戶籍制度改革與遷徙自由權(quán)入憲路徑分析

韓業(yè)斌

(鹽城師范學(xué)院，江蘇鹽城 224051)

1958年第一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第91次會議通過了《中華人民共和國戶口登記條例》，從法律上剝奪了農(nóng)民的遷徙自由權(quán)。1975年憲法取消了遷徙自由權(quán)，至今仍然沒有恢復(fù)。隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，流動人口不斷增多，人們對將遷徙自由權(quán)重新寫入憲法的呼聲越來越高，［1］并要求廢除《戶口登記條例》，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，還公民遷徙自由權(quán)這一基本人權(quán)。

一、戶籍制度與遷徙自由權(quán)的概念

遷徙自由權(quán)是國際人權(quán)憲章和公約所確認(rèn)的基本人權(quán)之一?！妒澜缛藱?quán)宣言》第13條第1款規(guī)定:人人在各國境內(nèi)有權(quán)自由遷徙和居住?！豆駲?quán)利和政治權(quán)利國際公約》第12條第1款規(guī)定:合法居住在一國領(lǐng)土內(nèi)的每一個(gè)人在該領(lǐng)土內(nèi)有權(quán)享有遷徙自由和選擇居住的自由?？梢?，兩個(gè)國際公約把遷徙自由和居住自由提到了同一高度。遷徙自由是居住自由的前提條件，居住自由是遷徙自由的目的。如果只提遷徙自由，而遷徙之后不能自由居住，無異于隔靴撓癢;沒有居住自由，遷徙自由也就失去了保障。實(shí)際上，我國每年已經(jīng)存在大量流動人口，實(shí)現(xiàn)了勞動力的自由流動和勞動力的市場化，從這個(gè)意義上講，公民已享有遷徙自由權(quán)。但現(xiàn)在的問題是遷徙人口沒有居住自由權(quán)，即落戶權(quán)。我國現(xiàn)行的戶籍管理制度嚴(yán)格控制遷徙人口落戶。因此，遷徙自由權(quán)應(yīng)當(dāng)包括遷徙自由和居住自由兩項(xiàng)權(quán)利，只有這樣遷徙自由權(quán)才有實(shí)質(zhì)意義。

戶籍制度是隨著國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生的。國家進(jìn)行戶口登記對個(gè)人來說，可以傳達(dá)個(gè)人信息、證明個(gè)人身份關(guān)系和社會關(guān)系，表明個(gè)人出生、血緣、工作、婚姻狀況。對于社會和國家來說，可以行使社會管理功能，為政府作出決策提供必要的人口信息資料。這也是世界各國的通行做法，是履行政府職能的必要條件。公民的遷徙和居住，不受戶口登記機(jī)關(guān)的約束，也無需辦理戶口遷移證，充分保證了公民的遷徙自由和居住自由。但我國現(xiàn)行的戶籍制度除了上述作用外，還有一項(xiàng)重要的作用就是嚴(yán)格控制人口的遷徙和流動。

