第一師阿拉爾市城鎮(zhèn)化發(fā)展探析

趙蘋蘋

（第一師黨委黨校，新疆 阿克蘇 843000）

2014年召開的中央經(jīng)濟工作會議指出，要認識新常態(tài)，適應新常態(tài)，引領新常態(tài)，是當前和今后一個時期我國經(jīng)濟發(fā)展的一個大邏輯。第一師阿拉爾市（以下簡稱師市）城鎮(zhèn)化發(fā)展要與時俱進地形成與新常態(tài)相適應的城鎮(zhèn)化發(fā)展理念和發(fā)展模式。推進兵團城鎮(zhèn)化有利于增強兵團屯墾戍邊事業(yè)的凝聚力，是新時期更好履行維穩(wěn)戍邊歷史使命的重要保障，是實現(xiàn)社會長治久安的重要舉措；城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要依托；城鎮(zhèn)化使職工走出傳統(tǒng)的連隊生活方式，享受到與城市居民一樣的現(xiàn)代生活。推進城鎮(zhèn)化可以更好地為維穩(wěn)戍邊奠定堅實的物質(zhì)基礎，可以更好實現(xiàn)“穩(wěn)疆興疆，富民固邊”的戰(zhàn)略目標。師市結合城鎮(zhèn)化發(fā)展的實際，大力實施城鎮(zhèn)崛起戰(zhàn)略，以保障房建設為抓手，加快團場小城鎮(zhèn)建設，不斷完善城鎮(zhèn)功能，推動了師市經(jīng)濟社會的快速發(fā)展。

一、師市城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀

第一師的創(chuàng)業(yè)史，不僅是一部經(jīng)濟社會發(fā)展史，也是一部師市小城鎮(zhèn)建設的發(fā)展史。經(jīng)過50多年的艱苦奮斗，第一、二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展已初具規(guī)模，特別是2004年1月19 日阿拉爾掛牌建市以來，經(jīng)濟社會快速發(fā)展，經(jīng)濟規(guī)模不斷擴大，產(chǎn)業(yè)結構進一步調(diào)整優(yōu)化，為推進城鎮(zhèn)化提供了一定的經(jīng)濟基礎，城鎮(zhèn)化水平逐漸提高。2013年師市實現(xiàn)生產(chǎn)總值200.17億元，增長23%。在經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，不斷推進城鎮(zhèn)化進程，加快了軍墾新城阿拉爾市建設的步伐。目前已逐漸形成以阿位爾市為中心、14 個重點城鎮(zhèn)為依托，師市合一、兩地辦公具有第一師特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展體系。

阿拉市行政區(qū)劃面積5265.8 平方公里，市轄城區(qū)3 個街道辦事處和10 個團場、塔水處、水工處、塔里木大學、新農(nóng)開發(fā)、塔河種業(yè)、托喀依鄉(xiāng)，以及國家、自治區(qū)、兵團、第一師駐市法人單位120 余家。總人口17.6 萬人，有維吾爾、回、蒙古、土家等22 個少數(shù)民族，以漢族為主，總面積占第一師總面積的68%，人口占全師總人口的60.5%。周邊與阿克蘇市和阿瓦提、沙雅、新和三縣相鄰，境內(nèi)的省道S207 線與314 國道和南疆鐵路相連，已建成阿—塔公路、阿—圖公路、阿—和公路、阿—沙公路、玉—阿公路5 條進出口大通道，南疆公路交通樞紐地位正在形成。城鎮(zhèn)的供水、排水、集中供熱、市政道路、垃圾和污水處理等公共基礎設施初具規(guī)模，為城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展和進一步集聚人口奠定了基礎。

