土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)益保障法律的沖突與完善

阮春新

（黃河交通學(xué)院 思想政治理論課教學(xué)部，河南 焦作454590）

改革開放以來，隨著工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展，我國農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)和農(nóng)村土地關(guān)系發(fā)生著深刻的變革。新時期農(nóng)戶在土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)中根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要進(jìn)行了積極的探索和實(shí)踐，但也隨之出現(xiàn)了一系列的問題，作為規(guī)范我國現(xiàn)有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)諸多帶有計劃經(jīng)濟(jì)時代法律的相關(guān)規(guī)定逐漸不能夠適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展，甚至在一定程度上限制和制約著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，一些地方為單純追求規(guī)模，依靠行政手段，違背農(nóng)民意愿，盲目定制流轉(zhuǎn)比例強(qiáng)制流轉(zhuǎn)，村集體為了自身利益，變更承包合同等侵害農(nóng)民承包權(quán)益。土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)涉及我國農(nóng)民的切身利益，分析土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)法律保護(hù)存在的問題及法律保護(hù)現(xiàn)狀，提出土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)利的保護(hù)措施和建議，有利于農(nóng)村土地的規(guī)范流轉(zhuǎn)，有利于幫助解決農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的實(shí)際問題，保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)權(quán)益。

一、土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)法律保護(hù)現(xiàn)狀

2001年12月，《中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知》下發(fā)，針對當(dāng)時社會背景條件下侵犯農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)象進(jìn)行了規(guī)范，在一定程度上起到了保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的目的；2002年8月全國人大常務(wù)委員會通過的《農(nóng)村土地承包法》，以法律的形式賦予了農(nóng)民長期有保障的土地承包使用權(quán)，使得農(nóng)村土地承包關(guān)系、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理在法律制度之下合理有序，維護(hù)了農(nóng)村土地承包經(jīng)營當(dāng)事人的合法權(quán)益，穩(wěn)定了我國家庭承包關(guān)系，成為我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性法律。在社會法學(xué)界爭論農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)究竟是屬于債權(quán)還是物權(quán)的屬性時，2007年3月我國出臺的《物權(quán)法》進(jìn)行了明確的規(guī)定，該法在第三編用益物權(quán)中，將土地承包經(jīng)營權(quán)列為第十一章專門進(jìn)行了規(guī)定；另外，2004年8月出臺的《土地管理法》、最高人民法院《關(guān)于審理農(nóng)村承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定（試行）》、最高人民法院《關(guān)于審理農(nóng)村承包合同糾紛案件若干問題的意見》、最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》以及中央一系列“三農(nóng)”文件和行政條例共同調(diào)整著我國農(nóng)村現(xiàn)有土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)職能［1］。

二、土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益保障存在的法律問題

（一）立法的缺失和沖突

由于我國《憲法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等法律在立法的時間上跨度較大，立法時由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的歷史背景、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)規(guī)模等存在差異，各法律之間對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)范不一，甚至還存在相互抵觸的現(xiàn)象?！稇椃ā返诎藯l、第九條、第十條等規(guī)定以我國基本法的形式確立了農(nóng)村集體所有權(quán)的范圍，農(nóng)村集體所有的資源通過統(tǒng)分結(jié)合的承包經(jīng)營制度，將農(nóng)村資源的經(jīng)營權(quán)承包給村民。農(nóng)村集體組織享有的是農(nóng)村資源所有權(quán)，是一種充分的民事權(quán)利，包含所有權(quán)中占有、使用、收益、處分的完整權(quán)利?！段餀?quán)法》第五十九條“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”的規(guī)定，第六十條“對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照規(guī)定行使所有權(quán)”的規(guī)定在立法語言上承認(rèn)農(nóng)村集體的所有權(quán)，但在行使農(nóng)村集體所有權(quán)時，并未包含所有權(quán)的全部范圍，僅僅是集體所有權(quán)中用益物權(quán)的范疇?！段餀?quán)法》中第一百二十五條、第一百二十八條所列內(nèi)容同樣不包含所有權(quán)的全部范疇，允許流轉(zhuǎn)的僅僅是土地承包經(jīng)營權(quán)，并且在農(nóng)村土地進(jìn)行資本性運(yùn)轉(zhuǎn)中也沒有詳盡的規(guī)范。同樣，在《農(nóng)村土地承包法》中第四條更是明確規(guī)定，農(nóng)村土地承包后，所承包土地所有權(quán)性質(zhì)不發(fā)生變化，承包的土地也不得進(jìn)行買賣，法律在保護(hù)我國農(nóng)村土地使用范圍的同時，也限制了土地流轉(zhuǎn)后的用途?！掇r(nóng)業(yè)法》在第九章專門規(guī)定了農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的章節(jié)，但重點(diǎn)規(guī)范了針對農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織的收費(fèi)、納稅、籌資籌勞、農(nóng)產(chǎn)品收購等內(nèi)容，并沒有涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益的保障，在農(nóng)民權(quán)益保障中，對于遇到糾紛該法僅是原則性地規(guī)定農(nóng)民及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織可以通過訴訟的渠道進(jìn)行解決，沒有針對農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的特殊性創(chuàng)設(shè)合理的農(nóng)民保護(hù)機(jī)制。

