淺談小型水利工程管理體制改革的探索

□李樂樂（河南省水利宣傳中心）

0 前言

新中國成立以來，黨和國家高度重視水利工作，興建了一大批水利工程，江河安瀾，物阜糧豐。尤其是2011年中央一號文件的出臺，水利的戰(zhàn)略地位得到了空前提升。

2014年，河南省糧食產(chǎn)量在高極點(diǎn)上實(shí)現(xiàn)了新突破，總產(chǎn)達(dá)到577.23億kg，在遭遇1963年來最嚴(yán)重夏旱的大背景下，河南糧食總產(chǎn)依然實(shí)現(xiàn)了“十一連增”。糧食生產(chǎn)有了巨大的保障，這與河南省近年來科學(xué)的水利建設(shè)是密不可分的。河南糧食連年穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)，水利作出了突出貢獻(xiàn)，尤其是小型水利工程功不可沒。

1 水利工程管理存在的問題

水利工程，百年大計(jì)。要讓這些工程發(fā)揮效益，就必須通過科學(xué)管理、有效操作、正常維修和保護(hù)，達(dá)到安全運(yùn)用，充分發(fā)揮效益的目的。同時(shí)，只有實(shí)現(xiàn)了合理、精心的管護(hù)，水利工程才能更好地抗御水旱災(zāi)害。

然而，長期以來，水利領(lǐng)域受“重建輕管”意識的影響，水利工程尤其是小型水利工程的管理并沒有被更好地重視。比如農(nóng)田水利工程尤其是河南大量的引黃灌溉工程，因?yàn)槌Ｄ隉o人管理，淤塞、損毀嚴(yán)重，灌溉水源無法深入地頭，走完“最后一公里”。因此，再好的工程，再好的水源也不能發(fā)揮最好的作用。

同樣的，近年來，農(nóng)村青壯年勞力外出務(wù)工越來越普遍，留守家中的大多是老人孩子和婦女。農(nóng)村種糧大戶不足，很多糧食長在地里，旱了無人澆，澇了無人排，如何發(fā)揮現(xiàn)有農(nóng)田水利設(shè)施的作用，提高糧食灌溉效率成了一個(gè)大問題。

2 國有水利工程管理體制改革的初步探索

河南省國有水利工程管理體制改革曾經(jīng)是全國的后進(jìn)，經(jīng)過全省上下水利系統(tǒng)的共同努力，一躍成為全國的先進(jìn)典型。2008年底，河南基本完成了水管體制改革任務(wù)，初步建立了符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，為水利工程的安全運(yùn)用和良性運(yùn)行提供了有力保障。

水管體制改革完成后，全省縣級以上國有水利工程管理單位人員比改革前減少25%，管理人員得到了精簡精編，財(cái)政壓力極大減輕。另外，水利工程管理單位公益性人員基本支出經(jīng)費(fèi)落實(shí)4.46億元，落實(shí)率達(dá)到了100%，是改革前的7.60倍。而2012年，全省落實(shí)公益性工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)4.26億元，為改革前的9倍多。

通過這次改革，河南省初步建立了管理科學(xué)、權(quán)責(zé)明確、經(jīng)營規(guī)范的水利工程管理體制，逐步形成市場化、專業(yè)化和社會化相結(jié)合的水利工程維修養(yǎng)護(hù)體系。盤活了一盤棋，工程安全運(yùn)行和長期發(fā)揮效益得到了保障。

3 小型水利工程管理體制改革

小型水利工程分布全省，量大面廣，管理的好壞，直接影響著水利工程能否發(fā)揮正常效益，能否讓人民群眾滿意，能否為國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供持續(xù)有力的支撐。深化小型水利工程管理體制改革是保障工程安全、發(fā)揮工程效益、實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)行的需要。為此，河南省進(jìn)行了很多嘗試和探索，努力建立適應(yīng)河南省情、水情與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求的小型水利工程管理體制和良性運(yùn)行機(jī)制，使小型水利工程能充分、持續(xù)發(fā)揮效益。

3.1 明晰工程產(chǎn)權(quán)

明晰產(chǎn)權(quán)是深化小型水利工程管理體制改革的前提和基礎(chǔ)。河南省要求，按照“誰投資、誰所有、誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則，結(jié)合基層水利服務(wù)體系建設(shè)、農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的要求，落實(shí)小型水利工程產(chǎn)權(quán)。改革工作開展初期，河南省兩個(gè)試點(diǎn)縣組織專業(yè)技術(shù)人員深入鄉(xiāng)村基層一線，對小型水利工程現(xiàn)狀進(jìn)行拉網(wǎng)式普查，分門別類，定性建檔，由縣區(qū)水利部門會同財(cái)政等部門組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行工程產(chǎn)權(quán)界定，明晰水利工程產(chǎn)權(quán)歸屬，由縣政府或水利局發(fā)放小型水利工程產(chǎn)權(quán)證書。

