城中村改造中如何優(yōu)化房票安置的制度設(shè)計(jì)和實(shí)施

錢攀鋒

（嵊州市城中村改造指揮部 浙江·嵊州 312400）

一、土地征收住房安置的制度設(shè)計(jì)選擇及房票的概念

在城中村改造過(guò)程中，有一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是，如何比較合理、公平、平和地安置被征收土地人。在解決這個(gè)問(wèn)題的過(guò)程中，出現(xiàn)了三種可選的制度設(shè)計(jì)及其代表的路徑方式。

一是政府在被征收土地附近建筑規(guī)劃統(tǒng)一的建筑，根據(jù)被征收人原有宅基地及附著物的情況，進(jìn)行直接置換。二是基于被征收人原有宅基地及附著物的價(jià)值估算，直接給被征收人一定額度的資金，讓其根據(jù)自己的需求，靈活解決住房問(wèn)題。三是房票安置，在對(duì)被征收人原有宅基地及附著物的價(jià)值估算之后，給被征收人一定的憑證和票據(jù)，被征收人在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，拿著房票在既定范圍內(nèi)根據(jù)自己的意志和機(jī)會(huì)按照多退少補(bǔ)的原則購(gòu)買住房。對(duì)于適用范圍，各地有不同規(guī)定，比如湖州明確了六個(gè)入圍樓盤名單，衢州市規(guī)定的范圍是“房地產(chǎn)主管部門監(jiān)管的商品住宅和市場(chǎng)上的二手房”。

第三種思路的最大特點(diǎn)是購(gòu)買住房的資格票據(jù)取代了資金和現(xiàn)有住宅，具有前兩種不具備的多方面優(yōu)勢(shì)，一是能保證其代表的置換資金的使用方向，二是增大了被征收人的住房選擇空間，三是讓政府部門從具體的建筑建設(shè)等方面解放出來(lái)，四能加快土地征收或拆遷的進(jìn)程。

二、城中村改造中房票安置施行中出現(xiàn)的問(wèn)題及原因

（一）房票倒賣現(xiàn)象嚴(yán)重

在各地推進(jìn)實(shí)施房票安置策略的過(guò)程中，涌現(xiàn)出的最嚴(yán)重問(wèn)題就是房票倒賣現(xiàn)象嚴(yán)重，浙江臺(tái)州“4 個(gè)樓盤售出的商品房中就有100 多套房子存在倒賣房票的情況”。在房票倒賣現(xiàn)象的背后，各級(jí)官員是違規(guī)違法的主體力量。他們之所以能得逞，一方面是因?yàn)樗麄冏陨淼穆殭?quán)及其攜帶的系列資源，另一方面，也是更為重要的是，各地在施行房票安置政策制定相關(guān)規(guī)則的時(shí)候，普遍強(qiáng)化對(duì)被征收人活動(dòng)的約束和規(guī)范，但基本上沒(méi)有對(duì)政府相關(guān)工作人員方面的約束，導(dǎo)致在實(shí)務(wù)推進(jìn)方面集中關(guān)照被征收人的行為，而忽視了對(duì)執(zhí)行主體也就是相關(guān)政府工作人員的行為監(jiān)督，讓他們有隙可乘。

（二）沒(méi)有有效維護(hù)或保障被征收人的利益

房票安置的過(guò)程實(shí)際上是政府、被征收人、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商及中介等多方博弈，其中被征收人處于弱勢(shì)地位，其利益屬于被擠壓的一方。在衢州等地的制度規(guī)定中，在房票定價(jià)方面，決定者是市區(qū)規(guī)劃土地聯(lián)席會(huì)議，能有權(quán)限對(duì)方案提意見(jiàn)的是籠統(tǒng)地各區(qū)塊，整個(gè)決策過(guò)程中基本上沒(méi)有被征收人的蹤跡，他們是缺位的，這樣很難充分考慮他們的利益，其中的關(guān)鍵表現(xiàn)就是把市場(chǎng)價(jià)格當(dāng)成定價(jià)的基礎(chǔ)。在房票安置政策施行過(guò)程中，各級(jí)官員基于自己的私利，違法違規(guī)倒賣房票，實(shí)際上是對(duì)被征收人利益的侵犯。

