以新預(yù)算法實施為契機加強文化事業(yè)單位預(yù)算管理

葉 苨

（中國愛樂樂團·北京 100000）

一、以完善預(yù)算編制、執(zhí)行為契機，加強預(yù)算管理基礎(chǔ)工作

新《預(yù)算法》在“第一章總則”中，要求各級預(yù)算的編制、執(zhí)行應(yīng)當建立健全相互制約、相互協(xié)調(diào)的機制。并在“第四章預(yù)算編制”、“第六章預(yù)算執(zhí)行”等章節(jié)對預(yù)算編制的科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性等重大問題做出了明確而嚴格的規(guī)定。

近年來，文化事業(yè)單位預(yù)算管理水平逐年提高，但同時在預(yù)算編制、執(zhí)行方面仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)。在預(yù)算編制方面，預(yù)算編制的科學(xué)性、細化程度不夠，缺乏科學(xué)合理的預(yù)算定額體系和支出標準，項目的滾動管理還處于摸索階段；在預(yù)算執(zhí)行方面，對預(yù)算嚴肅性認識不足，預(yù)算執(zhí)行的約束力不夠，重要錢、輕管理的問題仍然存在，導(dǎo)致財政資金使用效益不高，不利于事業(yè)發(fā)展目標的實現(xiàn)。

為完善預(yù)算編制管理，一是做好單位內(nèi)部定額標準體系建設(shè)工作。定額標準體系是實施全面規(guī)范、公開透明預(yù)算制度的重要內(nèi)容，為推動實現(xiàn)文化事業(yè)單位主要業(yè)務(wù)活動規(guī)范化和標準化，進一步推動預(yù)算管理科學(xué)化和規(guī)范化，結(jié)合本單位工作職責、項目特點、業(yè)務(wù)活動，全面梳理內(nèi)部標準編制需求，研究建立單位內(nèi)部標準定額標準，并制定相關(guān)實施方案。二是加強單位內(nèi)部項目庫建設(shè)，規(guī)范項目設(shè)置和管理。根據(jù)《財政部關(guān)于編制中央部門2016 年-2018 年滾動規(guī)劃和2016 年部門預(yù)算的通知》精神，要求建立中期管理框架，編制部門三年滾動規(guī)劃，合理確定部門支出限額，強預(yù)算約束力。文化事業(yè)單位應(yīng)以此為契機，做實本單位內(nèi)部項目庫，創(chuàng)新項目管理。建立健全預(yù)算項目全周期滾動管理機制，將本單位所有項目都納入項目庫管理，充實項目儲備，做好項目信息的管理和維護，充分發(fā)揮項目庫在預(yù)算編制中的基礎(chǔ)性作用。

為加強預(yù)算執(zhí)行管理，一是科學(xué)合理編制預(yù)算執(zhí)行計劃。文化事業(yè)單位要把財政部、上級主管部門關(guān)于預(yù)算執(zhí)行的要求與單位業(yè)務(wù)工作計劃有機結(jié)合起來，統(tǒng)籌部署，既要體現(xiàn)年度中預(yù)算執(zhí)行均衡性和完成全年預(yù)算執(zhí)行任務(wù)的要求，又要突出重點，把項目支出預(yù)算，特別是重點項目支出預(yù)算作為編制預(yù)算執(zhí)行計劃的重點。二是嚴格落實預(yù)算執(zhí)行責任制。牢固樹立預(yù)算執(zhí)行主體責任意識，建立預(yù)算執(zhí)行逐級負責制，責任到崗、責任到項目，采取有效措施，嚴格按照預(yù)算批復(fù)、用款計劃、項目進度和規(guī)定程序執(zhí)行。三是建立部門聯(lián)動機制。單位財務(wù)部門要與業(yè)務(wù)部門密切配合，及時追蹤項目進展情況，定期通報項目執(zhí)行進度，加強重點項目督查，對執(zhí)行進度緩慢的項目要約談相關(guān)負責人，共同推進預(yù)算執(zhí)行工作。四是做好政府采購的前期準備工作。根據(jù)“應(yīng)采盡采”的原則，認真編制政府采購預(yù)算和政府采購實施計劃，及時啟動公開招標采購項目的采購程序，所有非公開招標方式和進口產(chǎn)品采購項目及時按要求完成專家論證和申報工作。

二、以嚴格結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理為契機，提高預(yù)算資金使用效益

新《預(yù)算法》在“第四章預(yù)算編制”中，要求各級政府上一年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當在下一年用于結(jié)轉(zhuǎn)項目的支出;連續(xù)兩年未用完的結(jié)轉(zhuǎn)資金，應(yīng)當作為結(jié)余資金管理。各部門、各單位上一年預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余資金按照國務(wù)院財政部門的規(guī)定辦理。

