加拿大財政社會保障制度狀況及啟示

張 浩

（武漢大學(xué)社會保障研究中心，湖北 武漢 430072）

一、加拿大社會保障制度及其結(jié)構(gòu)

加拿大是一個發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家，有著十分完善的社會保障體系，為其全體公民，特別是社會弱勢群體，建立了一個可靠的社會安全網(wǎng)，以化解公民所遭遇的各種經(jīng)濟(jì)和社會風(fēng)險。長期以來，加拿大一直實(shí)行高福利政策，社會福利支出是聯(lián)邦政府支出計劃中最大的一部分。按照艾斯平·安德森將福利資本主義分為自由主義、保守主義和社會民主主義三種體制，加拿大屬于自由主義福利體制的主要代表［1］。這種福利體制的國家強(qiáng)調(diào)的是以資產(chǎn)調(diào)查為依據(jù)來補(bǔ)助、有限支付轉(zhuǎn)移或社會保險為主的社會政策。

社會保障是政府職能的重要部分，因此，一般由政府對社會保障制度承擔(dān)資金責(zé)任。通常把社會保障支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重及財政社會保障支出占財政支出的比重作為衡量社會保障支出水平的主要指標(biāo)［2］。加拿大社會保障支出作為財政支出的重要組成部分，在國家財政預(yù)算中列支，屬于社會保障預(yù)算模式中的政府公共預(yù)算模式［3］。從表1 中可以看到，近些年加拿大政府社會保障支出及其占GDP 比重和占財政總支出比重的一些情況。社會保障支出總額每年仍在隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷增加，但其占GDP 的比重比較穩(wěn)定，維持在18%左右；占財政總支出的比重也基本穩(wěn)定，接近一半，說明加拿大聯(lián)邦政府對社會保障的重視程度和投入力度很大，加拿大的社會保障水平很高。

加拿大的社會保障制度經(jīng)歷了萌芽、發(fā)展確立和改革調(diào)整等時期。雖然從時間上來看，其建立要晚于德、英等國，但其發(fā)展速度很快，制度比較完善，在世界上享有很高的聲譽(yù)［4］?，F(xiàn)代加拿大社會保障制度主要分為三個計劃：收入分配計劃、醫(yī)療保健計劃和社會服務(wù)計劃。加拿大采取政府直接管理方式，設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)，集中管理社會保障事務(wù)。

（一）收入分配計劃

表1 2009－2013年加拿大社會保障支出及其占GDP 和財政總支出情況 單位：百萬加元，%

收入分配計劃又可以按籌資來源分為繳費(fèi)形成的社會保險和稅收形成的收入轉(zhuǎn)移支付。前者即依法強(qiáng)制雇主和雇員繳納社會保險費(fèi)，以社會保險基金的形式支付保險待遇，包括加拿大和魁北克年金計劃、就業(yè)保險、工傷保險（雇主單方面繳費(fèi)）等。后者即由稅收形成基金，用于支付收入補(bǔ)償項目，如老年保障金、老年福利津貼、社會救濟(jì)和兒童稅收福利等。下面介紹三種最主要的險種。

1.養(yǎng)老保險。加拿大養(yǎng)老保險分為三個層次：第一層次為老年收入保障計劃，其資金來源于國家稅收，主要有三項支出：一是老年保障金，二是收入保障補(bǔ)貼，三是配偶或鰥寡補(bǔ)助金；第二層次是繳費(fèi)性的公共養(yǎng)老金計劃（加拿大和魁北克養(yǎng)老金計劃），這項保障費(fèi)用來自于雇主和雇員的交費(fèi)；第三層次為私人養(yǎng)老金，其常見形式是企業(yè)年金計劃或補(bǔ)充養(yǎng)老保險計劃，通常以團(tuán)體養(yǎng)老金的形式出現(xiàn)，另外一種形式就是沒有企業(yè)年金計劃的人要么參加國家為他們提供的類似年金的儲蓄計劃，要么自己投保，即建立一個個人養(yǎng)老金計劃［5］。通過十分復(fù)雜的養(yǎng)老保險內(nèi)容體系設(shè)計，政府希望使所有的加拿大老人都能獲得收入的保障。