（三）問(wèn)題轉(zhuǎn)移目標(biāo)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)承受能力有限

房票安置政策的推行，用房票取代了現(xiàn)房或現(xiàn)金，實(shí)際上上只能算把政府的問(wèn)題轉(zhuǎn)移出去，而轉(zhuǎn)移目標(biāo)或者說(shuō)風(fēng)險(xiǎn)承受主體是房地產(chǎn)市場(chǎng)。目前，國(guó)內(nèi)的房地產(chǎn)經(jīng)過(guò)了幾十年的發(fā)展，有了一定的成熟度，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言形成了較大貢獻(xiàn)。不過(guò)，其本身也存在多方面的問(wèn)題，房?jī)r(jià)虛高現(xiàn)象普遍，房地產(chǎn)泡沫比較嚴(yán)重，不良房地產(chǎn)商的建筑質(zhì)量越來(lái)越低，物業(yè)管理等方面的問(wèn)題重重，房地產(chǎn)領(lǐng)域的維權(quán)事件越來(lái)越多，等等。房票安置政策的推行，導(dǎo)致房票倒賣現(xiàn)象泛濫，還出現(xiàn)了炒房票這種畸形現(xiàn)象，實(shí)際上都激化了房地產(chǎn)領(lǐng)域的固有矛盾，可能會(huì)引發(fā)更大的社會(huì)隱患。

（四）制度設(shè)計(jì)不夠細(xì)密

從臺(tái)州等地開(kāi)始推進(jìn)實(shí)施房票安置政策以來(lái)，該政策在各地實(shí)踐的普及度一直相對(duì)有限，時(shí)間也較短，本身的成熟度不高，其中的重要表現(xiàn)是制度設(shè)計(jì)不夠細(xì)密，缺很多應(yīng)有的內(nèi)容，在關(guān)鍵事項(xiàng)方面的規(guī)定說(shuō)明不夠詳細(xì)。

三、優(yōu)化房票安置設(shè)計(jì)及施行的要點(diǎn)

（一）提升房票源管理的力度

各地在推進(jìn)實(shí)施房票安置管理的過(guò)程中，普遍忽略了對(duì)房票源的管理，包括房票的印制主體、房票防偽措施、印制及發(fā)放程序、設(shè)置人員職責(zé)及紀(jì)律、房票購(gòu)買資質(zhì)限制，等等。正是這方面的缺失，導(dǎo)致大量房票并沒(méi)有進(jìn)入被征收人手中，而是或在政府官員手中，或在不良中介手中，或在黃牛手中。對(duì)此，應(yīng)該提升房票源管理的力度。在相關(guān)辦法規(guī)程中，圍繞房票源管理問(wèn)題厘定明晰而細(xì)密的規(guī)范說(shuō)明，并且輔助以內(nèi)控構(gòu)架的執(zhí)行力度確保這些制度的貫徹落實(shí)，在起始階段確保房票安置政策的健康運(yùn)行。

（二）強(qiáng)化監(jiān)督和問(wèn)責(zé)

各地在推進(jìn)實(shí)施房票安置管理的過(guò)程中，不應(yīng)該只關(guān)注對(duì)被征收人行為的約束和規(guī)范，還應(yīng)該關(guān)注另外其他主體——政府相關(guān)人員、涉及到地產(chǎn)商及中介等相關(guān)方。具體而言，各地應(yīng)該在相關(guān)辦法及規(guī)范說(shuō)明中，明確增加對(duì)這些主體行為約束和規(guī)范的說(shuō)明，并且應(yīng)該明確輔之以具體的懲戒措施，在懲戒力度設(shè)置方面盡量遵循偏嚴(yán)的原則，以形成足夠的威懾力。比如，在房票使用環(huán)節(jié)，可以考慮明文規(guī)定使用房票購(gòu)買商品房住宅的購(gòu)買人只能是房票上注明的被征收人或安置人員，強(qiáng)調(diào)其不得抵押轉(zhuǎn)讓的剛性，否則根據(jù)具體情況給予嚴(yán)厲懲罰，以實(shí)名制否決政府相關(guān)人員等其他人員冒用房票的機(jī)會(huì)。