對于土地所有權(quán)的主體在法律中沒有作出明確詳細(xì)的規(guī)定，主體的不明確對于土地流轉(zhuǎn)中法律關(guān)系的確定形成了諸多的不確定性，特別是法律對土地在使用權(quán)資本性運(yùn)作中必需的市場價值評估、抵押，違反合同后違約責(zé)任等的模糊規(guī)定，制約著農(nóng)村土里的有序規(guī)范流轉(zhuǎn)。法律允許將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)、抵押、入股，作為市場行為，任何投資都是有失敗可能的，如果對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了資本化的運(yùn)作，企業(yè)破產(chǎn)后如何進(jìn)行清償，法律并沒有涉及。當(dāng)然，全國各地土地質(zhì)量差異較大，投入和產(chǎn)出比存在差異，如何建立一套適合我國國情的土地評估體系，也是我們需要解決的問題。一方面，法律的制定是將公民共同意志加以概括的總結(jié)，再來指導(dǎo)具體的社會生活，另一方面，法律還具有引導(dǎo)的作用，法律是人為設(shè)定的，基層農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)的使用常常伴隨著自發(fā)、趨利的性質(zhì)，并根據(jù)生活實(shí)際，設(shè)立符合自己的流轉(zhuǎn)方式，在農(nóng)民設(shè)立的流轉(zhuǎn)方式中，法律的原則性規(guī)定并不一定在農(nóng)民的考慮范圍之內(nèi)，他們往往將利益和便捷性放在首位，隨著改革開放以來農(nóng)村宅基地的不斷變化和交通技術(shù)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化的加速，農(nóng)村集體組織的地域差異在逐漸弱化，村民集體組織在這一變革中本身也在改變和弱化，因此，立法過多的限制性對法律本身來講就是一種局限。

（二）缺乏完備、統(tǒng)一的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律規(guī)范

法律規(guī)定具有一定的抽象性，如果各規(guī)定之間再存在沖突與矛盾，就容易造成農(nóng)民在合法權(quán)益受到侵害引用法律進(jìn)行自我保護(hù)時，在基層法院產(chǎn)生適用法律和司法解釋以及法官自由裁判權(quán)使用的不一致性，從而使實(shí)踐中的矛盾和糾紛不斷增加?！掇r(nóng)村土地承包法》中對土地承包經(jīng)營權(quán)的資本性運(yùn)作進(jìn)行了原則性的規(guī)定，但對于資本運(yùn)作的注冊、登記以及主體資格等缺乏相關(guān)的具體操作規(guī)范，導(dǎo)致在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中隨意性強(qiáng)、自發(fā)性流轉(zhuǎn)多，且口頭協(xié)議多，即便是簽訂了土地流轉(zhuǎn)合同，合同的規(guī)范性也不強(qiáng)，對于合同的具體條款如主體、權(quán)利義務(wù)、時限也較為隨意，甚至出現(xiàn)與我國其他法律相悖的情形。同時，我國地域較廣，土地流轉(zhuǎn)價格缺乏指導(dǎo)，沒有規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場價格評價體系，缺乏規(guī)范的公信力較高的價格評價機(jī)構(gòu)和組織，而土地流轉(zhuǎn)時限一般較長，這就導(dǎo)致了農(nóng)民在感覺到流轉(zhuǎn)價格不合理時易于單方面變更承包合同，在達(dá)不到利益時又易采用較為激進(jìn)的方式謀求利益，甚至引發(fā)沖突。因此，相關(guān)法律的制定與配套顯得尤為重要。

