林管護(hù)制度的重要舉施，縣(森工局)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)(林場(chǎng))等基層實(shí)施單位與下一級(jí)實(shí)施單位或一線森林管護(hù)人員每年簽訂管護(hù)責(zé)任協(xié)議書(shū)或管護(hù)責(zé)任書(shū)，明確管護(hù)范圍、面積、責(zé)任、期限、措施和質(zhì)量要求，管護(hù)費(fèi)支付、獎(jiǎng)懲等內(nèi)容，合計(jì)簽約管護(hù)面積，不小于天保工程二期實(shí)施方案確定的管護(hù)面積。

3.1.4 完善管護(hù)設(shè)施設(shè)備

管護(hù)設(shè)施設(shè)備是有效開(kāi)展森林管護(hù)的必備條件，基層實(shí)施單位應(yīng)高度重視。一是設(shè)置管護(hù)標(biāo)牌。在道路沿線和區(qū)域顯著位置，修建相對(duì)耐久的天然林保護(hù)宣傳標(biāo)牌和管護(hù)責(zé)任區(qū)碑牌，每個(gè)縣級(jí)實(shí)施單位范圍內(nèi)應(yīng)有一塊以上的標(biāo)有天保工程字樣的宣傳牌，每個(gè)管護(hù)責(zé)任區(qū)應(yīng)設(shè)立包括管護(hù)范圍、面積、示意圖、管護(hù)責(zé)任人姓名、聯(lián)系方式等內(nèi)容的管護(hù)責(zé)任區(qū)碑牌。在國(guó)家級(jí)和省級(jí)公益林重點(diǎn)分布區(qū)域，還應(yīng)當(dāng)設(shè)立公益林標(biāo)牌，標(biāo)明公益林的地點(diǎn)、四至范圍、面積、林權(quán)權(quán)利人、管護(hù)責(zé)任人，保護(hù)管理責(zé)任和要求、監(jiān)管單位、監(jiān)督舉報(bào)電話等內(nèi)容［1］。二是建設(shè)森林管護(hù)站(點(diǎn))。應(yīng)根據(jù)森林分布、交通條件、結(jié)合生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，統(tǒng)籌合理布局森林管護(hù)站(點(diǎn))。國(guó)有林區(qū)可以通過(guò)修建或租賃固定房舍作為管護(hù)站(點(diǎn));集體林區(qū)可單獨(dú)建站或設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站，也可以利用集體林經(jīng)濟(jì)組織或林權(quán)權(quán)利人自有房舍解決。森林管護(hù)站除有站牌外，在室內(nèi)或室外墻上或?qū)谥袘?yīng)有天保工程森林管護(hù)相關(guān)內(nèi)容，如，管護(hù)站職責(zé)、管護(hù)人員職責(zé)、管護(hù)范圍分布圖、管護(hù)責(zé)任區(qū)、管護(hù)責(zé)任人與照片、考勤表等。三是為基層管護(hù)站(點(diǎn))提供必要的交通工具和通訊設(shè)備，以能滿足管護(hù)工作生活和應(yīng)對(duì)緊急、突發(fā)事件需要為度。四是積極建設(shè)遠(yuǎn)程、智能森林管護(hù)管理信息系統(tǒng)。利用“3S”技術(shù)等現(xiàn)代科技成果，積極建設(shè)遠(yuǎn)程、智能森林管護(hù)管理信息系統(tǒng)，通過(guò)語(yǔ)音、視頻、圖片、短信等及時(shí)現(xiàn)場(chǎng)報(bào)告情況，努力達(dá)到森林管護(hù)全覆蓋、全天候、高效率、省人力的目的。

3.1.5 強(qiáng)化森林管護(hù)其它基礎(chǔ)工作

指導(dǎo)、督促集體林經(jīng)濟(jì)組織落實(shí)集體公益林管護(hù)工作，協(xié)助相關(guān)部門(mén)依法查處破壞森林資源案件，開(kāi)展森林管護(hù)相關(guān)業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，開(kāi)展年度森林管護(hù)自查工作，建立完善森林管護(hù)技術(shù)與管理檔案等。

3.2 森林管護(hù)人員能力建設(shè)

3.2.1 明確管護(hù)職責(zé)

森林管護(hù)人員職責(zé)主要包括:宣傳天然林資源保護(hù)政策和有關(guān)法律、法規(guī);制止盜伐濫伐森林和林木、毀林開(kāi)墾和侵占林地的行為，并及時(shí)報(bào)告有關(guān)情況;負(fù)責(zé)森林防火巡查，制止違章用火，發(fā)現(xiàn)火情及時(shí)采取有效控制措施并報(bào)告有關(guān)情況;及時(shí)發(fā)現(xiàn)和報(bào)告森林有害生物發(fā)生情況;制止亂捕濫獵野生動(dòng)物和破壞野生植物的違法行為，并及時(shí)報(bào)告有關(guān)情況;阻止牲畜進(jìn)入管護(hù)責(zé)任區(qū)毀壞林木及幼林;及時(shí)報(bào)告山體滑坡、泥石流、冰雪災(zāi)害等對(duì)森林資源的危害情況［4］。及時(shí)報(bào)告并制止管護(hù)區(qū)毒品原植物種植并協(xié)助鏟除。

