改革和建立行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)調(diào)劑制度

李平沈蕾

（新疆維吾爾自治區(qū)財政廳財政科學(xué)研究所 新疆 烏魯木齊；烏魯木齊職業(yè)大學(xué)社科部 新疆 烏魯木齊）

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)調(diào)劑是指為滿足行政事業(yè)單位履行職能的需要，按照國家有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章制度規(guī)定的程序，通過無償調(diào)撥或捐贈等方式為行政事業(yè)單位配備資產(chǎn)的行為。財政部門和主管部門應(yīng)當(dāng)按照配置標(biāo)準(zhǔn)或?qū)嶋H情況調(diào)劑行政事業(yè)單位資產(chǎn)；沒有規(guī)定配置標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)從嚴控制，合理統(tǒng)一調(diào)劑。財政部門與主管部門調(diào)劑行政事業(yè)單位資產(chǎn)應(yīng)遵循以下條件：行政事業(yè)單位存量國有資產(chǎn)中有閑置資產(chǎn)或超標(biāo)準(zhǔn)配置的資產(chǎn)；調(diào)劑的資產(chǎn)確為行政事業(yè)單位履行職能所必需，且單位現(xiàn)有資產(chǎn)無法滿足履行職能的需要；行政事業(yè)單位無法通過與其他單位共享、共用資產(chǎn)獲得通過使用該項資產(chǎn)可以獲得的產(chǎn)品與服務(wù)；通過使用該資產(chǎn)獲得的產(chǎn)品與服務(wù)無法通過市場購買或者通過市場購買不經(jīng)濟。對于行政事業(yè)單位長期閑置、低效運轉(zhuǎn)或超標(biāo)準(zhǔn)配置的資產(chǎn)，原則上由主管部門報財政部門批準(zhǔn)進行調(diào)劑，必要時也可由財政部門直接進行調(diào)劑。行政事業(yè)單位需調(diào)劑資產(chǎn)時，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定程序報同級財政部門審批，經(jīng)審批同意的方可進行資產(chǎn)調(diào)劑。

一、資產(chǎn)管理和調(diào)劑中的問題

1.行政事業(yè)單位的資產(chǎn)調(diào)劑社會化程度低

由于長期受自給自足思想的影響，無論一個單位還是一個部門，總希望在自己管轄的范圍內(nèi)各種設(shè)施完備、技術(shù)指標(biāo)要高，用起來方便，不用求人；“自有資產(chǎn)自己用、別人和社會也不能用”；在一些單位的做法中，“大而全小而全”的現(xiàn)象普遍存在，引發(fā)了大量的重復(fù)購置，小到幾千元、大到幾百萬元的資產(chǎn)都有。

2.資產(chǎn)調(diào)劑難度大、漏洞多

一些單位由于受“國有資產(chǎn)部門化”、“部門資產(chǎn)福利化”的觀念影響，加之現(xiàn)行的資產(chǎn)調(diào)劑管理不健全，使得財政部門、單位主管部門調(diào)劑資產(chǎn)的難度很大。另一方面，有的單位隨意在上下級單位和部門之間調(diào)劑資產(chǎn)，調(diào)出單位隨資產(chǎn)調(diào)出而銷賬，調(diào)入單位卻不入賬，從而形成賬外資產(chǎn)；有的單位雖從賬上調(diào)劑轉(zhuǎn)出賬目，但實物資產(chǎn)并未隨之轉(zhuǎn)移，仍由原單位使用。

3.不考慮資產(chǎn)使用效率，超標(biāo)準(zhǔn)、大規(guī)模購置資產(chǎn)，人為加速資產(chǎn)報廢

許多單位不考慮資產(chǎn)的使用效率，高標(biāo)準(zhǔn)、大規(guī)模購置資產(chǎn)，豪華裝修辦公樓、超標(biāo)配備小轎車、購買高檔辦公用具，追新潮、趕時髦。對在用資產(chǎn)提前更新，人為加速資產(chǎn)的老化和報廢，低價變賣待處理資產(chǎn)，使國有資產(chǎn)流失；另外，有些資產(chǎn)超過當(dāng)期的使用能力，在缺乏及時維護和保養(yǎng)的情況下，絕大部分處于閑置狀態(tài)，又額外增加了倉儲管理費用；個別資產(chǎn)報廢前，沒有經(jīng)過使用，資產(chǎn)閑置率達到100%，資產(chǎn)使用率為零。

