關(guān)于兵團(tuán)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的若干思考

聞 華

（新疆兵團(tuán)第三師42 團(tuán)機(jī)關(guān)，新疆 喀什 844000）

兵團(tuán)作為黨政軍企合一的特殊組織，是一個(gè)準(zhǔn)軍事化實(shí)體，擔(dān)負(fù)著黨和國(guó)家賦予的屯墾戍邊職責(zé)［1］。長(zhǎng)期以來(lái)，按照黨政軍企合一體制進(jìn)行管理，軍墾特色十分明顯，維穩(wěn)、戍邊、興疆是兵團(tuán)的核心任務(wù)。2010年第一次中央新疆工作座談會(huì)明確指出：支持兵團(tuán)向城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化”方向發(fā)展。著眼于推進(jìn)城鎮(zhèn)化，增強(qiáng)石河子等城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力和城市功能，在戰(zhàn)略地位重要、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮谋鴪F(tuán)中心墾區(qū)團(tuán)鎮(zhèn)增設(shè)縣級(jí)市，并納入國(guó)家城市規(guī)劃建設(shè)體系。這充分說(shuō)明國(guó)家對(duì)兵團(tuán)地位的高度肯定，在兵團(tuán)與自治區(qū)既高度融合又相對(duì)獨(dú)立的特殊環(huán)境下，就要求兵團(tuán)城鎮(zhèn)發(fā)展要主動(dòng)融入新疆城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，把城鎮(zhèn)化作為兵團(tuán)調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)發(fā)展的首要任務(wù)，增強(qiáng)兵團(tuán)的凝聚力向心力，提高維穩(wěn)戍邊的能力。遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展一般規(guī)律，實(shí)現(xiàn)由“屯墾戍邊”向“屯城戍邊”的轉(zhuǎn)變是兵團(tuán)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。

一、兵團(tuán)城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)狀

兵團(tuán)現(xiàn)有14 個(gè)師（含8 個(gè)市）、175 個(gè)農(nóng)牧團(tuán)場(chǎng)和1600 多個(gè)工、交、建、商企業(yè)，13 家上市公司。兵團(tuán)14 個(gè)師分布在新疆的13 個(gè)地、州、市，師部是各師政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、交通、物流中心。其中175 個(gè)農(nóng)牧團(tuán)場(chǎng)分布在新疆14 個(gè)地、州、市級(jí)83 個(gè)縣中，構(gòu)成一種自身在地域上相對(duì)分散，同時(shí)又與地方高度融合的分布格局。175 個(gè)農(nóng)牧團(tuán)場(chǎng)有著不等的土地和人口規(guī)模，有著不同的區(qū)位和發(fā)展條件，但有著一個(gè)共同點(diǎn)，就是都有一個(gè)團(tuán)部［2］。團(tuán)部是各團(tuán)場(chǎng)政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，團(tuán)部在團(tuán)場(chǎng)的發(fā)展中，逐漸發(fā)展成為團(tuán)場(chǎng)一級(jí)墾區(qū)的中心城鎮(zhèn)。目前，從團(tuán)場(chǎng)人口規(guī)模看，兵團(tuán)175 個(gè)團(tuán)場(chǎng)中，團(tuán)部人口超過(guò)1 萬(wàn)人的有24個(gè)，5000－10000 人的有34 個(gè)，2000－5000 人的有67 個(gè)，少于2000 人的有50 個(gè)，多數(shù)團(tuán)場(chǎng)的團(tuán)部在當(dāng)?shù)匾呀?jīng)具有中心鎮(zhèn)的規(guī)模，其余團(tuán)場(chǎng)團(tuán)部也已成為當(dāng)?shù)氐囊粋€(gè)集鎮(zhèn)。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，兵團(tuán)現(xiàn)有八市七鎮(zhèn)，2004年以來(lái)，兵團(tuán)按中央文件精神參照石河子模式在各師建市，先后建立了五家渠、阿拉爾、圖木舒克、北屯、鐵門(mén)關(guān)、雙河、可可達(dá)拉等7 個(gè)自治區(qū)直轄的縣級(jí)市及北泉鎮(zhèn)、金銀川鎮(zhèn)等7 個(gè)建制鎮(zhèn)，是兵團(tuán)履行屯墾戍邊、維護(hù)新疆穩(wěn)定的重要經(jīng)濟(jì)支撐。