中央財政近年來對文化事業(yè)發(fā)展給予了大力支持，預(yù)算資金持續(xù)增長，為充分發(fā)揮財政資金效益，在加強文化事業(yè)單位當年財政撥款預(yù)算執(zhí)行工作的同時，要著力加大結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金執(zhí)行力度，不斷提高財政資金使用效益。一是認真做好盤活文化事業(yè)單位存量資金工作。區(qū)分存量資金類別，分析原因，分類處理，制定周密消化方案和措施，提高結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理水平，對不需按原用途使用的，按規(guī)定調(diào)劑用于本單位其他項目，確保及時消化完畢。二是規(guī)范權(quán)責發(fā)生制核算。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》（國辦發(fā)〔2014〕70 號）明確規(guī)定：“除國庫集中支付年終結(jié)余資金外，凡在總預(yù)算會計中采取借記‘一般預(yù)算支出’、貸記‘暫存款’科目方式核算的，一律按照虛列支出問題處理?！蔽幕聵I(yè)單位應(yīng)當嚴格權(quán)責發(fā)生制核算范圍，控制核算規(guī)模，嚴禁違規(guī)采取權(quán)責發(fā)生制方式虛列支出，認真對以前年度按權(quán)責發(fā)生制核算的事項進行清理，按規(guī)定應(yīng)當向上級主管部門報告。三是建立實施保障的督查機制。各事業(yè)文化單位要高度重視結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理工作，重點關(guān)注該用未用、使用績效低下等問題，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，對好的經(jīng)驗和做法及時總結(jié)推廣，多管齊下、懲防并舉，既要注重事前預(yù)防、事中監(jiān)控，也要注重事后督查和問責，形成齊抓共管結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的良好局面。

三、以提出講求績效的原則為契機，推進預(yù)算績效管理工作

新《預(yù)算法》在“第一章總則”中，把“講求績效”作為各級預(yù)算應(yīng)當遵循的基本原則；在“第四章預(yù)算編制”中，要求將上一年度預(yù)算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績效評價結(jié)果作為各級預(yù)算編制的重要依據(jù)之一；在“第六章 預(yù)算執(zhí)行”中，要求各級政府、各部門、各單位應(yīng)當對預(yù)算支出情況開展績效評價；在“第八章 決算”中，要求重點審查重點支出、重大投資項目資金的使用及績效情況。

文化事業(yè)單位應(yīng)該切實使財政資金形成實在的公共文化設(shè)施、產(chǎn)品和服務(wù)，達到預(yù)期的政策效果，滿足了社會公眾對文化的訴求和期望。但由于文化事業(yè)單位的預(yù)算績效管理工作還處于起步階段，在實際工作中仍存在許多問題，制約了單位預(yù)算績效管理工作發(fā)揮實效。

為切實提高預(yù)算績效管理工作實效，促進預(yù)算績效管理的規(guī)范化、科學(xué)化，一是要科學(xué)設(shè)立預(yù)算績效目標及績效指標?？冃繕耸穷A(yù)算績效管理的起點，績效目標的質(zhì)量關(guān)系到整個績效管理工作的水平。文化事業(yè)單位應(yīng)當認真結(jié)合單位的職能職責、中長期發(fā)展規(guī)劃及年度工作計劃，在設(shè)置預(yù)算績效目標及績效指標時，努力做到內(nèi)容完整、指向明確、細化量化、合理可行，科學(xué)描述預(yù)算資金的預(yù)期產(chǎn)出和效果，并與相應(yīng)的預(yù)算資金額度匹配，從源頭上增強項目預(yù)算的可執(zhí)行性。二是科學(xué)合理開展預(yù)算支出績效評價管理。績效評價工作應(yīng)當科學(xué)、規(guī)范、真實、客觀，注重社會效益與經(jīng)濟效益、定量指標與定性指標相結(jié)合，平衡好業(yè)務(wù)評價與財務(wù)評價的權(quán)重，建立兼顧共性與個性的評價指標體系。逐步探索建立績效評價專家?guī)臁Ｓ械奈幕聵I(yè)單位由于其文化業(yè)務(wù)的特殊性，例如樂團購置樂器對音色、音質(zhì)、材質(zhì)、輕重等技術(shù)要求，委托內(nèi)部評審專家組成績效評價小組更有利于提高評價的科學(xué)性，但內(nèi)部專家往往帶有成見，對于評價中發(fā)現(xiàn)的問題“見怪不怪”，并易做出合理化解釋。委托的中介機構(gòu)由于不了解相關(guān)行業(yè)政策、行業(yè)標準及專業(yè)技術(shù)規(guī)范等有時無法滿足專業(yè)要求，但中介機構(gòu)的優(yōu)點在于能夠?qū)栴}擺出來，針對項目執(zhí)行中操作不規(guī)范、管理不到位等問題提出建設(shè)性意見和建議，同時委托成本相對較高。應(yīng)整合各方面資源，根據(jù)項目類別特點分類建立績效評價專家?guī)?，供文化事業(yè)單位選擇使用。三是完善評價結(jié)果應(yīng)用機制。將績效評價結(jié)果作為改進預(yù)算管理和科學(xué)安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)，逐步形成以績效目標管理為導(dǎo)向的事前預(yù)算分配機制；形成以“信息化、智能化”為依托的事中預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控機制；形成以績效評價、評價結(jié)果應(yīng)用為核心的事后預(yù)算監(jiān)督機制。