到目前為止，仍然在施行的《中華人民共和國戶口登記條例》在第1條規(guī)定的立法目的是:為了維護(hù)社會秩序，保護(hù)公民的權(quán)利和利益，服務(wù)于社會主義建設(shè)。然而該條例的真正目的在于，限制農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移，剝奪農(nóng)民的遷徙自由權(quán)。其第10條第2款規(guī)定:公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明和學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記準(zhǔn)予遷入的證明向常住戶口登記機(jī)關(guān)申請辦理遷出手續(xù)。也就是說，農(nóng)村人口遷往城市，必須持有用人單位的錄用證明、學(xué)校的錄取證明或者準(zhǔn)予遷入的證明，其他條件一概不準(zhǔn)遷入。為什么這樣規(guī)定呢?時(shí)任公安部部長的羅瑞卿解釋說，大量農(nóng)村人口流入城市，一方面給城市的各面建設(shè)計(jì)劃和正常的生活秩序帶來了許多困難，使得有些城市的交通、住房、供應(yīng)、就業(yè)、上學(xué)等都出現(xiàn)了一定的緊張局面。另一方面，由于農(nóng)村勞動力的大量外流，也影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)的開展，對于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不利，也就對整個(gè)社會主義建設(shè)不利。［2］該條款表明，遷徙自由在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下不可能獲得實(shí)施，法律從此將全體人口劃分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，中國逐漸形成了城鄉(xiāng)分割的二元社會結(jié)構(gòu)。一個(gè)是市民的社會，他們居住在城市里，城市辦工業(yè);另一個(gè)是農(nóng)民的社會，他們居住在農(nóng)村，農(nóng)村搞農(nóng)業(yè)。［3］兩大社會邊界清晰，互相封閉。由這種戶籍制度所導(dǎo)致的住宅制度、糧食供給制度、副食品和燃料供給制度、生產(chǎn)資料供給制度、教育制度、醫(yī)療制度、養(yǎng)老制度、勞動保護(hù)制度、婚姻制度等存在重大差別。國家用財(cái)政補(bǔ)貼來維護(hù)城市人口的全程社會保障，而農(nóng)民卻不能享有。

二、我國遷徙自由權(quán)取消始末

《中華民國臨時(shí)約法》最早承認(rèn)了遷徙自由權(quán)，該法第6條第6款規(guī)定，“人民有居住遷徙之自由”。其后在北洋政府和南京國民政府制定的憲法性文件中，都無一例外地承認(rèn)公民有遷徙自由權(quán)。與此同時(shí)，在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命政權(quán)中，1941年《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》第6條規(guī)定，“保證一切抗日人民的人權(quán)、政權(quán)、財(cái)權(quán)及言論、出版、集會、結(jié)社、信仰、居住、遷徙之自由權(quán)”。［4］中華人民共和國建立后，在很長一段時(shí)間內(nèi)法律上也是承認(rèn)遷徙自由權(quán)的。1949年《共同綱領(lǐng)》中明確規(guī)定，中華人民共和國人民有居住、遷徙的自由權(quán)。1954年《憲法》中也寫入“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”的內(nèi)容。

但是在1958年通過的《中華人民共和國戶口登記條例》，卻從法律上剝奪了農(nóng)民的遷徙自由權(quán)。那么《中華人民共和國戶口登記條例》是否違反1954年憲法或與憲法相抵觸呢?眾所周知，在現(xiàn)代文明國家憲法是國家的根本大法，具有最高的法律權(quán)威。那么作為關(guān)系到每個(gè)人切身利益的《中華人民共和國戶口登記條例》是否違憲或與憲法相抵觸呢?時(shí)任公安部部長的羅瑞卿在《關(guān)于中華人民共和國戶口登記條例草案的說明》中解釋說是沒有抵觸的。就其根本目的來說，它就是為我國人民在政治上和經(jīng)濟(jì)上創(chuàng)造一個(gè)美好的前途而服務(wù)的。因此，它不會與廣大人民的自由相抵觸，而且是保護(hù)廣大人民的自由的。［2］

不可否認(rèn)，遷徙自由權(quán)被取消是當(dāng)時(shí)歷史條件下一系列綜合因素作用的結(jié)果。第一，由于我國全盤照抄前蘇聯(lián)，實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，所有生產(chǎn)要素包括勞動力，都是由政府統(tǒng)一計(jì)劃調(diào)配，不存在按市場供求關(guān)系自由流通的問題，所以勞動力的自由流動也受到政府的嚴(yán)格限制和控制。第二，取消遷徙自由權(quán)還是工業(yè)化原始積累的產(chǎn)物，當(dāng)時(shí)的國家政策是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，由于重工業(yè)資本有機(jī)構(gòu)成比較高，所能吸納的勞動力極為有限，在農(nóng)村剩余勞動力增加的情況下不得不采取嚴(yán)格的戶籍管理制度限制農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移。同時(shí)，政府還通過對農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行“剪刀差”為工業(yè)發(fā)展積累所需資本。第三，在政治上，取消遷徙自由權(quán)還有維護(hù)社會穩(wěn)定的功能，因?yàn)檎J(rèn)為人口盲目流動會危害社會治安和穩(wěn)定，而所謂“盲目”實(shí)際上就是未經(jīng)過政府部門的批準(zhǔn)，沒有得到政府部門認(rèn)可的行為方式。第四，在意識形態(tài)上，當(dāng)時(shí)的人們認(rèn)為遷徙自由權(quán)是資本主義商品經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。