4.資產(chǎn)使用環(huán)節(jié)缺乏調(diào)劑和控制手段

在資產(chǎn)使用環(huán)節(jié)，由于資產(chǎn)形成渠道的多樣性，導(dǎo)致資產(chǎn)配置不公平，一些單位出現(xiàn)大量閑置資產(chǎn)，形成了苦樂不均現(xiàn)象。財政部門又缺乏提高資產(chǎn)使用效率的調(diào)劑辦法和有效的監(jiān)督機制，使資產(chǎn)的配置和調(diào)劑相脫節(jié)。

5.資產(chǎn)閑置、浪費與短缺現(xiàn)象并存

在有些地區(qū)和部門單位，由于可用財力不足，公用經(jīng)費緊缺，缺乏正常的辦公設(shè)備，正常工作常常受到影響；而對富余單位的國有資產(chǎn)橫向調(diào)劑調(diào)撥難，資產(chǎn)余缺配置乏力，資產(chǎn)過剩、占有重置浪費與緊缺并存，資產(chǎn)配置結(jié)構(gòu)不夠合理；對資產(chǎn)調(diào)劑，基本沒有重視起來。因此，改善這種明顯的資產(chǎn)配置不公平的現(xiàn)象，資產(chǎn)調(diào)劑是一個重要手段，可以提高閑置資產(chǎn)的使用效率，充分利用現(xiàn)有國有資產(chǎn)資源。

二、資產(chǎn)調(diào)劑機制內(nèi)涵

對于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的調(diào)出，一定要建立行政事業(yè)單位的資產(chǎn)調(diào)劑機制，搞好行政事業(yè)單位的無償調(diào)撥或捐贈工作。沒有資產(chǎn)調(diào)劑機制就無法通過存量調(diào)整來合理配置資源。因此，建立資產(chǎn)調(diào)劑機制十分必要。另一方面，從國內(nèi)資產(chǎn)調(diào)劑的實踐與國外成熟經(jīng)驗來看建立規(guī)范的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)調(diào)劑機制也是很有必要的。建立調(diào)節(jié)機制，必須明確資產(chǎn)調(diào)劑管理主體、資產(chǎn)調(diào)劑程序、資產(chǎn)調(diào)劑形式、資產(chǎn)調(diào)劑范圍、資產(chǎn)調(diào)劑對象等內(nèi)容。

1.資產(chǎn)調(diào)劑的管理主體

從行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的資金來源、所有權(quán)以及財政部門作為行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理部門的職能定位來看，決定了各級財政部門是同級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)調(diào)劑的管理主體，主管部門可協(xié)助財政部門作好有關(guān)工作，同時在財政部門授權(quán)范圍內(nèi)承擔(dān)資產(chǎn)調(diào)劑工作。

2.資產(chǎn)調(diào)劑程序

資產(chǎn)調(diào)劑可以采取以下程序：行政事業(yè)單位應(yīng)及時將閑置資產(chǎn)信息上報財政部門或主管部門；由需要資產(chǎn)的行政事業(yè)單位提出申請，財政部門或者受托主管部門對申請進行審核后，根據(jù)其他行政事業(yè)單位資產(chǎn)閑置狀況統(tǒng)一進行調(diào)劑；各單位不得自行進行資產(chǎn)調(diào)劑。行政事業(yè)單位需要新購新建資產(chǎn)時，首先應(yīng)從現(xiàn)有的存量資產(chǎn)中的閑置資產(chǎn)中調(diào)劑，充分利用現(xiàn)有資產(chǎn)存量滿足部分增量資產(chǎn)的需要，防止資產(chǎn)的重復(fù)購置和浪費。

3.資產(chǎn)調(diào)劑形式

資產(chǎn)調(diào)劑的形式主要有同系統(tǒng)部門行政事業(yè)單位之間資產(chǎn)調(diào)劑、同級部門之間行政事業(yè)單位資產(chǎn)調(diào)劑、跨系統(tǒng)部門行政事業(yè)單位資產(chǎn)調(diào)劑、上下級單位之間資產(chǎn)調(diào)劑、跨區(qū)域資產(chǎn)調(diào)劑等，資產(chǎn)調(diào)劑制度要對各種調(diào)劑形式的應(yīng)用條件做出規(guī)范性的規(guī)定。

4.資產(chǎn)調(diào)劑范圍

財政部門在進行行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)調(diào)劑時，一般原則上應(yīng)在同級政府轄區(qū)范圍內(nèi)的行政事業(yè)單位之間進行，也可跨區(qū)域進行車輛、辦公設(shè)備等可動資產(chǎn)調(diào)劑。

5.資產(chǎn)調(diào)劑對象

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)調(diào)劑對象主要是：行政事業(yè)單位長期閑置資產(chǎn)、不能有效利用資產(chǎn)、超標(biāo)準(zhǔn)配置的資產(chǎn)等。

