新疆主體功能區(qū)劃及推進中阻力淺析

李慧玲 馮懷珍

（新疆師范大學(xué)商學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830054）

一、引言

主體功能區(qū)構(gòu)想最早是于2002年國家《關(guān)于規(guī)劃體制改革若干問題的意見》中提出的。在2011年全國兩會上通過的國家“十二五”規(guī)劃綱要中，主體功能區(qū)正式上升至戰(zhàn)略層次，按照全國經(jīng)濟合理布局的要求，規(guī)范開發(fā)秩序，控制開發(fā)強度，形成高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局［1］。

編制和實施好主體功能區(qū)規(guī)劃是關(guān)系到國土開發(fā)全局和現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)。作為8 個試點省區(qū)之一，2006年，新疆維吾爾自治區(qū)與新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團同步開展了省級層面主體功能區(qū)劃基礎(chǔ)研究試點和主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作。其中，《新疆維吾爾自治區(qū)主體功能規(guī)劃研究》由中國科學(xué)院新疆生態(tài)與地理研究所承擔(dān)，《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團主體功能區(qū)規(guī)劃》由兵團發(fā)展改革委員會牽頭，開展了兵團南疆墾區(qū)和邊境墾區(qū)主體功能區(qū)發(fā)展方向、功能定位及政策研究，按照國家的技術(shù)規(guī)程進行了主體功能區(qū)基礎(chǔ)研究工作。在與《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》充分銜接、廣泛征求各界意見的基礎(chǔ)上，《新疆維吾爾自治區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃》和《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團主體功能區(qū)規(guī)劃》（以下簡稱規(guī)劃）分別于2013年6月和2013年2月正式發(fā)布實施［2］。這就意味著，未來新疆要根據(jù)優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，確定開發(fā)方向，控制開發(fā)強度，規(guī)范開發(fā)秩序，完善開發(fā)政策，逐步形成人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)格局。

從“十一五”規(guī)劃綱要提出進行主體功能區(qū)規(guī)劃至今，對于主體功能區(qū)的研究日益增加，主要集中在以下方面：國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院國土地區(qū)所課題組（2006）對我國主體功能區(qū)劃分的理論框架進行了構(gòu)建，提出了劃分的原則、劃分的層級與單元、劃分的標準與指標體系以及分類政策的設(shè)計重點等問題；張可云（2007）認為在劃分單元的選擇上，應(yīng)以鄉(xiāng)為基本空間單元來劃分主體功能區(qū)；李軍杰（2006）提出了主體功能區(qū)劃分的基本思路，設(shè)計了功能區(qū)劃分指數(shù)；魏后凱（2007）認為不同主體功能區(qū)不應(yīng)追求統(tǒng)一的評價指標體系；高國力等（2008）對優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)的基本特征進行了詳細探討和分析，并重點研究了各種功能區(qū)的分類政策；王建軍等（2011）基于綜合評價的方法對廣東省各個縣市的主體功能區(qū)進行了實證評價分析；杜黎明（2008）、梁佳（2013）、成為杰（2014）等討論了主體功能區(qū)戰(zhàn)略下政策問題。對于新疆主體功能區(qū)建設(shè)問題，李慧玲（2008）分析了邊疆地區(qū)主體功能區(qū)的特殊性，并以新疆為例探討了劃分指標；龔新蜀（2010）將新疆主體功能區(qū)劃分為Ⅰ類重點開發(fā)區(qū)、Ⅱ類重點開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)三類地區(qū)進行定位分析；陶靜（2010）討論了新疆限制開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題；王強（2012）針對新疆干旱區(qū)水資源耗散特點，經(jīng)實證分析認為可利用水資源潛力空間分布特征更適宜作為新疆主體功能區(qū)劃分中可利用水資源的評價指標，這都為本研究的主體功能區(qū)劃分提供了參考。

二、新疆主體功能區(qū)劃分的實踐

（一）重點開發(fā)區(qū)域

新疆重點開發(fā)區(qū)域分為國家層面重點開發(fā)區(qū)域和自治區(qū)層面重點開發(fā)區(qū)域，兵團重點開發(fā)區(qū)也區(qū)分了國家和兵團兩個層面。共涉及新疆59個縣市和兵團4 個師。