（三）侵權(quán)的廣泛性與法律保護(hù)的單一性

在我國的《農(nóng)村土地承包法》以及《物權(quán)法》、《土地管理法》等多部法律中，在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中多采用意思自治原則，規(guī)定農(nóng)戶依照自己的意愿進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，并在流轉(zhuǎn)形式、流轉(zhuǎn)價格上遵循農(nóng)民意愿，任何組織和個人不能夠采取強(qiáng)迫和限制農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)，但在實(shí)際中，一些人為了滿足自己的需求，變相強(qiáng)迫村民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，甚至改變土地的用途轉(zhuǎn)租給企業(yè)經(jīng)營。一些地方為了片面追求地方利益，往往忽視法律法規(guī)，甚至借助行政手段隨意對土地進(jìn)行調(diào)整，虛化農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，常常發(fā)生損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象。由于法律對土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)利的保護(hù)不到位，在農(nóng)民訴求無法得到合理補(bǔ)償時，常引發(fā)上訪、群體性事件等社會矛盾。對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)侵權(quán)的廣泛性主要體現(xiàn)在侵權(quán)主體的多樣性和侵權(quán)內(nèi)容的廣泛性上［2］。

1.對農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)侵權(quán)的多樣性

一方面，由于農(nóng)民所處的經(jīng)濟(jì)地位、社會地位較低，對法律知識、國家政策的掌握有限，對自身土地權(quán)利的認(rèn)識有限，利用法律維護(hù)自身權(quán)益的意識不足，而基層公職人員在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下，不對農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行正確的引導(dǎo)，對于農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)糾紛不出面協(xié)調(diào)解決，甚至與公司、企業(yè)共同侵害農(nóng)民的利益。個別村組織不但沒有維護(hù)村集體成員的合法權(quán)益，還成為侵犯村民權(quán)利的幫手。另一方面，農(nóng)民土地一般流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)村大戶等具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的組織和個人，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中與其發(fā)生糾紛，在協(xié)商處理糾紛時常常處于弱勢地位，法律沒有相應(yīng)的保障和監(jiān)督機(jī)制，往往使農(nóng)民權(quán)益容易受到侵害。

2.對農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)侵權(quán)內(nèi)容的廣泛性

《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》等法律法規(guī)明確了保護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)利，但在農(nóng)村實(shí)際土地流轉(zhuǎn)過程中，卻時常發(fā)生針對農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)利的侵權(quán)行為，主要表現(xiàn)一是基層政府組織和村集體強(qiáng)行收回外出務(wù)工農(nóng)民承包地，收回進(jìn)城落戶農(nóng)民承包地，收回出嫁女承包地等。二是利用職權(quán)違反法律規(guī)定在承包期內(nèi)收回農(nóng)民承包土地，隨意違反與農(nóng)民簽訂的承包合同，在利益的驅(qū)動下，借助村集體名義強(qiáng)制收回農(nóng)民承包土地。三是人為設(shè)定承包條件，侵犯承包方的土地收益。比如承包過程中利用短期合同變相收費(fèi)，假借政府名義私設(shè)收費(fèi)項目等。對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的侵權(quán)使農(nóng)民在維護(hù)自身權(quán)益時救濟(jì)渠道狹窄，在我國《侵權(quán)責(zé)任法》、《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律具體保障缺失的情況下，時常發(fā)生農(nóng)民越級上訪、自我傷害、群體事件等。