2.就業(yè)保險。就業(yè)保險制度是為失業(yè)的加拿大雇員提供幫助的社會保險制度，是聯(lián)邦政府實(shí)施的保障計劃。根據(jù)現(xiàn)行加拿大政府的就業(yè)保險法令規(guī)定：享受失業(yè)保險的失業(yè)者必須是在過去52 周內(nèi)連續(xù)8 周繳納工薪稅，并在過去兩年內(nèi)曾經(jīng)繳納過工薪稅達(dá)30 周的非自愿失業(yè)者，其費(fèi)用支出是由雇主、雇員和聯(lián)邦政府共同承擔(dān)，聯(lián)邦政府以其他財政收入補(bǔ)充失業(yè)保險的資金不足。在加拿大，用于失業(yè)保險的經(jīng)費(fèi)統(tǒng)稱為失業(yè)保險救濟(jì)金。失業(yè)津貼水平相當(dāng)于工資收入的55%－60%。

3.工傷保險。工傷保險是為遭遇工傷和職業(yè)病傷害的雇員提供幫助的社會保險制度。由省一級立法和管理，覆蓋率各省和地區(qū)從60%－90%不等。資金來源于雇主依法繳納的保險費(fèi)，津貼享受的條件為發(fā)生了“由于工作而導(dǎo)致的傷害或疾病”，津貼水平視受傷程度輕重為工資收入的75%－90%。

（二）醫(yī)療保健計劃

醫(yī)療保健計劃在加拿大社會保障體系中享有特殊的地位，全民醫(yī)療得到了普遍認(rèn)可。加拿大憲法明確規(guī)定了聯(lián)邦政府和省、特區(qū)政府之間的醫(yī)療保健計劃角色和責(zé)任，醫(yī)療保險的資金來自聯(lián)邦、省和特區(qū)的稅收。加拿大的醫(yī)療保險制度以公費(fèi)醫(yī)療為主，即由政府出資，政府管理，私營醫(yī)院或醫(yī)生提供醫(yī)療服務(wù)。這種制度的特點(diǎn)是，在全國10 個省和3 個地區(qū)實(shí)行一整套相互聯(lián)系的醫(yī)療保險計劃。它使所有的加拿大居民都可以享受全面的公費(fèi)醫(yī)療，包括醫(yī)院和私人醫(yī)生為患者提供的住院（住院保險）和門診醫(yī)療（醫(yī)療保?。┓?wù)。

（三）社會服務(wù)計劃

社會服務(wù)計劃又稱公共救助計劃，是加拿大最早的社會保障形式之一，它是由政府負(fù)責(zé)籌資和管理，資金來源于政府的稅收，通過收入轉(zhuǎn)移的方式，對低收入家庭和個人進(jìn)行補(bǔ)貼，使他們的生活能維持最低生活水平。以家庭調(diào)查為基礎(chǔ)的社會救助計劃也是自由主義福利體制國家的一個悠久傳統(tǒng)。加拿大秉承地方自治傳統(tǒng)，其公共救助計劃由各省負(fù)責(zé)，但是大部分社會救助支出的費(fèi)用都是由聯(lián)邦政府所承擔(dān)的，通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式分配到各省和地區(qū)，如加拿大救助計劃（CAP）。公共救助水平并不固定，它通常是由一個家庭生活必需品和必要服務(wù)的價格計算出來的結(jié)果［6］。

此外，加拿大還有很多私人保險計劃，如雇主辦的企業(yè)年金計劃和個人投資的商業(yè)保險計劃等。政府對此給予鼓勵和支持，主要是稅收優(yōu)惠和減免。綜上所述，加拿大社會保障制度具有結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)行規(guī)范、需求滿足程度充分的特點(diǎn)，因而對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會和諧起到了促進(jìn)作用，在世界上為加拿大贏得了和平安寧的美譽(yù)［7］。

二、加拿大社會保障財政體制

加拿大是一個實(shí)行三權(quán)分立政治制度的聯(lián)邦制國家，其行政管理體制分為聯(lián)邦、省和地方三級。聯(lián)邦政府是加拿大的中央政府；省級政府包括10 個省政府和3 個地區(qū)政府；地方級政府可分為市政、學(xué)區(qū)和其他各種董事會、代理商及委員會等類型。加拿大憲法只規(guī)定聯(lián)邦和省政府是兩個獨(dú)立的行政環(huán)節(jié)和主體，因此上述3 個地區(qū)與各省不同，它們沒有獨(dú)立的地位，要接受聯(lián)邦政府的制約；而地方級政府則只是省級政府的派出機(jī)構(gòu)，它們只能享有省政府所賦予的一些權(quán)力，在很大程度上要受到省政府的直接管轄。