（三）注意充分維護(hù)被征收人利益

在推進(jìn)實(shí)施房票安置政策的過(guò)程中，應(yīng)該心中有維護(hù)并保障被征收人利益的意識(shí)應(yīng)該充分保障房票定價(jià)與其原有宅基及附著物價(jià)值等同，避免因話語(yǔ)權(quán)或資源勢(shì)位優(yōu)勢(shì)壓低被征收人原有財(cái)產(chǎn)的價(jià)值?？梢钥紤]對(duì)納入商品房安置選擇對(duì)象的房產(chǎn)開(kāi)發(fā)商統(tǒng)一簽訂安置責(zé)任保證書(shū)，以約定方式避免開(kāi)發(fā)商抬價(jià)或捂盤不售，確保房票使用價(jià)值與房產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格相吻合；可考慮以政府監(jiān)管的指定賬號(hào)為工具，對(duì)被征收人憑房票購(gòu)買商品房進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督，確保監(jiān)督范圍的全覆蓋和全流程，確保被征收人購(gòu)買樓能順利完工交付使有；在被征收人與房地產(chǎn)商博弈的過(guò)程中，可以考慮用制度規(guī)定為被征收人爭(zhēng)取盡可能的優(yōu)惠比例。當(dāng)被征收人購(gòu)買住房后房票出現(xiàn)余額的情況下，采取靈活措施確保余額能切實(shí)應(yīng)用在被征收人身上，避免其利益受到無(wú)端損害。

（四）推進(jìn)制度設(shè)計(jì)精細(xì)化和全面化轉(zhuǎn)型

各地在持續(xù)推進(jìn)房票安置政策實(shí)施的過(guò)程中，應(yīng)該注意盡可能地細(xì)化相關(guān)規(guī)定，提高其相對(duì)于具體實(shí)務(wù)的指導(dǎo)價(jià)值和意義。當(dāng)然，也可以在保留既有辦法規(guī)范的基礎(chǔ)上，另外厘定細(xì)則性的規(guī)范文件或關(guān)鍵業(yè)務(wù)操作流程說(shuō)明等，以體系化的姿態(tài)支撐和完善整個(gè)制度設(shè)計(jì)。另外，注意根據(jù)具體情況，推動(dòng)房票安置管理的全面化，避免有重大殘缺的存在，如上所言的房票源管理及對(duì)政府官員等各主體的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)等內(nèi)容，均屬于現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)中殘缺的內(nèi)容，需要及時(shí)補(bǔ)充完善，在推動(dòng)實(shí)現(xiàn)房票安置管理全覆蓋的基礎(chǔ)上提升其具體運(yùn)行水準(zhǔn)。

（五）注意借助信息化力量

在推進(jìn)房票安置政策的過(guò)程中，應(yīng)該考慮根據(jù)地方的具體情況，或自主研發(fā)，或聘請(qǐng)專業(yè)信息技術(shù)團(tuán)隊(duì)，開(kāi)發(fā)房票信息管理系統(tǒng)，在房票簽發(fā)、使用、結(jié)算、清算等過(guò)程環(huán)節(jié)的每一個(gè)進(jìn)展，都應(yīng)該確保在信息系統(tǒng)中同步跟進(jìn)，以為相關(guān)部門施行監(jiān)督或監(jiān)控提供最詳細(xì)、豐富、真實(shí)而及時(shí)的信息。另外，還應(yīng)該注意有限度的推進(jìn)實(shí)施。房票按照政策的推進(jìn)實(shí)施不能無(wú)限度地?cái)U(kuò)大，而只能在一定限度內(nèi)普及。政府相關(guān)部門及人員，在推進(jìn)實(shí)施房票安置政策和策略的時(shí)候，還應(yīng)該適當(dāng)考慮探索其他方式和路徑，應(yīng)該在提升本身工作效率的同時(shí)，履行更多的應(yīng)有責(zé)任，而不是一味地思考把問(wèn)題往外轉(zhuǎn)移。

[1]杜曉,鄭小瓊.臺(tái)州“房票門”暴露官場(chǎng)住房腐敗生態(tài)[N].法制日?qǐng)?bào)，2011，（1）.

[2]銅陵市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì).銅陵“房票”安置和諧棚改[J].城鄉(xiāng)建設(shè)，2014，(12).