三、建立行政事業(yè)國有資產(chǎn)調(diào)劑制度

資產(chǎn)調(diào)劑是提高國有資產(chǎn)配置效率的有效手段。在完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)一系列配套管理辦法之外，還需要找出國有資產(chǎn)有效的管理方式、確定合理的管理權(quán)限來進行資產(chǎn)的調(diào)劑。要建立行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)調(diào)劑制度，制定《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)調(diào)劑管理辦法》。運用拍賣、聯(lián)營、租賃等形式實現(xiàn)資產(chǎn)的流動，盤活存量資產(chǎn)，采取激勵與懲罰措施相結(jié)合，促使資產(chǎn)占有使用單位及時清理閑置資產(chǎn)，在行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)不計提折舊的情況下，最大限度地提高行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的使用效率。為了保證資產(chǎn)調(diào)劑的公開公平，應(yīng)通過資產(chǎn)處置管理中心，以集中處置調(diào)劑方式為主；拍賣和調(diào)劑應(yīng)作為行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的重要方式；對于管理維護成本過高、價格昂貴、使用頻率較低的固定資產(chǎn)即可予以調(diào)劑或可采取多家單位共同使用的方式，提高資產(chǎn)使用效益。

從理論層面上看，要從實物管理和價值管理考核兩方面著手進行行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的調(diào)劑使用制度建設(shè)，強化行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)調(diào)劑的管理。對實物管理，要確保資產(chǎn)的安全完整，有效地對資產(chǎn)進行完整登記和統(tǒng)計；從價值形態(tài)上加強對單位資產(chǎn)調(diào)劑使用情況的考核，結(jié)合財政資金支出和單位收入管理，確定考核指標(biāo)，同時通過經(jīng)費支出約束進行有效地管理和控制。這種制度有助于政府和國有資產(chǎn)管理部門管好各行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)，杜絕浪費，提高資產(chǎn)使用效率。

從現(xiàn)實情況來看，目前行政事業(yè)單位積壓閑置資產(chǎn)比重相當(dāng)大，因此，對行政事業(yè)單位需要新購和新建的固定資產(chǎn)，首先從現(xiàn)有存量國有資產(chǎn)中調(diào)劑，其次再考慮購置新的固定資產(chǎn)。為此，國有資產(chǎn)管理部門要努力爭取地方政府的支持，在對行政事業(yè)單位資產(chǎn)進行全面清查的基礎(chǔ)上，開展閑置資產(chǎn)的申報、登記和評估定價，在采取必要的行政手段的同時，也可按照有償轉(zhuǎn)讓的原則委托中間機構(gòu)進行調(diào)劑，促進行政事業(yè)單位資產(chǎn)的優(yōu)化組合。在實行國有資產(chǎn)調(diào)劑的過程中，行政事業(yè)單位應(yīng)按照相關(guān)部門的要求定期報告國有資產(chǎn)的管理、作用狀況，相關(guān)部門要對其進行監(jiān)督和檢查，以確保行政事業(yè)國有資產(chǎn)調(diào)劑制度的落實。

四、重點推進資產(chǎn)調(diào)劑管理信息化建設(shè)

建立資產(chǎn)管理信息化網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)是加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)調(diào)劑管理的重要基礎(chǔ)，同時對資產(chǎn)購建、使用、配置、處置全過程管理中也具有十分重要的作用。行政事業(yè)單位可隨時隨地將自身對資產(chǎn)的需求與閑置資產(chǎn)情況通過資產(chǎn)信息管理網(wǎng)絡(luò)發(fā)布，資產(chǎn)調(diào)劑管理部門可利用信息網(wǎng)絡(luò)及時掌握行政事業(yè)單位的資產(chǎn)需求和供給信息，并進行資產(chǎn)調(diào)劑，實現(xiàn)對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的重新組合與配置，最大限度地發(fā)揮資產(chǎn)的效用。

建立統(tǒng)一的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)信息化管理系統(tǒng)。為了方便靈活地完成國有資產(chǎn)數(shù)據(jù)的上報、審核、查詢匯總過程，減輕各級業(yè)務(wù)人員的工作負擔(dān)，提高工作效率，節(jié)約人力物力，縮短各個環(huán)節(jié)的工作時間，須開發(fā)出新的、符合業(yè)務(wù)實際操作的全國國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)。統(tǒng)一開發(fā)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理系統(tǒng)軟件，制定全國統(tǒng)一的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)信息化管理體制，建立一整套全國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的基本數(shù)據(jù)庫，完整反映中央和各省、地、縣行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的存量和增量動態(tài)情況。