與行政體制相對應(yīng)，加拿大財政體系由聯(lián)邦、省和地方級（主要是市）三級組成，實(shí)行分稅制財政管理體制與部門預(yù)算制度。由于地方級政府在法律上只是省級的組成部分，因此地方級財政的相應(yīng)稅收權(quán)與支出權(quán)都是省級政府讓渡的結(jié)果，總體規(guī)模普遍偏小。

（一）加拿大各級政府社會保障事權(quán)分配

加拿大政府間社會保障轉(zhuǎn)移支付制度得以順利實(shí)施的基礎(chǔ)條件是各級政府間社會保障權(quán)責(zé)的明確和合理劃分［8］。

加拿大憲法明確規(guī)定了聯(lián)邦政府和省政府各自的責(zé)任和立法權(quán)。聯(lián)邦政府與省政府在憲法權(quán)利上的劃分，使它們在社會保障計劃的責(zé)任上有明確的分工。具體來說，除了財政上自成體系的魁北克省外，在大多數(shù)社會保障項目中，聯(lián)邦政府的角色是立法、監(jiān)督和資金支持，如老年保障法、家庭津貼法、失業(yè)／就業(yè)保險法和加拿大衛(wèi)生法等。社會保障計劃的具體執(zhí)行和管理一般都是各省自己負(fù)責(zé)，由各省自行制定法規(guī)。聯(lián)邦政府雖不直接經(jīng)辦，但對于聯(lián)邦立法的社保計劃承擔(dān)部分資金的責(zé)任，通過財政轉(zhuǎn)移支付制度來保證各省實(shí)行全國標(biāo)準(zhǔn)大體一致的福利政策。下表2 中概括了加拿大政府間的社會保障權(quán)責(zé)劃分情況。

表2 加拿大政府間的社會保障權(quán)責(zé)劃分情況一覽表

由下表3 可知，2009－2013年，加拿大三級政府各自的社會保障項目支出數(shù)額的增長速度和其占總支出比例基本維持穩(wěn)定。具體來說，聯(lián)邦政府的社會保障支出占社會保障總支出的比例大致為38%左右；省級政府的社會保障出資比重維持在58%上下，占一半以上的比例；地方政府社會保障支出所占比例比較小，約占4%。由此可見，省級政府承擔(dān)了社會保障的絕大部分籌資責(zé)任。這對于各省的財政能力是個考驗(yàn)，由于各省的經(jīng)濟(jì)水平差異很大，要想達(dá)到社會保障的公平性，每個居民獲得平等的公共服務(wù)，聯(lián)邦政府對各省的轉(zhuǎn)移支付就顯得尤為必要。表4 中顯示了2011－2012 財政年度，聯(lián)邦政府對社會保障相關(guān)項目的支出情況。在財政總支出271400 百萬加元中，與社會保障的相關(guān)項目的支出多達(dá)159700百萬加元，占到59%，超過了一半的比重；其中社會保障相關(guān)項目中占最大比例的是老年收入保障項目和健康轉(zhuǎn)移支付項目，分別占社會保障總支出的比例為23%、17%?？梢钥吹铰?lián)邦政府在養(yǎng)老、失業(yè)以及社會救助計劃的轉(zhuǎn)移支付等項目中負(fù)主要責(zé)任，支出比重較大。

表3 2009－2013年加拿大各級政府社會保障支出情況 單位：百萬加元，%

表4 2011－2012 財政年度加拿大聯(lián)邦政府社會保障相關(guān)項目支出①其中，老年收入保障支出包括老年保障金、收入保障補(bǔ)貼和配偶或鰥寡補(bǔ)助金三項，與就業(yè)保險、兒童稅收福利等項目構(gòu)成收入分配計劃支出的主體；健康轉(zhuǎn)移支付主要用于醫(yī)療保健計劃；社會轉(zhuǎn)移支付主要用于高等教育事業(yè)、社會救助和社會服務(wù)，包括早期兒童發(fā)展等項目；各級政府的其他轉(zhuǎn)移支付主要是包括對北方三個地區(qū)的地區(qū)財政補(bǔ)貼和致力于縮小地區(qū)財力差異的均等化轉(zhuǎn)移；其他一般轉(zhuǎn)移支付則主要是聯(lián)邦撥款，捐款和補(bǔ)貼，針對第一民族和原住民、農(nóng)民和其他糧食生產(chǎn)者的援助、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面。 單位：百萬加元，%