2013年阿拉爾市實現(xiàn)生產(chǎn)總值155億元，增長23%以上，比2010年翻一番；2013年完成工業(yè)增加值35億元，新注冊的企業(yè)達700 多家，超出建市10年的總和，完成全社會固定資產(chǎn)投資124.2億元，增長41%，實現(xiàn)利潤總額4.15億元，增強了產(chǎn)業(yè)發(fā)展后勁。實現(xiàn)財政收入6.9億元。城鎮(zhèn)居民可支配收入2.32 萬元，農(nóng)牧工家庭人均純收入2.18 萬元，城鎮(zhèn)居民可支配收入和農(nóng)牧工家庭人均純收入均比2010年翻一番；目前，規(guī)劃建成一園七區(qū)，2014年入駐企業(yè)1221 家，為產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級創(chuàng)造了必要條件，為阿拉爾市城市化發(fā)展提供了產(chǎn)業(yè)支撐。隨著城鎮(zhèn)化建設步伐的加快，市政職能和政權建設不斷完善，城市管理和行政執(zhí)法功能不斷向轄區(qū)延伸。

二、師市城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的問題

（一）城鎮(zhèn)管理體制不健全

1.“師市合一”管理體制的不健全?！皫熓泻弦弧笔潜鴪F城市的基本管理體制，即第一師機關黨委、紀委及其工作機構和行政工作機構，與在自治區(qū)直轄縣級市阿拉爾市的黨委、紀委及其工作機構和政府工作機構，實行一個機構兩塊牌子。這一管理體制既是由兵團體制決定的，也節(jié)省了管理成本，提高了行政效率，使設市的師取得完備的政權職能，促進師的經(jīng)濟發(fā)展。2013年1月23 日，第一師阿拉爾市金銀川鎮(zhèn)獲批，市域面積由3927.1 平方公里增加到5265.8 平方公里，但師市只有80%的面積實現(xiàn)了師域、市域和管域的統(tǒng)一，這就導致市轄區(qū)域擁有政府權力，而非市轄區(qū)的師轄區(qū)域的黨政軍企合一體制中的“政府”的功能缺位，經(jīng)濟主體發(fā)展動力不足，“師市合一”的特殊體制優(yōu)勢難以發(fā)揮。

2.非建制鎮(zhèn)功能缺失。第一師14 個團場城鎮(zhèn)中，除金銀川鎮(zhèn)擁有“縣級管理權限”外，其余的團場小鎮(zhèn)均屬非建制鎮(zhèn)，不享受國家賦予城鎮(zhèn)的各種行政權限，城鎮(zhèn)社會管理主體和公共服務主體不明確，城鎮(zhèn)基礎設施建設、城鎮(zhèn)管理缺乏應有的公共財政資金支持，團場城鎮(zhèn)基礎設施落后，基本公共服務不到位，嚴重影響團場城鎮(zhèn)化進程。

3.建制鎮(zhèn)金銀川鎮(zhèn)在機構設置、人員配備、管理機制等方面尚未步入正軌，財政、稅收、工商、質(zhì)檢等政府職能尚不到位。

（二）城市經(jīng)營理念落后

長期以來，師市領導干部多從事農(nóng)業(yè)，對如何管理城市、經(jīng)營城市知之甚少，缺乏思路，手段單一，城鎮(zhèn)機構設置依然采用團場模式，仍然沿襲發(fā)展農(nóng)業(yè)、管理團場的思路、辦法來建設和管理城市，導致城鎮(zhèn)發(fā)展理念陳舊、手段不新，無法適應新時期城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。

（三）缺乏發(fā)展動力支撐，城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)不足

城鎮(zhèn)的發(fā)展必須有產(chǎn)業(yè)的支撐和依托，產(chǎn)業(yè)的等級和序列越高，發(fā)展越有后勁，產(chǎn)業(yè)結構的變動體現(xiàn)為城市化的變動。到2013年，師市三次產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整到51.7∶29∶19.3，第二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值在國民經(jīng)濟中所占比例較低，未達到城市化發(fā)展的要求，對地區(qū)的經(jīng)濟輻射帶動作用有限。團場城鎮(zhèn)的經(jīng)濟基礎是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，第二產(chǎn)業(yè)主要是從事農(nóng)產(chǎn)品初加工的小企業(yè)，平均每個團場5－9家，每個企業(yè)10－60 人左右不等，企業(yè)規(guī)模較小、科技含量較低，吸納勞動力的能力較弱，與第一產(chǎn)業(yè)剩余勞動力跨行業(yè)流動的需要和城鎮(zhèn)化持續(xù)提高所需要的產(chǎn)業(yè)支撐要求不相適應，無法為團場城鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)提供發(fā)展平臺，城鎮(zhèn)的凝聚力和擴張力較低。

