關于政府投資項目責任追究的幾點思考

朱玲玲

（濮陽市委黨校 法學教研部，河南 濮陽457000）

政府投資項目是指為了適應和推動國民經濟或區(qū)域經濟的發(fā)展，滿足社會物質文化需要，在考慮政治、國防等因素的基礎上，政府通過發(fā)行國債或地方債券來進行財政投資，利用外國政府贈款以及國家財政擔保的國內外金融組織貸款等方式獨資或合資興建的固定資產投資建設項目［1］。政府投資項目涉及社會公眾文化或生活的各個方面，具有公益性強、投資大、影響范圍廣、受關注度高等特點。因此，建立和完善政府投資項目責任追究機制，進一步約束政府投資行為，對于改革創(chuàng)新政府投資管理體制具有重要意義。

一、“政府投資項目失敗”的表現形式

在字典里，失敗被解釋為沒有達到預期的目的。本文所述“政府投資項目失敗”即指沒有達到預期的效果、目標，出現問題，需要問責的項目。

（一）造成質量事故的項目

所謂質量事故是指是指由于建設管理、監(jiān)理、勘測、設計、咨詢、施工、材料、設備等原因造成工程質量不符合規(guī)程、規(guī)范和合同規(guī)定的質量標準，影響使用壽命和對工程安全運行造成隱患及危害的事件。國家現行對工程質量通常采用按照造成損失嚴重程度進行分類：造成30人以上死亡，或者100人以上重傷，或者1億元以上直接經濟損失的為特別重大事故；造成10人以上30人以下死亡，或者50人以上100人以下重傷，或者5000萬元以上1億元以下直接經濟損失的為重大事故；造成3人以上10人以下死亡，或者10人以上50人以下重傷，或者1000萬元以上5000萬元以下直接經濟損失的為較大事故；造成3人以下死亡，或者10人以下重傷，或者100萬元以上1000萬元以下直接經濟損失的為一般事故［2］。

（二）造成生態(tài)環(huán)境污染的項目

具體來說是指產生污水、廢氣、固體廢棄物、輻射以及噪聲等污染性要素的建設項目。如某城市把沒有辦理環(huán)評審批手續(xù)的冶煉廠作為“重點項目”扶持，結果導致冶煉廠所在村莊及周邊被煙塵包圍，農作物減產甚至絕收，村民自家院子里連衣服都不能晾，嚴重影響了村民的健康和生活質量。再如某地飛機場建設選址不合理，噪聲污染嚴重，飛機起飛時周圍許多人都感覺胸悶、氣短、呼吸急促，長期在此影響下，甚至有些老人被送往醫(yī)院急救等等。這些都是追求經濟快速增長的短期投資行為，都可以被認為是投資失敗，理應追究相關責任。

（三）造成資源浪費的項目

如由于管理監(jiān)督不到位等造成的建設費用不斷增加，概算超估算、預算超概算、決算超預算或超投資、超規(guī)模、超標準的“三超”項目［3］。據統(tǒng)計，許多政府投資項目都超過預算的20%—30%，有的甚至超過兩倍。如深圳市紀委通過深入調研發(fā)現，近10年來，全市已辦理竣工結算的政府投資項目中，“三超”工程占很大比例，超投資最多的一個由2980萬元變成2.95億元，歷時十年未竣工結算。再如某城市，人口60萬，卻投資數億元建成容納3萬人的體育場和1萬人的體育館，建成后大部分場區(qū)長時間空置，造成“功能過?！薄Ａ硗?，還包括由于人為因素、技術能力限制等造成的資金流失或工程停工、返工等資源浪費的項目。

二、政府投資項目責任追究的現狀分析

建立健全政府投資項目責任追究機制，實行有效問責，一直是我國政府投資管理體制改革的重點工作，也是難點所在。早在2004年《國務院關于投資體制改革的決定》就提出要建立政府投資責任追究制度，對不遵守法律法規(guī)給國家造成重大損失的，要依法追究有關責任人的行政和法律責任。該文件出臺已有十年，目前全國大部分省市都制定了投資項目責任追究的相關辦法，但依然存在如下這樣幾方面問題。