由于三級政府幾乎沒有重疊的職責(zé)，也就沒有重疊的機(jī)構(gòu)，這不僅避免了政府冗員、互相推諉的失職行為，也減少了政府的財政支出，提高了社會福利制度的效率，同時為民眾的參與和監(jiān)督提供了公開化的信息與明確的監(jiān)督對象，極大地促進(jìn)了社會福利制度的發(fā)展。

（二）加拿大各級政府社會保障財權(quán)分配

加拿大是以直接稅為主的國家，實(shí)行聯(lián)邦、省和地方三級征稅制度。聯(lián)邦政府的稅收體系主要由個人所得稅、公司所得稅、銷售稅、關(guān)稅、能源稅等構(gòu)成［9］。聯(lián)邦政府財政收入的65%及省和地方政府財政收入的50%來源于個人所得稅、公司所得稅和一般銷售稅這三項稅收。如表5 所示，在2011－2012 財政年度，加拿大聯(lián)邦政府收入來源主要是個人所得稅48.6%、公司所得稅12.9%、消費(fèi)稅11.6%，三種稅占總收入的73.1%?；谏鲜鍪聶?quán)和財權(quán)管理體制，加拿大聯(lián)邦政府集中了較大部分比例的財政收入，擁有較強(qiáng)的財政能力，而各省和地方政府財政能力相對較弱，存在明顯的財政缺口。

表5 2011－2012 財政年度加拿大聯(lián)邦收入來源

加拿大聯(lián)邦政府、省和地方政府在社會保障籌資上也實(shí)行責(zé)任分擔(dān)。表6 是2009－2013年度加拿大各級政府的社會保障制度繳費(fèi)收入?？梢钥吹礁骷壵氖杖氤尸F(xiàn)穩(wěn)定小幅增長狀態(tài)，聯(lián)邦政府和省及地方政府收入所占份額波動并不明顯，聯(lián)邦政府所占比例在62%上下，省及地方政府所占比例在38%上下，但相對來說，聯(lián)邦政府所占比例呈現(xiàn)持續(xù)小幅上升，省及地方政府所占比例則持續(xù)小幅下滑，但絕對份額還是聯(lián)邦政府遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于省及地方政府收入。這說明就社會保障收入來說，聯(lián)邦政府的社會保障財政能力是明顯大于省及地方政府的。

表6 2009－2013年加拿大各級政府社會保障制度繳費(fèi)收入分配情況 單位：百萬加元，%

（三）加拿大財政社會保障轉(zhuǎn)移支付制度

基于上述的事權(quán)和財權(quán)管理體制，加拿大聯(lián)邦政府集中了較大部分比例的財政收入，擁有較強(qiáng)的財政能力，而各省和地方政府財政能力相對較弱，存在明顯的財政缺口。加拿大實(shí)行的是分權(quán)化的財政社會保障職責(zé)劃分和支出安排，省級政府承擔(dān)了絕大部分社會保障責(zé)任，社會保障事權(quán)和財權(quán)的失衡就要求聯(lián)邦政府必須對省級政居民提供均等的公共服務(wù)。均等化項目EP 是聯(lián)邦為解決省際財政能力不均衡、縮小各省財政能力差距而設(shè)計的無條件轉(zhuǎn)移支付項目［12］。TFF和EP 旨在降低各省和地區(qū)之間財政差異，而CAP 和CHST 則是旨在直接解決平等獲得核心公共服務(wù)（保健、教育、社會救助和社會服務(wù)）的問題。由此可見，與社會保障制度直接密切相關(guān)的是CAP 和CHST 項目。表7 顯示了2009－2013年度各項轉(zhuǎn)移支付計劃的數(shù)額，可以看到其中CHST 項目的支出比重最大且較穩(wěn)定，基本維持在70%上下。