建立行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)調(diào)劑信息化管理，是及時掌握和了解各個主管部門和行政單位及事業(yè)單位占有、使用國有資產(chǎn)情況的一種非常有效和快捷的途徑?？蓪π姓聵I(yè)單位國有資產(chǎn)調(diào)劑的管理和決策提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和有效依據(jù)；可為部門預(yù)算編制提供存量資產(chǎn)的數(shù)據(jù)；通過資產(chǎn)的使用效率分析，可發(fā)現(xiàn)閑置資產(chǎn)的數(shù)量與分布。通過計算機和國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)軟件等實現(xiàn)對各行政單位和事業(yè)單位的國有資產(chǎn)登記數(shù)據(jù)（國有資產(chǎn)具體實物情況、具體價值情況等）層層上報、審核，實現(xiàn)財政部門對主管部門以及各有關(guān)行政事業(yè)單位資產(chǎn)情況的完全快速查詢、完全匯總和詳細分析工作。

開發(fā)出符合實際的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理信息化系統(tǒng)，可以通過信息技術(shù)規(guī)范國有資產(chǎn)管理，減輕工作強度和改進工作手段，通過計算機管理系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)實現(xiàn)數(shù)據(jù)的層層上報、審核和復(fù)雜的、龐大的數(shù)據(jù)匯總，提高資產(chǎn)調(diào)劑管理工作效率。在資產(chǎn)調(diào)劑管理手段上實現(xiàn)創(chuàng)新，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，為日常資產(chǎn)資產(chǎn)調(diào)劑管理工作的高效化和規(guī)范化提供強有力的技術(shù)支撐。改變以前事實上的資產(chǎn)部門和單位所有、各自為政的狀況，確立資產(chǎn)所有權(quán)和資產(chǎn)調(diào)劑權(quán)歸財政集中管理，資產(chǎn)占有、使用權(quán)由單位依規(guī)章制度分管的新型資產(chǎn)管理方式。在行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)調(diào)劑管理體制改革的總體思路上，以信息化手段為依托，以規(guī)范化管理為基礎(chǔ)，實現(xiàn)資產(chǎn)的高效運用。在信息化建設(shè)上，通過建立行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)信息管理體系，為資產(chǎn)調(diào)劑日常管理工作的高效化和規(guī)范化提供有力的技術(shù)支持手段。

利用信息化手段加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)調(diào)劑管理。一是加強行政事業(yè)單位調(diào)劑資產(chǎn)的賬和卡信息化管理、實物信息化管理、統(tǒng)計報告信息化管理等；二是建立資產(chǎn)調(diào)劑管理責(zé)任制。把資產(chǎn)調(diào)劑管理的具體任務(wù)分解到人，并與個人利益掛起鉤來；三是建立行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)調(diào)劑管理考核制度。從行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的目的出發(fā)，針對調(diào)劑管理中存在的問題，選取一系列指標(biāo)建立起比較完整的考核指標(biāo)體系。考核指標(biāo)中應(yīng)該包括資產(chǎn)完好指標(biāo)、資產(chǎn)管理情況指標(biāo)、資產(chǎn)利用率、資產(chǎn)超標(biāo)率、資產(chǎn)閑置率、公眾滿意度、社會效益率等。

五、加強資產(chǎn)使用的調(diào)劑管理工作

在行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)使用環(huán)節(jié)建立資產(chǎn)調(diào)劑制度，實行資產(chǎn)使用權(quán)動態(tài)管理，改變現(xiàn)行體制下國有資產(chǎn)一旦交付行政事業(yè)單位使用，就不再變動使用權(quán)或使用者的做法，對國有資產(chǎn)依據(jù)各單位的實際需要與實際占用情況，本著“合理、節(jié)約、有效”的原則適時進行調(diào)劑，這有利于利用現(xiàn)有的資產(chǎn)存量滿足增量需要，盤活行政事業(yè)單位存量國有資產(chǎn)，提高國有資產(chǎn)使用效益，節(jié)約財政支出。對閑置資產(chǎn)和利用率低的資產(chǎn)如果不能及時向需要這些資產(chǎn)和能夠發(fā)揮這些資產(chǎn)應(yīng)有作用的領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，就是對資產(chǎn)資源的浪費。強化政府行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的調(diào)劑管理，是優(yōu)化資產(chǎn)配置的有效途徑，也是提高國有資產(chǎn)使用效益的重要手段。