眾所周知，商品經(jīng)濟(jì)是一種利益經(jīng)濟(jì)。人們在遷徙時(shí)，必然要在遷出地和遷入地之間就自己可能獲得的利益和自己將會損失的利益進(jìn)行比較選擇。只有在從遷徙所獲得的利益大于將會損失的利益時(shí)，才會進(jìn)行遷徙。具體地說，一方面，人們要考慮原居住地的收入水平、就業(yè)機(jī)會、人際關(guān)系、社會環(huán)境以及生態(tài)環(huán)境，同時(shí)也要考慮遷徙目的地的收入水平、就業(yè)機(jī)會、人際關(guān)系等因素。如果居住地的收入水平比較低、就業(yè)機(jī)會少、人際關(guān)系和社會環(huán)境差甚至生態(tài)環(huán)境惡劣，就會對人口遷徙形成一種推力，使人產(chǎn)生遷出的意愿。另一方面，如果遷徙目的地收入水平比較高，就業(yè)機(jī)會多，人際關(guān)系和社會環(huán)境好，生態(tài)環(huán)境也好，就會對人口遷徙產(chǎn)生一種拉力，使人們產(chǎn)生遷入的意愿。那么當(dāng)兩地差距過大，形成推力和拉力的合力時(shí)，人們是否會選擇遷徙呢?人們還會考慮遷出地和遷入地的距離大小，即遷徙成本的大小?？梢钥闯?，人們遷徙意愿的強(qiáng)度、遷徙規(guī)模、遷徙速度和遷徙距離呈反方向變化的，這就是“遷徙重力作用原理”。［5］可見，人口遷徙是遵循著經(jīng)濟(jì)規(guī)律的，遷徙自由是商品經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求。商品經(jīng)濟(jì)的權(quán)利要求必然要在立法上得到體現(xiàn)。

三、遷徙自由權(quán)對社會穩(wěn)定的影響

如果放松戶籍控制，賦予公民以完全的遷徙自由權(quán)，大量的農(nóng)村人口涌入城市，是否會致使社會發(fā)生嚴(yán)重混亂?這也是當(dāng)前許多人疑惑的問題。這里看一些其他國家的調(diào)查情況。

在國外，城市邊緣形成大量的貧民窟。這些貧民窟影響社會穩(wěn)定主要涉及兩個(gè)方面:一是刑事犯罪率是否很高，即社會治安;另一個(gè)是政治上是否激進(jìn)，容易造反。例如，在巴西的里約熱內(nèi)盧、圣保羅等地都有大片的貧民窟，社會學(xué)學(xué)者通過對20世紀(jì)五六十年代以來的選舉進(jìn)行分析認(rèn)為，這些社區(qū)往往支持主張維持現(xiàn)狀的保守黨，激進(jìn)黨得票很少。其原因，一是剛剛進(jìn)入城市的外地人口雖然處于社會低層，但比原居住地好得多;二是他們急于融入社會的心理也使他們追求安定。又如在南非的約翰內(nèi)斯堡西南鎮(zhèn)區(qū)韋索托，外來人口是激進(jìn)造反的大本營，刑事犯罪率相當(dāng)高。造成這種現(xiàn)象的原因不是遷徙人口，而是種族隔離制度造成的對遷徙人口的歧視和種族間的身份壁壘。所以遷徙人口影響社會穩(wěn)定，不在于遷徙人口本身，而在于城市如何對待他們。［6］