（一）責任追究片面化

目前大部分省市投資項目責任追究辦法中都規(guī)定了具體內容，如對越權審核、審批，資質單位欺騙、隱瞞、偽造資料，未依法依規(guī)進行招標投標，不執(zhí)行工程造價有關規(guī)定，不依法履行法定監(jiān)管職責等行為，按照有關法規(guī)進行處罰，例如給予通報批評、罰款、市場準入限制等行政處罰。但實施過程中，較多的是追究官員有沒有瀆職，有沒有經濟犯罪，對于一些不成功的項目，雖導致了一些浪費或者環(huán)境問題，但只要官員沒有從中貪污，沒有出現經濟問題，一般不會進行追究。責任追究的片面化，使許多地方官員只要自己清白，便底氣十足地去決策、投資和建設一些形象工程、政績工程，甚至是高污染高耗能的工程，粗放型發(fā)展地方經濟。

（二）責任主體難以確定

政府投資項目一般涉及發(fā)改委、財政、審計、住建、國土、環(huán)保、工程咨詢公司、監(jiān)理公司以及一些地方成立的專業(yè)機構，如深圳的公務署、珠海的建管中心等，項目申報、決策、立項、招標、建設、監(jiān)管、驗收和考核等各個環(huán)節(jié)，都涉及多個部門，各部門職能交叉，環(huán)節(jié)復雜。如項目決策，多為集體決策，一旦出現失誤很難認定個人責任。項目監(jiān)管，有些地方有監(jiān)理公司、投資管理專業(yè)機構、項目使用單位甚至還有民間組織，容易導致都監(jiān)管都不負責。另外，有些項目建成以后，由于建設環(huán)境、條件等發(fā)生了很大變化，項目失敗，責任主體也很難確定。

（三）責任人無力償還損失

政府投資項目多為民生工程，耗資大，影響大，出現投資失敗后造成的損失也大。據國家統(tǒng)計局《中國固定資產投資統(tǒng)計年鑒》等有關資料介紹，1958至2001年我國投資項目失誤率接近投資項目的50%。世界銀行估計，我國“七五”計劃到“九五”計劃期間，投資決策失誤率在30%左右，資金浪費及經濟損失大約在4000億—5000億元。按照全社會投資決策成功率70%計，每年因決策失誤而造成的損失在1200億元，20年來損失24000億元［4］。由此可見，即使追究有關領導、資質單位的責任，甚至給予法律處罰，損失的資金也如東流之水，一去不復返。

（四）責任追究缺乏剛性約束

目前我國沒有一部專門的法律來規(guī)范政府投資市場，各地方政府只是依據自己出臺的辦法進行管理，這些辦法和條例權威性不強，規(guī)范比較寬泛，實際操作執(zhí)行難度較大。如某市明確規(guī)定：“國家機關工作人員在政府投資項目實施過程中濫用職權、徇私舞弊、索賄受賄，玩忽職守、監(jiān)管不力、行政不作為和亂作為，以及行政過失等失職瀆職的，依法依紀追究責任單位主管領導和有關人員的行政責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”但什么是玩忽職守、監(jiān)管不力，什么是行政不作為和亂作為等，這些都沒有明確界定，所以責任追究過程中存在著“彈簧繩”現象，可長可短，可被認定是玩忽職守，也可不被認定。剛性約束的缺乏使許多人抱著僥幸心理鋌而走險，為了巨額的工程而去款貪污受賄。出現投資失敗后，剛性約束的缺乏也使責任追究工作雷聲大雨點小，有前奏沒有結尾，往往不了了之。

三、政府投資項目責任追究存在問題的原因分析

（一）政府投資項目決策程序科學性不強

決策是項目建設的第一環(huán)節(jié)，也是關鍵環(huán)節(jié)。據調研，決策對整個項目造價的影響可以達到75%—95%。“政府決策”是指為保證決策的科學化、民主化和規(guī)范化，政府嚴格按照程序通過集體研究討論，形成投資建設項目的決策。但目前，項目決策程序大體上仍然沿用著計劃經濟時期的辦法，只在決策程序階段上有所縮短，依次經過項目建議書、可行性研究、初設和開工等環(huán)節(jié)進行。有些地方長官意識強烈，項目前期工作深度不夠，造成工程盲目上馬，甚至邊設計邊施工邊調整，出現大量的“政績工程”、“面子工程”和“三邊工程”。由于政府無償提供投資資金，資金管理者既能得到資金，又沒有還本付息的壓力，并且投資項目的實施及竣工又能體現“政績”，導致建設單位對政府資金的爭奪。在此情況下，許多地方、單位只注重數量和規(guī)模，而不注重質量和實際需要，造成責任追究難度加大。