1.國家層面重點開發(fā)區(qū)域

天山北坡地區(qū)是《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》確定的國家層面重點開發(fā)區(qū)域。該區(qū)域位于全國“兩橫三縱”城市化戰(zhàn)略格局中陸橋通道的西端，涉及23 個縣市，自東向西依次為哈密市的城區(qū)、吐魯番市的城區(qū)、鄯善縣的鄯善鎮(zhèn)、托克遜縣的托克遜鎮(zhèn)、奇臺縣的奇臺鎮(zhèn)、吉木薩爾縣的吉木薩爾鎮(zhèn)、阜康市、烏魯木齊市、五家渠市、昌吉市、呼圖壁縣的呼圖壁鎮(zhèn)、瑪納斯縣的瑪納斯鎮(zhèn)、石河子市、沙灣縣的三道河子鎮(zhèn)、奎屯市、克拉瑪依市、烏蘇市、精河縣的精河鎮(zhèn)、博樂市、伊寧市、伊寧縣的吉里于孜鎮(zhèn)、察布查爾縣的察布查爾鎮(zhèn)、霍城縣的水定鎮(zhèn)與霍爾果斯經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。

國家層面重點開發(fā)區(qū)域的功能定位是：支撐新疆經(jīng)濟增長的重要增長極，落實區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要支撐點，新疆重要的人口和經(jīng)濟密集區(qū)。

新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團中國家層面重點開發(fā)區(qū)域，是指天山北坡經(jīng)濟帶①天山北坡經(jīng)濟帶為隴?！m新經(jīng)濟帶的重要組成部分，亞歐大陸橋貫穿整個經(jīng)濟帶，在全國具有“通東達西、承北啟南”的地緣優(yōu)勢。涉及兵團烏魯木齊—五家渠片區(qū)、石河子片區(qū)、奎屯片區(qū)、博樂—塔斯爾海片區(qū)、伊寧—可克達拉片區(qū)和哈密—黃田片區(qū)，是兵團經(jīng)濟社會發(fā)展的核心區(qū)域。

該區(qū)域功能定位為：兵團對外開放的重要窗口和進出口商品加工集散地，兵團和天山北坡經(jīng)濟帶優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、能源利用和優(yōu)勢礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)換加工基地、優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品深加工基地，帶動兵團發(fā)展的主導(dǎo)力量和促進天山北坡經(jīng)濟帶發(fā)展的中堅力量。

2.自治區(qū)和兵團層面重點開發(fā)區(qū)域

（1）自治區(qū)層面重點開發(fā)區(qū)域。天山南坡產(chǎn)業(yè)帶。地處天山南麓、塔里木盆地北緣，位于南疆鐵路和314 國道發(fā)展軸。該區(qū)域的功能定位是：建成國家重要的石油天然氣化工基地，新疆重要的煤炭生產(chǎn)和電力保障基地、裝備制造基地、鋼鐵產(chǎn)業(yè)基地、農(nóng)產(chǎn)品精深加工基地、紡織工業(yè)基地，著力增強對南疆經(jīng)濟的輻射帶動作用。

喀什—阿圖什重點開發(fā)區(qū)域。地處塔里木盆地西南緣，位于絲綢之路中國境內(nèi)南、北兩道在西端的總匯點。包括喀什市、阿圖什市城區(qū)、疏附縣的托克扎克鎮(zhèn)和疏勒縣的疏勒鎮(zhèn)。該區(qū)域的功能定位是：面向中亞、南亞的民族特色產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地和物流中心。

和田重點開發(fā)區(qū)域。地處昆侖山北麓、塔克拉瑪干沙漠南緣，位于喀什和田鐵路東端，包括和田市與和田縣的巴格其鎮(zhèn)。該區(qū)域的功能定位是：南疆區(qū)域性經(jīng)濟增長中心、新疆特色產(chǎn)業(yè)基地、新疆旅游南線的重要節(jié)點，新疆連接青海、西藏的交通樞紐和向西開放的重點區(qū)域。