（四）城鎮(zhèn)建設資金匱乏

與第八師石河子市相比，阿拉爾市掛牌較晚，且其前身是非建制鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)建設資金嚴重不足，基礎設施滯后。城市基礎設施的完善需要大量資金的投入。目前，由于市財政收入少，收支矛盾十分突出，導致城市建設投資嚴重不足。而且，城市基礎設施融資形式單一，幾乎沒有采用債券融資、股權融資等新的融資形式。大多數(shù)項目建成后的管理、維護等也未納入市場化運作。團場城鎮(zhèn)則由于非建制的原因，不享受國家賦予城鎮(zhèn)的各種行政權限，各部門收取的稅費直接上繳，沒有返還用于城鎮(zhèn)建設，團場城鎮(zhèn)建設資金主要靠國家投資和團場利潤積累，在團場城鎮(zhèn)支柱產(chǎn)業(yè)未形成、工業(yè)化程度低、第三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達的情況下，城鎮(zhèn)建設難以可持續(xù)發(fā)展。

（五）團場小城鎮(zhèn)規(guī)模偏小，集聚功能不強

一般而言，小城鎮(zhèn)只有達到一定規(guī)模才能產(chǎn)生一定的聚集效應。團場小城鎮(zhèn)無論人口規(guī)模還是建成區(qū)規(guī)模都偏小。理論上小城鎮(zhèn)人口達到5萬人以上，鎮(zhèn)區(qū)2 萬－3 萬人以上，才能有效發(fā)揮聚集效應［1］。阿拉爾市市區(qū)人口5.85 萬人，所屬13 個團場（處、鄉(xiāng)）小城鎮(zhèn)中，城鎮(zhèn)人口數(shù)量在5000 人以下的有3 個，高于1 萬人的僅有4 個，最高城鎮(zhèn)人口規(guī)模2.19 萬人。阿拉爾市轄區(qū)的人口大多分散在周邊團場，市區(qū)人口密度38 人／平方公里，人口稀疏。同時，標準鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)面積應在5平方公里以上，而團場小城鎮(zhèn)只有其一半左右。團場小城鎮(zhèn)規(guī)模偏小嚴重制約了人口和產(chǎn)業(yè)的聚集，致使團場小城鎮(zhèn)的輻射帶動效應極其有限。城鎮(zhèn)金融、信息、技術等方面的服務水平低下，生產(chǎn)要素市場發(fā)育不足，這對小城鎮(zhèn)在人才和資金引入、產(chǎn)品技術更新、產(chǎn)業(yè)升級等方面都受到了限制，影響小城鎮(zhèn)整體功能的提高，制約了小城鎮(zhèn)的建設和經(jīng)濟的進一步發(fā)展。

（六）社區(qū)管理和服務有待加強和創(chuàng)新

隨著人口的快速集聚，一些大的社區(qū)比如阿拉爾市新苑小區(qū)人口達到6000 人以上，一般社區(qū)在3000 人以上，小的也有1500 人以上，以前按單位進行人口管理的辦法已不適應新形式的需要，社區(qū)管理機構、設施及服務內(nèi)容、方式方法都亟待加強和創(chuàng)新。

三、加快推進師市城鎮(zhèn)化發(fā)展的建議

（一）完善城鎮(zhèn)管理體制

1.要進一步完善管理體制，適應發(fā)展新要求，豐富“師市合一”管理體制內(nèi)涵，創(chuàng)新管理模式?！皫熓泻弦弧蹦Ｊ较聭獜娀鞘袡嗔δ?，防止“以企代政”而導致城市功能弱化的現(xiàn)象。

2.切實解決團場非建制鎮(zhèn)的問題，在當前中央大力支持兵團城鎮(zhèn)化發(fā)展的環(huán)境下，要積極爭取國家和自治區(qū)的支持，實現(xiàn)師域與市域的完全重合；并在團場實行場鎮(zhèn)合一的管理體制，徹底解決團場非建制鎮(zhèn)的問題，落實團場（鎮(zhèn)）財政稅收職能，增強團場城鎮(zhèn)化發(fā)展的積極性和內(nèi)生動力，推進城鎮(zhèn)化進程。