（二）政府有關部門職能交叉管理分散

政府投資項目建設涉及發(fā)改委、住房和城鄉(xiāng)建設、規(guī)劃、土地、環(huán)保、安監(jiān)、財政、審計等各個政府部門。目前，國家沒有關于基本建設領域的綜合性法律法規(guī)，各部門各自依據有關專業(yè)性法律法規(guī)對政府投資項目行使監(jiān)管職能。各部門之間存在著一定的職能交叉，但在項目建設前期、中期、后期評價之間缺乏溝通。比如，發(fā)改委只負責審批投資計劃，財政部門只負責撥付資金，實質上項目資金就是依據投資計劃安排的。發(fā)改委在審批計劃時并不征求財政部門的意見，只是審查其項目建議書和可行性研究報告是否符合國家的大政方針，是否符合本區(qū)域整體規(guī)劃布局，至于資金問題由財政部門負責解決，這就造成發(fā)改委審批的項目，財政部門預算上沒有安排資金，即使開工建設，也容易形成“半拉子”程。項目承建單位作為政府投資項目的第一責任人，在項目建設中，即使明明發(fā)現了問題，也不會到有關部門反映，往往本著多一事不如少一事的態(tài)度，履行好本部門的職責就好，不過問其他部門的事情，造成政府投資項目人人管，又人人不管的局面。出了問題互相推諉、扯皮，沒有部門對其負責，責任主體難以明確。

（三）監(jiān)管機制不健全

在傳統(tǒng)政府投資管理體制中，通常由使用方設立一個臨時機構來負責工程的建設管理，這一臨時機構被稱作“基建辦”或“工程指揮部”，臨時機構的領導小組成員一般由使用方擔任，并配有工程投資方、建設方的相關負責人，現在許多地方依然使用這種模式。臨時機構可以說是使用方的“自家作坊”，承建商受臨時機構領導，對臨時機構負責，由此可見承建商、基建辦、使用方三者利益統(tǒng)一，“建、管、用”一體化，政府投資人對項目建設管理的監(jiān)管不能發(fā)揮作用，監(jiān)管缺失。同時，我國尚未制定一部覆蓋項目決策、建設和后評價全過程的監(jiān)管法規(guī)，使責任追究也失去了依據。

三、完善政府投資項目責任追究制度的對策建議

建立健全政府投資項目責任追究制度是一項涉及多領域、多層次、多環(huán)節(jié)的系統(tǒng)工程。在目前責任主體難以認定、責任大小難以確認、責任追究缺乏剛性約束的情況下，對于如何實現科學嚴肅到位的政府投資項目責任追究，有效約束政府投資行為，保證工程質量，筆者有如下幾點思考。

（一）建立政府投資項目責任終身追究制

所謂終身追究，即相關責任人終身承擔項目責任，不因升遷、調任、離職而轉移，真正實現“誰決策誰負責，誰審計誰負責、誰監(jiān)管誰負責、誰驗收誰負責”。通過這一制度的實施，提高決策、審計、監(jiān)管、驗收等環(huán)節(jié)的嚴肅性和科學性，防止僅憑領導者意志的拍腦袋工程、人情工程、違法違紀工程出現。黨的十八屆三中全會提出了要探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。生態(tài)環(huán)境損害許多都是由政府投資建設扶持的一些高污染高耗能的項目造成的，實施生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究，一定程度上也為投資項目責任追究念上了一道緊箍咒。