二、兵團(tuán)城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的問(wèn)題

（一）人口流失嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)地位下降

近年來(lái)兵團(tuán)人口增長(zhǎng)緩慢，甚至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)勢(shì)頭，人才流失問(wèn)題比較嚴(yán)重，影響了兵團(tuán)承擔(dān)的維穩(wěn)戍邊興疆歷史使命。人口減少、人才流失很重要的原因之一是兵團(tuán)城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后，難以吸引人才，不利于二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和提供就業(yè)機(jī)會(huì)。兵團(tuán)經(jīng)濟(jì)地位和人口比重持續(xù)下降。兵團(tuán)在新疆的經(jīng)濟(jì)地位從1985年的占比為17.9%下降至2010年的14.2%。2008年以來(lái)，兵團(tuán)總?cè)丝诔霈F(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，占新疆總?cè)丝诘谋戎貜?980年的16.3%下降至2010年的12.0%。兵團(tuán)人口經(jīng)濟(jì)地位下降原因主要是第一產(chǎn)業(yè)占主導(dǎo)地位，附加值低，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢；兵團(tuán)職工主要以從事農(nóng)業(yè)為主，長(zhǎng)期居住在團(tuán)場(chǎng)和連隊(duì)，城鎮(zhèn)化質(zhì)量有待提升。

（二）城鎮(zhèn)規(guī)模小且功能設(shè)施不完善

兵團(tuán)城市和兵地共建城區(qū)已成為兵團(tuán)城鎮(zhèn)化主要載體。由于受到兵團(tuán)團(tuán)場(chǎng)大多分散、交通區(qū)位相對(duì)較差、綠洲面積相對(duì)較小等空間分布因素影響，兵團(tuán)城鎮(zhèn)規(guī)模發(fā)育相對(duì)較小，城鎮(zhèn)功能服務(wù)配套設(shè)施不完善，居住環(huán)境較差。這是兵團(tuán)人口外遷、人才外流、素質(zhì)下降的重要原因，也是當(dāng)前急需解決的重要問(wèn)題。

（三）產(chǎn)城融合發(fā)展遲緩

兵團(tuán)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨水資源的約束越來(lái)越突出，難以持續(xù)擴(kuò)大規(guī)模。目前兵團(tuán)已經(jīng)有8個(gè)設(shè)市城市，其他師部城區(qū)、團(tuán)場(chǎng)由于城鎮(zhèn)管理功能不完善，發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)的條件受到一定限制。由于缺乏城市支撐，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條無(wú)法進(jìn)一步延伸，工業(yè)和服務(wù)業(yè)無(wú)法提升水平，仍然停留在較低層次，“三化”發(fā)展還不夠同步。

（四）城鎮(zhèn)化區(qū)域發(fā)展不平衡

總體來(lái)說(shuō)，兵團(tuán)城鎮(zhèn)化高于全疆水平，工業(yè)化低于全疆水平。受交通區(qū)位、自然環(huán)境等條件的影響，各師、團(tuán)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平之間的差異較大。2012年，兵團(tuán)72.1%的經(jīng)濟(jì)總量和68.6%的人口集中在北疆；兵團(tuán)北疆地區(qū)城鎮(zhèn)化率為53.5%，高于南疆11.66 個(gè)百分點(diǎn)。兵團(tuán)的176 個(gè)團(tuán)場(chǎng)分布在自治區(qū)83 個(gè)縣市，分散在大大小小50 多塊綠洲上，兵團(tuán)城鎮(zhèn)呈現(xiàn)西多東少、北多南少、兩周一線、大分散小集中的分布格局，圍繞兩大沙漠邊緣分布，邊境一線團(tuán)場(chǎng)38 個(gè)，邊境二線團(tuán)場(chǎng)20 個(gè)，天山北坡及北疆沿邊地區(qū)團(tuán)場(chǎng)分布較為密集，南疆、東疆兵團(tuán)團(tuán)場(chǎng)數(shù)量少、規(guī)模小。