自治區(qū)重點開發(fā)區(qū)域還包括塔城市城區(qū)、額敏縣的額敏鎮(zhèn)、托里縣的托里鎮(zhèn)、裕民縣的哈拉布拉鎮(zhèn)、和布克賽爾蒙古自治縣的和布克賽爾鎮(zhèn)、鞏留縣的鞏留鎮(zhèn)、尼勒克縣的尼勒克鎮(zhèn)、新源縣的新源鎮(zhèn)、昭蘇縣的昭蘇鎮(zhèn)、特克斯縣的特克斯鎮(zhèn)、烏什縣的烏什鎮(zhèn)、柯坪縣的柯坪鎮(zhèn)、溫泉縣的博格達爾鎮(zhèn)、巴里坤哈薩克自治縣的巴里坤鎮(zhèn)、伊吾縣的伊吾鎮(zhèn)、木壘哈薩克自治縣的木壘鎮(zhèn)以及這些縣市內(nèi)重要的工業(yè)園區(qū)。這些城關(guān)鎮(zhèn)與工業(yè)園區(qū)是承載人口集中與經(jīng)濟活動的點狀區(qū)域，通過吸引人口、集聚產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)造經(jīng)濟增長來支持所在縣市實現(xiàn)自治區(qū)重點生態(tài)功能區(qū)的主體功能。這類區(qū)域的功能定位是：推進新型工業(yè)化、農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化的重要區(qū)域。

（2）兵團層面重點開發(fā)區(qū)域。主要是天山南坡墾區(qū)中的的部分城市城區(qū)和點狀分布的師部城區(qū)，包括阿克蘇—阿拉爾片區(qū)，庫爾勒—鐵門關(guān)片區(qū)，第三師師部、喀什經(jīng)濟開發(fā)區(qū)兵團分區(qū)和第十四師師部，是兵團在南疆推進城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的主力軍。

（二）限制開發(fā)區(qū)

1.農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)主要包括天山北坡主產(chǎn)區(qū)和天山南坡主產(chǎn)區(qū)，涵蓋了全疆的國家級農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣（市）。天山北坡農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)要建設(shè)優(yōu)質(zhì)糧油、棉花、畜產(chǎn)品和設(shè)施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地；天山南坡農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)要建設(shè)特色林果、棉花產(chǎn)業(yè)基地。

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的功能定位是：保障農(nóng)牧產(chǎn)品供給安全的重要區(qū)域，農(nóng)牧民安居樂業(yè)的美好家園，社會主義新農(nóng)村建設(shè)的示范區(qū)。

2.重點生態(tài)功能區(qū)

重點生態(tài)功能區(qū)分為四種類型：水源涵養(yǎng)型、水土保持型、防風(fēng)固沙型和生物多樣性維護型生態(tài)功能區(qū)。新疆重點生態(tài)功能區(qū)由12 個功能區(qū)構(gòu)成，其中包括3 個國家級重點生態(tài)功能區(qū)：阿爾泰山地森林草原生態(tài)功能區(qū)、塔里木河荒漠化防治生態(tài)功能區(qū)、阿爾金山草原荒漠化防治生態(tài)功能區(qū)，以及9 個自治區(qū)級重點生態(tài)功能區(qū)，最終形成“三屏兩環(huán)”②“三屏”即阿爾泰山地森林、天山草原森林和帕米爾—昆侖山—阿爾金山荒漠草原三大生態(tài)屏障，“兩環(huán)”即環(huán)塔里木和準噶爾兩大盆地邊緣綠洲區(qū)。以“三屏兩環(huán)”為骨架，以塔里木和準噶爾兩大盆地內(nèi)的限制開發(fā)區(qū)域為支撐點，以及以點狀分布其中的森林公園、地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)、主要水源地、重要濕地等為重要組成部分，形成保護“三屏”、建設(shè)“兩環(huán)”的新疆生態(tài)安全戰(zhàn)略格局。的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局。限制開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)涉及53 個縣（市、區(qū)），總覆蓋面積118.124 萬平方公里，占新疆總國土面積的70.95%。

重點生態(tài)功能區(qū)的功能定位：保障國家及自治區(qū)生態(tài)安全的主體區(qū)域，全疆乃至全國重要的生態(tài)功能區(qū)，人與自然和諧相處的生態(tài)文明區(qū)。