（二）建立“責任人名單”制

明確政府投資項目各環(huán)節(jié)的責任主體，如項目審批的責任主體為發(fā)展改革主管部門，報送資料真?zhèn)蔚呢熑沃黧w為項目使用單位及編制單位，項目招標的責任主體為招標人（建設單位或代建單位），工程造價及其變更的責任主體為審批部門等，并將各環(huán)節(jié)責任主體明確到人，責任人明確后建立“責任人名單”一覽表，并在網上公布，加強社會對責任人的監(jiān)督，出現工程問題，便于責任追究。并組織責任人簽訂保證書，保證正確履責，出現問題時主動擔責。決策環(huán)節(jié)一般為集體決策，要有參與決策的領導、專家等詳細的決策記錄，集體承擔相應責任。

（三）實施全程跟蹤審計制度

全程跟蹤審計是指審計機關通過采取參與合作的方式，對重大建設項目實施過程的合法性、真實性、效益性、規(guī)范性進行全過程審計監(jiān)督。傳統(tǒng)工程審計是以工程竣工驗收之后的結算審計為重點，屬事后審計，具有靜態(tài)特點，即使真審計出問題，“木已成舟”造成的經濟損失、資源浪費也無法挽回。實行全程跟蹤審計，對項目進行動態(tài)監(jiān)管，每一個環(huán)節(jié)都嚴格審核，確保項目建設健康運行，可以從源頭上就杜絕資源浪費，筑牢反腐防線。同時，加強審計人員專業(yè)能力培訓和審計責任的落實，做到正確、科學、公正的審計。

（四）建立科學的政府投資項目評估機制

政府投資項目績效評估是政府投資項目建設的重要環(huán)節(jié)，科學公正的考核評估結果是責任追究的重要依據。相對西方國家來說，我國績效考核存在著形式主義、走過場的現象。工程竣工后交付使用單位，這一項目就算完成了，重建設輕考核在我國政府投資項目建設中普遍存在。建立科學的評估機制，首先，要明確績效考核主體。目前我國沒有明確統(tǒng)一的績效考核機構，存在審計、財政、發(fā)改等部門同時考核的現象。其次，明確績效考核標準。對項目建設過程、資金的投入、工程的質量、效率以及生態(tài)環(huán)境等方面效益與影響按考核標準進行全面和系統(tǒng)的考評?？荚u過程中客觀采集數據信息，借鑒國外制度化的績效評估，除收集被考評項目的數據信息外，也要重視以往項目的績效評估數據和素材的積累，形成績效考評的數據庫，并從中獲取大量數據信息。

（五）多方聽取意見，讓失誤降到最低

政府投資項目涉及面廣，影響大，由于眾口難調，每一項工程都會聽到一些異樣的聲音，應多方聽取意見。責任的追究，即便是讓責任人付出代價，由于個人能力有限，造成的損失也無力償還，再好的責任追究，也比不上不出現事故責任。所以項目建設過程中要多方聽取意見，讓失誤降到最低。如聽取專家組意見，專家組多從專業(yè)、長遠考慮問題；多聽群眾意見，群眾意見往往接地氣，接近大眾需求。

（六）建章立法實現政府投資項目剛性約束

目前，我國沒有一部專門的法律來規(guī)范政府投資市場，各地方政府只是依據自己出臺的辦法進行管理，剛性約束不強。一方面對政府投資項目工作人員約束不夠，地方官員的工作動機要么是出于高尚的道德情操，要么是出于建設美好家園的責任，一旦出現誘惑，便容易丟棄原則，出現工程腐敗。另一方面是對投資管理過程的約束不夠，對施工單位、監(jiān)理單位等缺乏剛性約束，出現問題后往往會不了了之，造成資源浪費。所以要建立權威的法律制度，從法律上明確項目規(guī)劃、立項、勘察設計、咨詢評估、審批核準、招投標、施工、監(jiān)理、竣工驗收、后評價等各個環(huán)節(jié)相關機構人員的責任和問責的程序，按法規(guī)進行管理，維護政府投資項目建設的正常秩序。

［1］財政部投資評審中心.政府投資項目標底審查實務［M］.北京：經濟科學出版社，2000：131－134.

［2］劉玉明.建設工程管理與實務［M］.北京：機械工業(yè)出版社，2009：35－38.

［3］王放.關于政府投資工程管理的思考［J］.蘇州科技學院學報（社會科學版），2005（3）：34－37.

［4］陳赟.提高政府投資項目效益的思考［J］.重慶大學學報（社科版），2006（1）：40－45 .