三、土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)法律保護(hù)措施建議

（一）建立農(nóng)村保障法律體系

我國農(nóng)村社會保障雖然范圍較廣，但保障水平較低，土地依然承擔(dān)著農(nóng)民的社會保障職能。近些年，隨著土地保障功能的削弱，以及我國農(nóng)村家庭傳統(tǒng)保障功能的削弱，社會對農(nóng)村的保障亟須加強(qiáng)。隨著城鄉(xiāng)二元戶籍制度的改革，進(jìn)入城市的農(nóng)民在社會保障、住房、醫(yī)療等方面應(yīng)享有與市民相同的待遇，使農(nóng)民安心生活，解除農(nóng)民的后顧之憂，使其大膽對持有的土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。由于土地的收益時間長、受自然因素影響較大等特殊性，農(nóng)民及農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后的承包方面臨的農(nóng)業(yè)風(fēng)險較大，建立農(nóng)業(yè)保險機(jī)制，完善多層次的農(nóng)業(yè)風(fēng)險轉(zhuǎn)移分擔(dān)機(jī)制，建立多方位的支持農(nóng)業(yè)發(fā)展機(jī)制，有利于農(nóng)業(yè)的發(fā)展，保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)。

（二）修訂我國現(xiàn)行法律法規(guī)中不合理的規(guī)定

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)雖在表面特征上具有債權(quán)的特點(diǎn)，但其實(shí)際上更具不動產(chǎn)物權(quán)的屬性，《物權(quán)法》在立法中結(jié)合我國實(shí)際對土地承包經(jīng)營權(quán)、物權(quán)化的創(chuàng)新性立法，有效地保障了農(nóng)民土地的權(quán)益，特別是在農(nóng)民就土地承包經(jīng)營權(quán)發(fā)生糾紛時，有了定性的法律依據(jù)，但該法關(guān)于這一部分內(nèi)容的規(guī)范原則性較強(qiáng)，對法律具體適用缺乏具體的可行性，使得法官在具體法律運(yùn)用中無所適從。進(jìn)一步細(xì)化土地承包經(jīng)營權(quán)、物權(quán)行使的細(xì)則有利于社會對法律的把握，以便更好地保障農(nóng)民的權(quán)益。

農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)糾紛屬于民事領(lǐng)域糾紛，在農(nóng)民遇到問題進(jìn)行訴訟時，常常遇到舉證難的問題。承包人員在進(jìn)行訴訟中，依據(jù)民事訴訟法“誰主張誰舉證”原則，需要承包人員主動完成土地流轉(zhuǎn)民主程序的舉證責(zé)任，然而在現(xiàn)實(shí)中這一要求較難實(shí)現(xiàn)。村集體組織民主程序許多流于形式，甚至許多不經(jīng)過民主程序而直接進(jìn)行分包，即便有一般也不會主動將證據(jù)資料交付承包人手中。同時，在合同變更、終止時對于地上附著物折價賠償、土地投入如機(jī)井灌溉設(shè)施價格等缺乏統(tǒng)一組織進(jìn)行鑒定，導(dǎo)致爭議不斷。訴訟法律制度在涉及該類訴訟中可以考慮采用嚴(yán)格責(zé)任舉證制度以便保證糾紛中舉證弱勢一方利益［3］。

（三）加強(qiáng)司法建設(shè)，注重司法監(jiān)督

政府及司法部門應(yīng)領(lǐng)會中央促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的重大意義，熟悉中央關(guān)于農(nóng)村發(fā)展的政策，充分發(fā)揮調(diào)解功能，妥善處理各類流轉(zhuǎn)糾紛。特別是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，關(guān)系到農(nóng)民最根本的利益，司法機(jī)關(guān)作為調(diào)解糾紛的最后防線，要切實(shí)履行好自身職責(zé)，降低農(nóng)民運(yùn)用司法保護(hù)成本，加大司法救助力度，縮短案件審結(jié)期限，加快執(zhí)行速度，促進(jìn)農(nóng)民在涉及土地流轉(zhuǎn)相關(guān)糾紛中利用法律來解決問題。同時，還應(yīng)該加強(qiáng)司法監(jiān)督，防止地方政府、司法機(jī)關(guān)不作為、瀆職行為發(fā)生，建立多渠道解決農(nóng)民糾紛的機(jī)制。

［1］柴振國.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)出資的法律沖突與協(xié)調(diào)［J］.河北法學(xué)，2012（5）：62.

［2］溫世揚(yáng)，蘭曉為.土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的利益沖突與立法選擇［J］.法學(xué)評論，2010（1）：29－34.

［3］韋鴻，陳凡.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的沖突及其化解［J］.江蘇行政學(xué)院學(xué)報，2013（6）：13－18.