1996年，加拿大健康和社會轉(zhuǎn)移支付（CHST）取代了之前的加拿大社會救助計劃府進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。在原有的各省和地區(qū)財政能力差異的基礎(chǔ)上，有針對性地進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付來縮小社會保障水平的地區(qū)差異，從而保證各地公共服務(wù)提供能力的均等化。

表7 加拿大政府2009－2013年主要轉(zhuǎn)移支付數(shù)額 單位：百萬加元，%

加拿大的財政平衡機(jī)制主要是縱向轉(zhuǎn)移支付體系，通過自上而下的縱向資金分配方式實(shí)現(xiàn)地區(qū)間財力缺口的彌補(bǔ)，進(jìn)而促進(jìn)各地基本公共服務(wù)提供的均等化。加拿大聯(lián)邦政府對省政府的轉(zhuǎn)移支付主要包括三大項目：地區(qū)財政性補(bǔ)貼（Territorial Formula Financing，TFF）、均等化轉(zhuǎn)移支付（The Equalization Program，EP）、加拿大救助計劃（Canadian Assistance Program，CAP）以及后來的加拿大健康與社會轉(zhuǎn)移支付計劃（Canadian Health And Social Transfer，CHST）［10］。其中，TFF、EP 屬于一般性轉(zhuǎn)移支付，CHST 屬于專項轉(zhuǎn)移支付。TFF 項目是聯(lián)邦政府對北方三個地區(qū)提供的無條件轉(zhuǎn)移支付［11］。北方地區(qū)氣候寒冷，經(jīng)濟(jì)總量較小，提供公共服務(wù)成本偏高，因而聯(lián)邦政府為這三個地區(qū)政府提供資金，使其有能力為北方（CAP）和均等化項目轉(zhuǎn)移支付（EP）。CHST 屬于專項轉(zhuǎn)移支付，聯(lián)邦政府根據(jù)相關(guān)法案對資金使用的方向、用途作了限制性規(guī)定。其主要由加拿大健康轉(zhuǎn)移支付（CHT）和加拿大社會服務(wù)轉(zhuǎn)移支付（CST）兩大項目構(gòu)成。CHST 以人均標(biāo)準(zhǔn)計算，所有省級政府都可獲得一定數(shù)額的CHST 轉(zhuǎn)移支付。其中CHT 轉(zhuǎn)移支付主要是用在健康衛(wèi)生醫(yī)療方面，為了確保加拿大居民公平享有健康衛(wèi)生服務(wù)。CST 則主要是用來資助高等教育事業(yè)、社會救助和社會服務(wù)，包括早期兒童發(fā)展等項目。其轉(zhuǎn)移方式有兩種：一是稅收轉(zhuǎn)移，即聯(lián)邦政府將聯(lián)邦個人所得稅收入的13.5%和企業(yè)所得稅收入的1%讓渡給省級政府，專項用于健康和社會項目支出。另一種轉(zhuǎn)移方式是現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付，即由聯(lián)邦政府直接撥付，總量標(biāo)準(zhǔn)由聯(lián)邦政府制定?，F(xiàn)金轉(zhuǎn)移是為了補(bǔ)足省級政府在得到稅收轉(zhuǎn)移后仍存在的資金缺口［13］。表7 給出了2009－2013財政年度CHT 和CST 兩種轉(zhuǎn)移的數(shù)額。在實(shí)行CHST 計劃后，各省和地區(qū)的公共服務(wù)水平均等化程度有了顯著提高，原本經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政能力差別很大的地區(qū)之間，人均所獲得的社會公共服務(wù)卻十分平衡。說明CHST 不僅緩解了各級政府之間的縱向收支矛盾，保證了省級政府能夠提供全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的健康、教育、社會救助等公共服務(wù)的能力，而且，按人均分配具有很大程度的平衡性。對于整個社會保障制度的穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。

三、加拿大地區(qū)間財政社會保障支出的公平性分析

加拿大各省和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異很大，各政府相應(yīng)擁有的財政能力也各不相同。雖然各省人口規(guī)模差異很大，社會保障支出的數(shù)額迥異，但是各省和地區(qū)間的財政社會保障支出數(shù)額與人口數(shù)量呈現(xiàn)出顯著的正向關(guān)系：人口稀少地區(qū)，社會保障支出也少；人口越多，社會保障支出也越多。下面運(yùn)用基尼系數(shù)來說明加拿大地區(qū)間財政社會保障支出的公平性。