3.理順與自治區(qū)對口部門及所屬地州的關系，減少利益摩擦，盡快實現(xiàn)金銀川鎮(zhèn)所有行政權的交接，加強與阿克蘇市、阿瓦提縣和柯坪縣銜接工作，落實好金銀川鎮(zhèn)工商、稅務、城鎮(zhèn)執(zhí)法等行政職能，形成健全完善、與所屬城市無縫對接的職能設置，以保證團場城鎮(zhèn)管理體制的順利轉(zhuǎn)軌。

（二）強化理念，提升城市經(jīng)營管理水平

1.引入經(jīng)營城市的理念，把城鎮(zhèn)作為有形或無形的資產(chǎn)進行市場化運作，實現(xiàn)資源向資本轉(zhuǎn)化。對有益的準公共產(chǎn)品（如城市公交、供氣、供水等），以政府投資為導向，積極引進各類企業(yè)、個人等市場主體進行項目投資，并按市場經(jīng)濟規(guī)則進行市場化運作、融資、投資管理，依法獲取經(jīng)濟利益。有選擇地出讓部分基礎設施的使用權和經(jīng)營權，按照“誰受益誰投資、誰占用誰出錢”的原則，通過對現(xiàn)有城市資產(chǎn)的經(jīng)營權和城市政府的特許權，如城市出租車經(jīng)營權、路橋冠名權、戶外廣告發(fā)布權等進行招標、拍賣，使城市無形資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為有形資產(chǎn)。防止將城鎮(zhèn)化建設簡單理解為多蓋幾間房、多修幾條路，而要以城市為平臺，以產(chǎn)業(yè)為依托，加大招商引資力度，提高城市的競爭力和經(jīng)營水平。

2.轉(zhuǎn)變政府職能，提高城市經(jīng)營水平。規(guī)范政府對城市建設的投融資管理職能，使政府將更多注重對城市的建設規(guī)劃和對城市資產(chǎn)的監(jiān)督和管理，實現(xiàn)政府職能由管理經(jīng)營企業(yè)向管理經(jīng)營城市轉(zhuǎn)變，由管理城市向服務城市轉(zhuǎn)變，從根本上解決城鎮(zhèn)化發(fā)展中重建設、輕管理的問題，加強城市基礎設施和環(huán)境建設，增強城市可持續(xù)發(fā)展能力，提高城市運行效率。

3.創(chuàng)新城鎮(zhèn)管理體制，將依法管理和市場化管理相結合，規(guī)范城鎮(zhèn)管理程序，促進城鎮(zhèn)管理科學化、規(guī)范化，逐步實現(xiàn)由管理團部、連隊向管理城鎮(zhèn)社區(qū)和連隊相結合轉(zhuǎn)變，由管理單位和職工向管理社會、居民和管理單位、職工相結合轉(zhuǎn)變。

4.四是推行城鎮(zhèn)政務公開，通過人大、政協(xié)提案制度，擴大公眾的參與意識，增強民眾對城鎮(zhèn)決策的影響力，推進重大事項民眾表決制，實現(xiàn)“人民城市人民建、人民城市人民享”的發(fā)展目標。

（三）創(chuàng)新城鎮(zhèn)投融資機制，拓寬融資渠道

1.以新疆座談會為契機，向國家爭取更多的資金用于城鎮(zhèn)發(fā)展、建設與后續(xù)維護。

2.爭取金融機構的貸款，選出好的項目向銀行推薦，以彌補城鎮(zhèn)建設中的資金短缺。

3.將城鎮(zhèn)閑置資產(chǎn)通過引入市場機制進行資本化運作，將城鎮(zhèn)某些基礎設施的經(jīng)營權、冠名權、使用權等有償轉(zhuǎn)讓或拍賣，從而盤活存量資產(chǎn)，為城鎮(zhèn)建設籌措資金。