（三）禁止開發(fā)區(qū)

禁止開發(fā)區(qū)包括自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等共有107 處，涵蓋新設(shè)立的省級以上自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、重要濕地、濕地公園、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)等，自動進入新疆禁止開發(fā)區(qū)域名錄。根據(jù)規(guī)劃附錄，禁止開發(fā)區(qū)覆蓋國土面積為23.369234 萬平方公里，占新疆總國土面積的14.04%。

禁止開發(fā)區(qū)域的功能定位：自治區(qū)保護自然文化資源的重要區(qū)域，珍稀動植物基因資源保護地。

三、新疆主體功能區(qū)戰(zhàn)略推進中的阻力分析

（一）兵團與地方主體功能區(qū)建設(shè)的“交錯”

在特殊的歷史背景下，只有新疆仍然保留了生產(chǎn)建設(shè)兵團建制，兵團作為中央直屬的正省級單位，和新疆維吾爾自治區(qū)是平級的行政單位。但在地域空間上，地方與兵團縱橫交錯、交織在一起。兵團下轄14 個師，174 個農(nóng)牧團場、l805 個工交商建企業(yè)，分布在全疆15 個地、州、市境內(nèi)?！缎陆S吾爾自治區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃》和《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團主體功能區(qū)規(guī)劃》是對各自國土空間的規(guī)劃，由于自然地理格局的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，很難對同一個功能區(qū)區(qū)別開進行規(guī)劃與建設(shè)。

以國家級重點生態(tài)功能區(qū)——塔里木河荒漠化防治生態(tài)功能區(qū)為例，其覆蓋范圍既包括阿瓦提縣、阿克陶縣、阿合奇縣、烏恰縣、英吉沙縣、澤普縣、莎車縣、葉城縣、麥蓋提縣、岳普湖縣、伽師縣、巴楚縣、塔什庫爾干塔吉克自治縣、墨玉縣、皮山縣、洛浦縣、策勒縣、于田縣、民豐縣地方地域，又涵蓋了第一師的3 團、第三師的圖木舒克市、42 團、43 團、45 團、46 團、48 團、莎車農(nóng)場、葉城牧場、伽師總場、托云牧場、東風(fēng)農(nóng)場以及第十四師的47 團、224 團、一牧場、皮山農(nóng)場兵團地域。在這一個生態(tài)功能區(qū)區(qū)域內(nèi)，既有地方與兵團的交錯，又涉及多個地州和不同師，這類兵團與地方“交錯地帶”的建設(shè)面臨很多困擾。

（二）生態(tài)補償機制的缺失

新疆是我國重要的生態(tài)屏障，又是生態(tài)欠發(fā)達地區(qū)，正面臨著土地荒漠化，草原退化、沙化嚴重，大氣、土壤等污染，生態(tài)系統(tǒng)整體功能下降等問題。主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實施，就是為從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，促進資源節(jié)約和環(huán)境保護，應(yīng)對和減緩氣候變化，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。從新疆的主體功能區(qū)劃來看，限制開發(fā)區(qū)中重點生態(tài)功能區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)占國土面積分別達70.95%和14.04%。新疆為全國提供生態(tài)產(chǎn)品、保障生態(tài)安全的意義遠遠高于其開發(fā)的意義。

新疆生態(tài)補償機制還很零散、不規(guī)范，沒有形成完善的生態(tài)補償機制［3］。如果限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)提供的生態(tài)產(chǎn)品不能得到合理補償，補償標準沒有明確的計量方法等，無法使其分享經(jīng)濟發(fā)展帶來的成果，會影響這些地區(qū)生態(tài)建設(shè)的積極性。規(guī)劃盡管提出了要按主體功能區(qū)要求和基本公共服務(wù)均等化的原則，深化財政體制改革，完善公共財政體系，但沒有細化的可行性方案。