目前，很多部門和單位行政事業(yè)性國有資產(chǎn)數(shù)量可觀，但是仍有一些資產(chǎn)閑置，沒有得到充分利用，調(diào)劑余地還很大。為此，要進一步加強行政事業(yè)單位資產(chǎn)占有權(quán)和使用權(quán)動態(tài)管理，摸清存量資產(chǎn)家底，通過行政手段和市場實現(xiàn)資產(chǎn)的合理流動，將資產(chǎn)及時轉(zhuǎn)化為有效資源，減少存量資產(chǎn)的閑置和浪費，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值，提高國有資產(chǎn)使用效率。因此，應(yīng)建立完善的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)調(diào)劑制度和辦法，對一些長期閑置不用和超標(biāo)準(zhǔn)占用的資產(chǎn)及出租、出借的固定資產(chǎn)，由政府有關(guān)部門按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)進行調(diào)劑。

國外對資產(chǎn)配置的順序：調(diào)→租→購→建。如：巴西聯(lián)邦政府各部門不動產(chǎn)的購置，均須報經(jīng)聯(lián)邦資產(chǎn)秘書處審核、批準(zhǔn)。聯(lián)邦資產(chǎn)秘書處對各部門資產(chǎn)購置的申請，一般是按照調(diào)劑--承租--購買的程序研究解決。一個部門要想購置房地產(chǎn)，首先向聯(lián)邦資產(chǎn)秘書處發(fā)函提出需求，若在聯(lián)邦資產(chǎn)秘書掌握的資產(chǎn)中有空閑資產(chǎn)，則直接調(diào)撥給該部門使用；若無空閑資產(chǎn)，由聯(lián)邦資產(chǎn)秘書處出具無法調(diào)劑的證明后，該部門可通過租或購買的方式解決。部門在購買房地產(chǎn)時，可先自己進行尋價，找到合適的，報聯(lián)邦資產(chǎn)秘書處，由該處派出專業(yè)人員進行價值評估后，授權(quán)該部進行購買；購買后，交予聯(lián)邦資產(chǎn)秘書處入賬。

傳統(tǒng)的資產(chǎn)調(diào)劑由于規(guī)模小、調(diào)劑管理不規(guī)范，限制了資產(chǎn)調(diào)劑作用的發(fā)揮。社會資源只有在合理流動下實施有效重組，才能充分發(fā)揮資產(chǎn)使用效益。近幾年，各地積極探索資產(chǎn)調(diào)劑方式，促使閑置資產(chǎn)在區(qū)域內(nèi)合理流動與重組，通過采取政府無償劃轉(zhuǎn)或有償轉(zhuǎn)讓兩種方式，將行政區(qū)域內(nèi)的閑置資產(chǎn)充實到需要的行政事業(yè)單位，既減輕了財政負擔(dān)，又優(yōu)化了資源配置。國內(nèi)陜西安康、黑龍江安達等地政府采取行政手段，徹底打破單位資產(chǎn)部門分割的格局，建立了資源有效調(diào)劑制度。如陜西安康市通過統(tǒng)一管理國有產(chǎn)權(quán)，調(diào)劑整合辦公資源，集中建設(shè)行政中心，加快了國有資產(chǎn)的整合步伐，調(diào)節(jié)了單位資產(chǎn)占有水平，使國有資產(chǎn)配置趨于合理，為無辦公用房的行政事業(yè)單位調(diào)劑解決了辦公用房，使各單位的辦公條件將得以全面的改善和提高；黑龍江安達市統(tǒng)籌安排，結(jié)合城市規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，對一些面臨拆遷的行政事業(yè)單位，用接收的辦公大樓調(diào)劑單位辦公用房，優(yōu)化配置了辦公用房資源；目前很多學(xué)校或者科研機構(gòu)資產(chǎn)調(diào)劑工作開展地比較好，也可以借鑒學(xué)習(xí)。

在主管部門和單位實際調(diào)劑管理工作中可采取，起草主管部門和單位資產(chǎn)調(diào)劑使用管理辦法，以針對房、地、車和大型設(shè)備為主，作為行政機關(guān)和事業(yè)單位資產(chǎn)調(diào)劑辦法，要規(guī)定一整套調(diào)劑的實施辦法，力求做到能調(diào)不買。建立相關(guān)資產(chǎn)信息系統(tǒng)，推行電子政務(wù)，爭取閑置資產(chǎn)可以做到網(wǎng)上查詢，有調(diào)劑需要的單位可以根據(jù)網(wǎng)上的信息申請調(diào)劑。無正當(dāng)理由不服從調(diào)劑的單位，其相關(guān)資產(chǎn)購置將無法通過資產(chǎn)管理部門的審批，也就無法列入單位的部門預(yù)算和財政部門的預(yù)算。