按照產(chǎn)權(quán)歸屬，明確了各類水利工程的管護(hù)主體，落實(shí)了管護(hù)責(zé)任，對工程開展日常維修養(yǎng)護(hù)，保證工程良性運(yùn)行。對于不同的工程，兩地分門別類，探索建立管理模式。

3.2 落實(shí)工程管護(hù)主體和責(zé)任

河南省要求，必須對所有小型水利工程明確管護(hù)主體，工程產(chǎn)權(quán)所有者是工程的管護(hù)主體。管護(hù)主體應(yīng)當(dāng)健全管護(hù)制度，落實(shí)管護(hù)責(zé)任，加強(qiáng)對工程的維修養(yǎng)護(hù)管理，確保工程正常運(yùn)行。

為保證小型水利工程效益的長期發(fā)揮，各級主管部門和管護(hù)主體要多渠道籌集工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)，建立穩(wěn)定的管護(hù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。管護(hù)經(jīng)費(fèi)原則上由工程產(chǎn)權(quán)所有者負(fù)責(zé)籌集，財(cái)政適當(dāng)給予補(bǔ)助。

3.3 探索工程管理模式

小型水利工程涉及小水庫、中小河流及堤防、小型水閘、小型農(nóng)田水利工程及設(shè)備、農(nóng)村飲水安全工程、淤地壩、小型水電站等不同工程類型，每種類型都有不同的工程特性和運(yùn)行管理要求，各地針對不同工程類型特點(diǎn)，因地制宜推行專業(yè)化集中管理及社會化管理等多種管護(hù)方式。各地切實(shí)加強(qiáng)基層水利服務(wù)體系建設(shè)，健全完善基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)，結(jié)合實(shí)際成立專業(yè)化維修養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍，組建農(nóng)民用水合作組織，開展集約化的維修養(yǎng)護(hù)服務(wù)。

在確保工程安全、公益屬性和生態(tài)保護(hù)以及服從防汛指揮機(jī)構(gòu)和水行政主管部門對防汛和水資源的統(tǒng)一調(diào)度和管理的前提下，河南鼓勵(lì)采取承包、租賃、拍賣、股份合作和委托管理等方式，實(shí)施小型水利工程的運(yùn)行管理，搞活經(jīng)營權(quán)。實(shí)行承包、租賃、拍賣、股份合作和委托等方式管理的，要簽訂有效的運(yùn)行管理合同，明確工程管護(hù)主體、管護(hù)責(zé)任、管護(hù)范圍，以及相應(yīng)的獎(jiǎng)補(bǔ)政策、違約責(zé)任等。

3.4 加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和行業(yè)監(jiān)督

為做好改革工作，河南省各級水行政主管部門加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，有計(jì)劃地組織技術(shù)培訓(xùn)，不斷提高管護(hù)人員素質(zhì)，增強(qiáng)基層工程管理單位、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民用水合作組織等的管護(hù)能力。如睢陽縣、魯山縣針對不同類型的小型水利工程分別制定管理考核和維修養(yǎng)護(hù)辦法，定期檢查各項(xiàng)制度的落實(shí)和工程管護(hù)情況，促進(jìn)小型水利工程管理進(jìn)入良性運(yùn)行軌道。

4 小型水利工程管理體制改革成效與展望

雖然困難重重，但在全國深化改革的大背景下，這項(xiàng)工作依然在健步前進(jìn)。2014年以來，河南省開始實(shí)施小型水利工程管理體制改革，按照水利部要求，先期在睢陽區(qū)、魯山縣兩個(gè)國家試點(diǎn)，以及輝縣市、夏邑縣、嵩縣等7個(gè)省級試點(diǎn)推進(jìn)改革，初步建立了小型水利工程良性管護(hù)機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制?！八?quán)，人定心?！蓖ㄟ^小型水利工程管理體制改革，不僅管好了工程，更用活了水，受益群眾嘗到了實(shí)實(shí)在在的效益。按照要求，河南省小型水利工程管理體制改革將用5年時(shí)間完成。

我們認(rèn)為，要把深化水利改革放到大局中去審視，盡管部分地區(qū)的改革取得一定成效，但要徹底解決管護(hù)主體缺位、管理權(quán)屬虛位、經(jīng)濟(jì)利益失位、管理責(zé)任錯(cuò)位以及管護(hù)方式越位等系列難題，仍有很長的路要走。