基尼系數(shù)計算公式為：

其中，Wi代表每組收入占總收入比重（各省和地區(qū)社會保障支出占總支出比重），Pi為人口比重（各省和地區(qū)人口占全國總?cè)丝诒戎兀?。根?jù)2005－2012年加拿大各省和地區(qū)的社會保障支出數(shù)據(jù)及人口數(shù)據(jù)②加拿大財政部網(wǎng)站，統(tǒng)計局網(wǎng)站，OECD 數(shù)據(jù)庫。，計算可得加拿大地區(qū)間財政社會保障支出的基尼系數(shù)。如表8 所示：

表8 2005－2012年加拿大財政社會保障支出的基尼系數(shù)

根據(jù)國際一般標(biāo)準(zhǔn)，基尼系數(shù)在0.2 以下為收入分配絕對平均；0.2－0.3 為收入分配比較平均；0.3－0.4 為收入差距較大；0.4－0.5 為收入差距很大；0.5 以上則為收入差距懸殊。由表8 數(shù)據(jù)可知，2005－2012年加拿大地區(qū)間財政社會保障支出的基尼系數(shù)明顯穩(wěn)定地維持在0.2 以下，由此可見加拿大地區(qū)間的財政社會保障支出公平性是極高的。這與加拿大的中央社會保障轉(zhuǎn)移支付與對社會保障的重視性分不開的。

同時由上文表3 中2009－2013年加拿大各級政府社會保障支出情況可以看出，加拿大形成了制度化、穩(wěn)定化的政府間社會保障支出分擔(dān)機(jī)制。2009－2013年間，聯(lián)邦政府和各州、地方政府間的社會保障支出責(zé)任分擔(dān)比例基本保持穩(wěn)定。省級政府在社會保障支出中承擔(dān)了主要責(zé)任，社會保障支出穩(wěn)中有升，一直維持在60%左右。聯(lián)邦政府在社會保障支出中穩(wěn)中有降，但一直維持在40%左右，這從整體上保證了各州公共服務(wù)和福利的均等化，也有利于聯(lián)邦政府的宏觀調(diào)控。這對于穩(wěn)定和縮小加拿大地區(qū)間財政社會保障支出的差距，提高地區(qū)間的公平性是十分重要的。

四、加拿大財政社會保障制度對我國的啟示

加拿大聯(lián)邦政府對各省和地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付對支持各地政府解決財政收支矛盾，實(shí)現(xiàn)縱向和橫向財政平衡，為公民提供平均的社會公共服務(wù)，特別是在醫(yī)療、教育、社會救助等方面起到了積極有效的作用。學(xué)習(xí)和借鑒加拿大政府間轉(zhuǎn)移支付制度的先進(jìn)性，對于提高我國政府間財政社會保障支出合理性十分重要。

（一）明確劃分中央和地方政府社會保障財政責(zé)任，遵循財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則

明確劃分各級政府之間的社會保障財權(quán)和事權(quán)是社會保障體系高效穩(wěn)健運(yùn)行的基礎(chǔ)。在現(xiàn)有的中國社會保障制度中，中央與地方政府的社會保障責(zé)任關(guān)系并不清晰。對于中央和地方政府在社會保障資金上的責(zé)任各自應(yīng)負(fù)擔(dān)多少等問題缺乏制度性的規(guī)定。這導(dǎo)致目前中央政府的責(zé)任越來越大，而地方政府的責(zé)任則幾乎處于缺位狀態(tài)。中央財政在社會保障方面的投入雖越來越大，但與越來越大的社會保障實(shí)際需求相比仍然很低，與歐洲福利國家相比更是差距甚遠(yuǎn)。2012年財政用于社會保障的支出占中央財政總支出的比例，加拿大為39%左右，中國只有10%左右。因此，地方政府必須且應(yīng)該承擔(dān)社會保障財政支出的部分責(zé)任。在中央與地方分稅制的條件下，按照財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則來確定二者在社會保障中的財政責(zé)任，準(zhǔn)確定位各級政府的資金責(zé)任，不失為一種科學(xué)合理的劃分方法［14］。另外，社會保障具有動態(tài)性、時代性、適應(yīng)性特征，不同系統(tǒng)、不同項目、不同階段各級政府的責(zé)任是不同的，政府社會保障責(zé)任的劃分也要不斷調(diào)整和變化。