4.集中使用浙江臺州市對口援阿資金和項目，用于團場基礎設施、公共服務設施和中心連隊居住區(qū)建設。

5.利用好阿拉爾市城市建設投資公司，做大做實融資平臺，建立健全投融資平臺市場化，嘗試采用項目融資。

（四）推進主導和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進產(chǎn)城融合

1.在城市發(fā)展過程中，要選準選好城市主導產(chǎn)業(yè)，以特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展為重點，以阿拉爾國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)建設為平臺，形成相互促進的局面。

2.要積極發(fā)展旅游、商貿(mào)物流、金融保險、通信、休閑娛樂業(yè)，大力發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，切實提高服務規(guī)模和水平。在團場小城鎮(zhèn)發(fā)展中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為基礎，通過農(nóng)業(yè)結構調(diào)整，積極吸引農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)到職工創(chuàng)業(yè)園區(qū)投資辦廠，使其成為團場小城鎮(zhèn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)支柱。

3.大力扶持農(nóng)業(yè)專業(yè)化合作組織發(fā)展，將其作為重點領域，以促進城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促使農(nóng)業(yè)勞動力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)。

4.加大阿拉爾國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)建設，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)布局，按照“產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中、生活向城鎮(zhèn)集中、產(chǎn)業(yè)園區(qū)與城鎮(zhèn)互動”原則，依托城鎮(zhèn)科學布局。各團場新建的職工創(chuàng)業(yè)園應與所依托的城鎮(zhèn)實行一體化建設，實現(xiàn)服務設施共享。

（五）引導人口向城鎮(zhèn)聚集，擴大城鎮(zhèn)規(guī)模

1.降低在第一師城鎮(zhèn)落戶的難度。凡是有落戶意愿的均可根據(jù)本人意愿辦理阿拉爾市城鎮(zhèn)常住戶籍。

2.創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機制，促使團場農(nóng)業(yè)一線富余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。

3.建立健全社會保障制度。為轉(zhuǎn)移到小城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)職工建立健全相應的社會保障制度，解除農(nóng)業(yè)職工的后顧之憂。

4.以建設職工創(chuàng)業(yè)園為契機，不斷向勞動者提供不同層次的培訓，使他們能夠持續(xù)性地提高技能與工作能力，提高就業(yè)質(zhì)量。

（六）加快基礎設施建設，健全和完善城鎮(zhèn)體系功能

1.合理確定城鎮(zhèn)的必備功能和規(guī)模，不斷加大城鎮(zhèn)基礎設施建設的投入，加強供水、排水、供暖、供氣、交通、能源、信息、垃圾處理等基礎設施和配套設施建設。

2.加快教育、醫(yī)療、社保等公共服務體系建設，不斷完善城鎮(zhèn)服務功能，優(yōu)化配置現(xiàn)公共服務資源，使廣大干部職工充分享受現(xiàn)代城市生活。

3.加快小城鎮(zhèn)建設步伐，完善團場城鎮(zhèn)功能體系。根據(jù)14 個團場的地理區(qū)域分布，統(tǒng)籌規(guī)劃團場城鎮(zhèn)和中心連隊居住區(qū)，抓住浙江臺州對口援建契機，以團場場部為依托，突顯自身產(chǎn)業(yè)、區(qū)位等優(yōu)勢，加大保障性住房、基礎設施和配套公共服務的投入和建設，提高產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口聚集的承載能力，使城鎮(zhèn)成為職工群眾宜居宜業(yè)的幸福家園和維穩(wěn)戍邊的堅強堡壘和旅游的目的地。

4.完善社區(qū)的服務功能。社區(qū)是構建和諧城鎮(zhèn)的基本細胞，要著力健全完善社區(qū)管理服務機制，加強社區(qū)服務的設施設備，改善社區(qū)服務條件，結合居民的精神文化需求，開展益智益身的社區(qū)文化活動，增強社區(qū)的凝聚力、認同感。通過完善城鎮(zhèn)體系功能，最終推進阿拉爾市和團場小城鎮(zhèn)發(fā)展一體化、建設一體化、公共服務一體化和社會管理一體化。

［1］白燕，殷小波.兵團城鎮(zhèn)人口集聚問題研究［J］.新疆農(nóng)墾經(jīng)濟，2012，（2）：66－72.