3.2.2 夯實(shí)履職業(yè)務(wù)能力

作為森林管護(hù)人員，應(yīng)深入學(xué)習(xí)森林法及實(shí)施細(xì)則、四川省天然林保護(hù)條例、天保工程森林管護(hù)管理辦法、公益林管理辦法等法律法規(guī)和政策，學(xué)習(xí)野生動(dòng)植物識(shí)別與保護(hù)等級(jí)、林木采伐、森林防火、有害生物防治等相關(guān)政策與知識(shí)。主動(dòng)了解掌握在管護(hù)責(zé)任區(qū)范圍內(nèi)，可能出現(xiàn)的商品林采伐、自用材采伐、森林撫育、低效林改造、林下資源開(kāi)發(fā)、林地占用征收、森林旅游等工程項(xiàng)目或活動(dòng)的實(shí)施范圍、合法審批手續(xù)，并學(xué)習(xí)相關(guān)政策，為進(jìn)行重點(diǎn)巡護(hù)提供堅(jiān)實(shí)支撐。

3.2.3 訓(xùn)練應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力

森林管護(hù)屬于野外工作。首先，應(yīng)樹(shù)立“安全第一”的意識(shí)，切實(shí)保障人身安全。其次，應(yīng)加強(qiáng)應(yīng)對(duì)野外突發(fā)事件能力訓(xùn)練，如:應(yīng)對(duì)野生動(dòng)物襲擊，違法分子攻擊，泥石流、滑坡、滾石、暴雨等自然災(zāi)害，森林火災(zāi)，以及發(fā)生危險(xiǎn)后的自救等處置能力。第三，根據(jù)實(shí)際需要攜帶輕便、實(shí)用的工器具及必需的藥品。

3.2.4 認(rèn)真履行管護(hù)職責(zé)

森林管護(hù)人員應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行森林管護(hù)協(xié)議書(shū)或責(zé)任書(shū)規(guī)定的職責(zé)，完成任務(wù)并達(dá)到質(zhì)量要求。每個(gè)月巡山22天以上。

國(guó)有林業(yè)職工管護(hù)員應(yīng)有巡山記錄。集體林經(jīng)濟(jì)組織聘請(qǐng)的護(hù)林員要有巡山記錄，質(zhì)量要求可略低。林農(nóng)自主管護(hù)的可暫不作要求。

依據(jù)森林管護(hù)人員職責(zé)，巡山記錄應(yīng)當(dāng)清楚描述的主要信息和內(nèi)容包括:管護(hù)人員姓名、巡山起止時(shí)間、巡山線路;對(duì)進(jìn)入管護(hù)責(zé)任區(qū)范圍內(nèi)的車(chē)輛、行人進(jìn)行安全防火知識(shí)宣傳情況;有無(wú)發(fā)現(xiàn)和及時(shí)報(bào)告、制止亂砍濫伐林木、毀林開(kāi)墾、侵占林地、亂捕濫獵野生動(dòng)物和破壞野生植物的違法行為;有無(wú)發(fā)現(xiàn)和及時(shí)報(bào)告、采取有效措施控制森林火情、病蟲(chóng)害、牲畜毀壞林木情況;有無(wú)發(fā)現(xiàn)并報(bào)告后，上級(jí)組織答復(fù)或處理情況等。巡山記錄不能代寫(xiě)、后期補(bǔ)寫(xiě)、編造，也不能出現(xiàn)諸如“一切正?！钡冗^(guò)于簡(jiǎn)單記錄。有關(guān)巡山記錄等森林管護(hù)資料應(yīng)當(dāng)及時(shí)整理，送交單位歸檔。

［1］國(guó)家林業(yè)局.財(cái)政部國(guó)家級(jí)公益林管理辦法［S］.林資發(fā)［2013］71號(hào).

［2］《四川森林》編輯委員會(huì).四川森林［M］.北京:中國(guó)林業(yè)出版社，1992:61.

［3］財(cái)政部.國(guó)家林業(yè)局天然林資源保護(hù)工程財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法［S］.財(cái)農(nóng)［2011］138號(hào).

［4］國(guó)家林業(yè)局天然林資源保護(hù)工程森林管護(hù)管理辦法［S］.林天發(fā)［2012］33號(hào).