（二）構(gòu)建合理的均等化轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付模式來實(shí)現(xiàn)區(qū)域財力均等化

如前所述，加拿大的一般性轉(zhuǎn)移支付主要由均等化項目和地區(qū)財政補(bǔ)貼支持，聯(lián)合采用稅收轉(zhuǎn)移和現(xiàn)金轉(zhuǎn)移相結(jié)合方式的專項轉(zhuǎn)移支付（CHST 項目），具有良好的均等化效果，加拿大政府間財政社會保障支出具有極高的公平性。目前中國的轉(zhuǎn)移支付主要由稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付組成。其中占據(jù)最大份額的稅收返還的數(shù)額是按基數(shù)法確定的，按照這個返還標(biāo)準(zhǔn)，東部發(fā)達(dá)地區(qū)得到了較多的稅收返還，中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)則返還較少，從而造成了地區(qū)間財力差距的擴(kuò)大，不具備橫向平衡效應(yīng)，是逆向均等化的。專項轉(zhuǎn)移支付欠規(guī)范，往往發(fā)達(dá)地區(qū)獲得的專項撥款多于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，而且可能被各級政府層層截留、挪用，因而均等化效果也不明顯。只有按照因素法計算的一般性轉(zhuǎn)移支付才是具有均等化效果的，但其在中國轉(zhuǎn)移支付中所占的比重偏低，無法有效發(fā)揮橫向均等化效果。因而加大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，逐步降低直至取消稅收返還，合理調(diào)節(jié)專項轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和援助方向，二者合理搭配，才能保證財政社會保障支出的合理性和公平性，最大限度地實(shí)現(xiàn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化。

（三）提高中央轉(zhuǎn)移支付總額的同時，規(guī)范中央的社會救助專項轉(zhuǎn)移支付方式

加拿大通過專項轉(zhuǎn)移支付（CAP 和CHST 項目）很好地解決了各省和地區(qū)之間社會保障財政能力不平衡的問題。在地方自有財力不足的情況下，必須要保證中央的社會救助專項轉(zhuǎn)移支付，保證地方有提供社會救助的基本財力。這需要在提高中央轉(zhuǎn)移支出比重的同時還要規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的方式。我國分稅制改革以來，中央財政收入大幅上升，理應(yīng)在社會救助方面負(fù)責(zé)的中央政府應(yīng)該加大對社會救助支出的總額和比重，但為了避免地方政府對中央轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生依賴思想，對地方的轉(zhuǎn)移支付方案要引入激勵機(jī)制。要制定明確客觀的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定轉(zhuǎn)移支付的條件、規(guī)模、方式?？筛鶕?jù)各地人均財政收入、低保補(bǔ)差水平、低保人口比重等指標(biāo)制訂標(biāo)準(zhǔn)的社會救助轉(zhuǎn)移支付公式［15］。在考慮本國國情的基礎(chǔ)上，還可以借鑒澳大利亞等國轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)驗(yàn)，除了直接針對省級財政的轉(zhuǎn)移支付外，還可直接面向市縣政府提供轉(zhuǎn)移支付，減少轉(zhuǎn)移支付的中間環(huán)節(jié)，提高效率［16］。最優(yōu)的財政支出結(jié)構(gòu)是因國而異的，所以結(jié)合本國的社會環(huán)境來研討自己的最優(yōu)財政支出結(jié)構(gòu)是最基本的［17］。

總之，加拿大圍繞區(qū)域財力和公共服務(wù)均等化目標(biāo)，構(gòu)建了包括一般性轉(zhuǎn)移支付（均等化項目、地區(qū)財政補(bǔ)貼項目）和專項轉(zhuǎn)移支付（健康和社會轉(zhuǎn)移支付）等在內(nèi)的政府間轉(zhuǎn)移支付制度體系，以此作為其政府財政平衡機(jī)制。加拿大選擇的是僅以縱向轉(zhuǎn)移支付制度體系來平衡區(qū)域財力和公共服務(wù)。這種簡化高效的、以均等化轉(zhuǎn)移支付為主體的縱向轉(zhuǎn)移支付制度平衡框架、以及專項轉(zhuǎn)移支付主要用于健康和社會轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)驗(yàn)都值得我國高度重視和學(xué)習(xí)借鑒。

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