可以看出，認(rèn)為遷徙人口影響社會穩(wěn)定的觀點(diǎn)是不能讓人信服的。目前城鄉(xiāng)居民、城市與城市暫住居民在工資、教育、福利等方面差異過大。要解決這些問題，無論在公共政策還是具體行政行為都要給予同等的公民待遇。

四、遷徙自由權(quán)入憲的立法構(gòu)想

我國已經(jīng)簽署了《世界人權(quán)宣言》及《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》，我國政府應(yīng)該履行對國際社會的承諾。目前，《戶籍法》已在緊鑼密鼓的籌集立法之中。筆者認(rèn)為，應(yīng)該首先修改憲法，將遷徙自由權(quán)納入公民的基本權(quán)利之中，然后再廢除《戶口登記條例》而代之以重新制定的《戶籍法》，究其原因是，在一個(gè)法治國家里憲法是一個(gè)國家的根本法，在政治生活和社會生活中都具有最高的法律效力。［7］為了使《戶籍法》擁有憲法根據(jù)，應(yīng)該先行修憲，這是法治國家的基本要求。

1．修改憲法恢復(fù)遷徙自由權(quán)

首先，將遷徙自由權(quán)重新寫入憲法具有重大意義。在經(jīng)濟(jì)上，遷徙自由通過人力資源的有序流動和合理配置，把勞動力納入市場，實(shí)現(xiàn)人盡其才，為市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城市化進(jìn)程。法律本身不能創(chuàng)造財(cái)富，但可以通過有效的制度設(shè)計(jì)來鼓勵人們?nèi)?chuàng)造財(cái)富，從而有利于國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在政治上，有利于維護(hù)國家的統(tǒng)一和社會穩(wěn)定。憲法為國家統(tǒng)一提供了法律框架，而遷徙自由是政治統(tǒng)一的必然結(jié)果。只有充分保障遷徙到領(lǐng)土內(nèi)的任何地方的憲法自由，公民才能真正被認(rèn)為是生活在一個(gè)法律上統(tǒng)一的國家之內(nèi)。［8］同時(shí)遷徙自由也是公民用腳投票的方式，來表達(dá)對遷出地政府的不滿，對政府形成無形壓力，使之提高工作效率。在法律上，遷徙自由是基本人權(quán)，政府沒有權(quán)力來限制遷徙自由。遷徙自由體現(xiàn)公民在法律面前人人平等的憲法原則，也體現(xiàn)國家尊重和保護(hù)人權(quán)的精神。借鑒國外憲法，結(jié)合我國國情，可將我國關(guān)于遷徙自由權(quán)的規(guī)定單列一條，第1款規(guī)定:中華人民共和國公民有遷徙往來的自由和選擇居住的自由，有出入國境的自由，有遷居國外或脫離國籍的自由。中華人民共和國公民不得被驅(qū)逐出境或引渡到國外。

其次，遷徙自由是要受到條件限制的。《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》第12條第3款規(guī)定:上述權(quán)利，除法律所規(guī)定并為保護(hù)國家安全、公共秩序、公共衛(wèi)生或道德，或他人的權(quán)利和自由所必須與本盟約所承認(rèn)的其他權(quán)利不抵觸的限制外，應(yīng)不受任何限制。就各國憲法對遷徙自由權(quán)的限制性條款看，概括起來，主要有五個(gè)方面:第一，為了維護(hù)公共利益、公共秩序及公共道德;第二，為了維護(hù)公共安全，防止自然災(zāi)害和事故;第三，為了逃避法律上的義務(wù);第四，為了公共衛(wèi)生、保健和傳染病的蔓延;第五，為了維護(hù)其他公民的權(quán)利和自由。可見，對遷徙自由限制是必要的，但這種限制不能違背保護(hù)人權(quán)的宗旨，因此這種限制是有條件的、有范圍的，即對這種限制也要加以限制，或者規(guī)定對遷徙自由的保護(hù)性條款。［9］遷徙自由權(quán)入憲時(shí)應(yīng)該包括限制性條款，因此該條第2款可規(guī)定:上述權(quán)利除法律規(guī)定并為保護(hù)公共秩序、法律上的義務(wù)、公共衛(wèi)生、國家安全及其他公民的權(quán)利外，不受任何限制。