四、以建立公開透明的預(yù)算制度為契機，強化預(yù)算監(jiān)督工作

新《預(yù)算法》在“第一章總則”中，開章即提出制定本法的目的是為了規(guī)范政府收支行為，強化預(yù)算約束，加強對預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，保障經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。并要求經(jīng)本級政府財政部門批復(fù)的部門預(yù)算、決算及報表，應(yīng)當在批復(fù)后二十日內(nèi)由各部門向社會公開，并對部門預(yù)算、決算中機關(guān)運行經(jīng)費的安排、使用情況等重要事項作出說明。各級政府、各部門、各單位應(yīng)當將政府采購的情況及時向社會公開。在“第九章監(jiān)督”中，要求對預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告應(yīng)當向社會公開。在“第十章法律責任”中，為保障預(yù)算信息的有效公開，規(guī)定對于未依照本法規(guī)定對有關(guān)預(yù)算事項進行公開和說明的，將對有關(guān)負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員追究行政責任。

文化事業(yè)單位作為公共服務(wù)組織，其本身具有服務(wù)性、公益性、非營利性等特點。然而，隨著文化事業(yè)單位改革的推行，國家逐步減少對文化事業(yè)單位的財政資金支持，擴大單位自主權(quán)限，鼓勵自負盈虧、創(chuàng)收與個人獎勵密切掛鉤。一些文化事業(yè)單位利用相關(guān)法律、制度的漏洞，濫用國家賦予其的自主權(quán)限，一味追求自身利益而忽視服務(wù)對象的利益，忽視社會的利益。文化事業(yè)單位預(yù)算監(jiān)督存在著監(jiān)管盲區(qū)和薄弱之處。

通過預(yù)算法來規(guī)范與推進文化事業(yè)單位預(yù)算的運行過程以及審查監(jiān)督情況的公開，從而加強財務(wù)監(jiān)督工作，建立健全財務(wù)監(jiān)督工作機制，促進文化事業(yè)單位嚴格遵守國家財經(jīng)法紀，加強和規(guī)范財務(wù)管理，提高預(yù)算管理水平，保證資金和資產(chǎn)安全，提高財政資金使用效益，同時推進黨風(fēng)廉政建設(shè)，充分表明我國預(yù)算管理民主化的進程進一步加快。一是加快預(yù)算監(jiān)督制度建設(shè)。完善規(guī)章制度，制定本單位預(yù)算監(jiān)督管理制度，明確監(jiān)督主體、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方式、違規(guī)處理等事項，增強制度的可操作性、可執(zhí)行性；根據(jù)監(jiān)督工作內(nèi)容和業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，制定內(nèi)部操作規(guī)程，理順工作職能，優(yōu)化崗位設(shè)置，促進預(yù)算監(jiān)督工作制度化、規(guī)范化。嚴格執(zhí)行規(guī)章制度，避免制度規(guī)定流于形式，真正做到執(zhí)制必嚴、違制必究；做好制度宣傳工作，使單位負責財務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員了解掌握預(yù)算監(jiān)督的規(guī)定，強化預(yù)算執(zhí)行主體責任，確保監(jiān)督工作抓出實效、抓出影響力。二是健全預(yù)算監(jiān)督工作機制。完善動態(tài)監(jiān)督運作機制。全程監(jiān)督預(yù)算管理各個環(huán)節(jié)，深入核查重大事項，迅速糾正查實問題，嚴格處理違規(guī)事件，即時通報違規(guī)情況，跟蹤監(jiān)督問題整改，加強案例警示教育，形成事前事中有效控制、事后跟蹤問效的預(yù)算監(jiān)督模式。建立多層次的互動機制。文化事業(yè)單位的預(yù)算監(jiān)督從監(jiān)督主體說包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩種形式，要堅持內(nèi)部自律與外部監(jiān)管相結(jié)合的原則，調(diào)動主管部門強化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管的積極性，多策并舉，使預(yù)算監(jiān)督取得實效。促進預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行更加科學(xué)規(guī)范。三是加強預(yù)算監(jiān)督結(jié)果的運用。實施預(yù)算監(jiān)督工作應(yīng)當與財務(wù)管理相結(jié)合，將監(jiān)督結(jié)果作為預(yù)算和投資安排的重要參考依據(jù)，根據(jù)監(jiān)督結(jié)果完善相關(guān)管理制度，加強財務(wù)管理。