（三）規(guī)劃政策體系不具體、缺乏可操作性

規(guī)劃當(dāng)中宏觀的確定了“9＋1”政策體系，即財政政策、投資政策、產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、農(nóng)業(yè)政策、人口政策、民族政策、環(huán)境政策、應(yīng)對氣候變化政策和績效評價考核。配套政策是引導(dǎo)市場逐步形成主體功能區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵，但在落實《規(guī)劃》中提出的政策時，還需要制定詳細的實施細則、具體政策和配套措施［4］。例如：規(guī)劃中的財政政策提出：“區(qū)本級財政在均衡性轉(zhuǎn)移支付標準財政支出測算中，應(yīng)通過明顯提高轉(zhuǎn)移支付系數(shù)等方式，加大對自治區(qū)級重點生態(tài)功能區(qū)的均衡性轉(zhuǎn)移支付力度”，這是一個較重大的調(diào)整，但在實際操作中如何執(zhí)行？“明顯提高轉(zhuǎn)移支付系數(shù)等方式”應(yīng)該如何執(zhí)行、具體的比例如何？諸如此類“加大投入力度”、“大幅度提高”、“最大限度”、“要強化”等措施，由于未能明確相關(guān)配套政策和各部門之間的溝通、配合機制，導(dǎo)致主體功能區(qū)規(guī)劃很難形成合理分工、溝通協(xié)調(diào)、相互促進的政策體系。

（四）現(xiàn)行績效考核制度與主體功能區(qū)理念有沖突

限制開發(fā)區(qū)中農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)涉及新疆23 個縣（市、區(qū)），重點生態(tài)功能區(qū)涉及53 個縣（市、區(qū)），這就涉及了新疆絕大多數(shù)縣（市、區(qū)）。長久以來形成的新疆地州市、縣市區(qū)政績考核偏重于把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率作為考核評價政績的主要指標，導(dǎo)致地方政府為了政績不惜以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價來實現(xiàn)經(jīng)濟增長，這與主體功能區(qū)的建設(shè)要求相矛盾。

（五）不同主體功能區(qū)間的沖突

不同主體功能區(qū)遵循不同的發(fā)展路徑，決定了不同的發(fā)展重點和目標，區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟的發(fā)展一旦打破勻質(zhì)的狀態(tài)，接下來便是極化作用所帶來的集聚效應(yīng)。從新疆主體功能區(qū)大體的劃分結(jié)果來看，經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)好、資源環(huán)境承載力強、發(fā)展?jié)摿Υ蟮奶焐奖逼碌貐^(qū)和天山南坡地區(qū)劃分為重點開發(fā)區(qū)，而生態(tài)環(huán)境脆弱、偏遠落后的南疆三地州和沿邊高寒地區(qū)的大部分區(qū)域劃分為限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)。僅從發(fā)展現(xiàn)狀的差異來看，似乎是“重點發(fā)展區(qū)往往是發(fā)展較好的地區(qū)、限制開發(fā)區(qū)往往是偏遠落后地區(qū)”。這將擴大區(qū)域間的不協(xié)調(diào)，不利于少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。

四、推進主體功能戰(zhàn)略實施的對策建議

（一）兵地融合共同推進主體功能區(qū)建設(shè)

在主體功能區(qū)建設(shè)中，功能區(qū)界限劃分盡量與自然地理格局相一致，為避免破碎化、零散化建設(shè)，必然要求兵地融合協(xié)調(diào)發(fā)展。協(xié)調(diào)一致的兵地關(guān)系是實現(xiàn)主體功能區(qū)建設(shè)的重要保證，兵團與地方要牢固樹立兵地“一盤棋”思想，積極探索兵地雙方溝通協(xié)調(diào)合作長效機制，堅持優(yōu)勢互補、科學(xué)規(guī)劃、合理布局，不斷鞏固和發(fā)展兵地共同繁榮的良好局面。只有突破兵團與地方、不同行政區(qū)域間的限制，才能形成一個跨區(qū)域的、生態(tài)完整的、協(xié)調(diào)同步推進生態(tài)建設(shè)的主體功能區(qū)。