最后，加強(qiáng)對遷徙自由權(quán)的監(jiān)督與救濟(jì)。全國人大應(yīng)該加強(qiáng)對國家機(jī)關(guān)及工作人員就有關(guān)流動、暫住人口戶籍及出入境管理的監(jiān)督，廣大社會力量、新聞媒體對遷徙自由權(quán)進(jìn)行有效的社會監(jiān)督，通過典型案例進(jìn)行宣傳。

2．改革戶籍制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度

如果說遷徙自由是目的的話，那么戶籍制度便是實(shí)現(xiàn)這一目的的具體手段。制定《戶籍法》，改革戶籍制度，打破農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶籍管理的二元結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，放寬落戶條件，以具有合法固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)和生活來源，常住城鎮(zhèn)三年以上作為落戶基本條件。這樣既能促使農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)入城市，逐漸減少農(nóng)民數(shù)量，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化鋪路，同時(shí)也能保證城鄉(xiāng)勞動力自由流通，加快城市化步伐。正如十八屆三中全會的決定所說，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件。

3．相關(guān)措施的配套建設(shè)

當(dāng)然實(shí)現(xiàn)公民的遷徙自由也是需要具體的物質(zhì)條件的。中國是一個(gè)擁有13億人口的大國，全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，遷徙自由也不可能一步到位，而應(yīng)該是一個(gè)漸進(jìn)式的過程。要通過制度設(shè)計(jì)解決人口遷徙自由問題，縮小城鄉(xiāng)差距。對于城市弱勢群體農(nóng)民工以熱切關(guān)注，對于拖欠工資、子女入學(xué)等問題予以解決。對農(nóng)業(yè)以大力扶持，通過延長土地承包期、建立村民自治組織，解決農(nóng)村土地的權(quán)屬問題。各地政府也需要加強(qiáng)宏觀調(diào)控，積極引導(dǎo)勞動力在地區(qū)間有序流動等。

筆者相信通過改革現(xiàn)行戶籍制度，制定《戶籍法》，在憲法中恢復(fù)遷徙自由權(quán)，并且保障遷徙自由的順利實(shí)施，我們一定能實(shí)現(xiàn)尊重和保障人權(quán)的憲法承諾。

［1］葛劍雄委員將提議修憲恢復(fù)居民遷徙自由［N］．新民晚報(bào)，2013-03-04．

［2］羅瑞卿．關(guān)于中華人民共和國戶口登記條例草案的說明［N］．人民日報(bào)，1958-05-10．

［3］董研．論經(jīng)濟(jì)體制改革中對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響［J］．當(dāng)代思潮，2003，(6)．

［4］韓延龍，常兆儒．中國新民主主義革命時(shí)期根據(jù)地法制文獻(xiàn)選編:第1卷［M］．北京:中國社會科學(xué)出版社，1984．

［5］李競能．人口理論新編［M］．北京:中國人口出版社，2001．

［6］盛洪，等．人是否應(yīng)該擁有自由遷徙權(quán)［J］．社會科學(xué)論壇，2002，(7)．

［7］吳榮榮．行政法變遷之憲法動因探究［J］．哈爾濱學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，(7)．

［8］張千帆．流浪乞討人口的遷徙自由及其憲法學(xué)意義［J］．法學(xué)家，2004，(7)．

［9］曾華祥．對遷徙自由的憲法學(xué)思考［J］．政法論叢，2003，(6)．