（二）生態(tài)補償機制的完善

要實現(xiàn)限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)“不開發(fā)的發(fā)展”、“不開發(fā)的富?！保瑥目沙掷m(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度對新疆建立生態(tài)補償機制進行系統(tǒng)審視、研究與實施，這是推進主體功能區(qū)戰(zhàn)略的重要步驟。可以從主體、資金來源、轉(zhuǎn)移支付的方式等方面進行完善［5］。從主體上說，可以打破政府主導(dǎo)的一元格局，鼓勵民間組織、企業(yè)等主體參與利益補償，建立市場長效補償機制。從資金來源上說，可以多吸納企業(yè)捐助、社會募集等資金，增強利益補償力度。從支付方式上說，除縱向支付外，多鼓勵橫向支付，特別是在跨區(qū)域間的生態(tài)補償中。橫向支付中堅持“誰受益、誰補償”的原則，完善對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度。

（三）規(guī)劃政策的具體化

主體功能區(qū)規(guī)劃不夠細化，特別是政策體系，不能直接作為政策適應(yīng)的依據(jù)，不利于主體功能區(qū)戰(zhàn)略的實施［6］。在規(guī)劃框架內(nèi)，根據(jù)推進情況因地制宜地制定更加具體化的區(qū)域政策，制定實施細則。也可考慮重點推進一部分，實行個別地區(qū)的試點，在試點中積累經(jīng)驗，上升為實施細則的內(nèi)容。

（四）改革績效考核制度

改變單一追求GDP 的績效考核辦法，才能糾正片面追求經(jīng)濟增長速度和當(dāng)前利益。這方面新疆維吾爾自治區(qū)政府已經(jīng)開始改革［7］，對限制開發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)，分別實行農(nóng)業(yè)優(yōu)先和生態(tài)保護優(yōu)先的績效評價，不考核地區(qū)生產(chǎn)總值、工業(yè)等指標。對禁止開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)，全面評價自然文化資源原真性和完整性保護情況。對生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核，重點考核扶貧開發(fā)成效。這將把地方政府從“GDP”的枷鎖中解放出來，自覺推動主體功能區(qū)建設(shè)。根據(jù)不同區(qū)域不同功能建立“差別化”的考核體系，是主體功能區(qū)順利推進的保證。

（五）協(xié)調(diào)不同主體功能區(qū)間的發(fā)展

主體功能區(qū)建設(shè)，是依靠行政區(qū)推行的跨行政區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展管理，涉及政府和市場兩個主體，在推進的過程中，政府起主導(dǎo)作用，在形成的過程中，市場起主導(dǎo)作用。主體功能區(qū)戰(zhàn)略推進中，就是政府利用政策杠桿，對市場主體施加影響，以期形成不同主體功能區(qū)間合理分工。推進中，政府對區(qū)域間的協(xié)調(diào)政策至關(guān)重要，可以有效解決矛盾［8］。協(xié)調(diào)政策主要體現(xiàn)在：轉(zhuǎn)移支付政策的完善、生態(tài)補償機制的完善、基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)、區(qū)別化的政府考核政策以及適當(dāng)?shù)膬A斜政策等。只有政府協(xié)調(diào)政策的落實，實現(xiàn)限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的公共服務(wù)均等化，才能協(xié)調(diào)好不同功能區(qū)間的沖突［9］。

［1］魏后凱.中國區(qū)域政策——評價與展望［M］.北京：經(jīng)濟管理出版社，2010.

［2］《兵團主體功能區(qū)規(guī)劃》發(fā)布實施［EB／OL］.http：／／www.xjbt.gov.cn／gk／zwdt／zhdt／195963.htm.

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［4］童海華.主體功能區(qū)規(guī)劃遭地方政府“冷對”［N］.中國經(jīng)營報，2011－2－14.

［5］成為杰.主體功能區(qū)規(guī)劃“落地”問題研究［J］.國家行政學(xué)院學(xué)報，2014，（1）：51－58.

［6］張可云，等.主體功能區(qū)規(guī)劃實施機制的思考［J］.人民論壇，2011，（17）：14－16.

［7］新疆地州市、縣市區(qū)政績考核不搞“一刀切”［EB／OL］.天山網(wǎng)（www.ts.cn），2014－4－15.

［8］李紅，等.主體功能區(qū)建設(shè)中的理論與實踐困境［J］.經(jīng)濟縱橫，2013，（9）：20－23.

［9］周小平，等.《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》實施阻力及其解決路徑探討［J］.北京化工大學(xué)學(xué)報（社科版），2013，（1）：29－33.