三、兵團(tuán)新型城鎮(zhèn)化存在問(wèn)題的原因分析

（一）特殊體制

兵團(tuán)是黨政軍企合一的特殊組織，具有集團(tuán)化組織優(yōu)勢(shì)。但由于缺乏二三產(chǎn)業(yè)支撐，造成部分地區(qū)團(tuán)場(chǎng)城鎮(zhèn)的活力不足，除了設(shè)市城市外，兵團(tuán)的師部城區(qū)和團(tuán)場(chǎng)均沒(méi)有完善的城鎮(zhèn)管理權(quán)限，制約了城鎮(zhèn)發(fā)展建設(shè)，是不完全的城鎮(zhèn)化。另外，團(tuán)場(chǎng)行政管理體制與城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的要求還不相適應(yīng)。兵團(tuán)城鎮(zhèn)發(fā)展基礎(chǔ)差異很大，類(lèi)型多樣，對(duì)于不同類(lèi)型的兵團(tuán)城鎮(zhèn)需要通過(guò)不同路徑方式實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化目標(biāo)。

（二）兵地管理體制和協(xié)調(diào)機(jī)制有待理順

兵團(tuán)團(tuán)場(chǎng)空間分布呈現(xiàn)出“大分散、小集中”的特征，加之擔(dān)負(fù)著維穩(wěn)戍邊的特殊使命，必然要求兵團(tuán)采取集中與分散、就地與異地城鎮(zhèn)化相結(jié)合的空間推進(jìn)模式。兵團(tuán)各師與駐地各地市州在共建城區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)等方面積極探索兵地共建的管理模式，但雙方在用地權(quán)屬、利益分配、城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展等方面仍存在著一些矛盾和問(wèn)題［3］。

（三）推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的機(jī)制不健全

兵團(tuán)城鎮(zhèn)化規(guī)劃建設(shè)模式單一，特點(diǎn)不夠突出；存在重單個(gè)城鎮(zhèn)建設(shè)輕區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的問(wèn)題，造成團(tuán)場(chǎng)城鎮(zhèn)化建設(shè)“一般粗”、“小而全”、“小而散”；各團(tuán)場(chǎng)“畫(huà)地為牢”，各自為戰(zhàn)，集群、互補(bǔ)、融合發(fā)展意識(shí)不強(qiáng)，區(qū)域發(fā)展優(yōu)勢(shì)沒(méi)有充分發(fā)揮。

四、推進(jìn)兵團(tuán)城鎮(zhèn)化發(fā)展的對(duì)策

（一）加快現(xiàn)有城市“擴(kuò)容、提質(zhì)”，大力培育墾區(qū)中心城鎮(zhèn)

要以吸納人口、聚集產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，重點(diǎn)發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，壯大經(jīng)濟(jì)實(shí)力，培育和增強(qiáng)城市的輻射帶動(dòng)能力，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，發(fā)揮區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化中心作用，加強(qiáng)與周邊地區(qū)的融合；要積極推進(jìn)“擴(kuò)容強(qiáng)市”工作，拓展發(fā)展空間，推進(jìn)區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，提高現(xiàn)有兵團(tuán)城市的空間聚集競(jìng)爭(zhēng)力，積極發(fā)揮城市對(duì)團(tuán)場(chǎng)城鎮(zhèn)化的帶動(dòng)引領(lǐng)作用。

把墾區(qū)中心城鎮(zhèn)作為完善新疆城鎮(zhèn)體系、促進(jìn)兵團(tuán)城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展的重要節(jié)點(diǎn)，全力支持，加快發(fā)展。墾區(qū)中心城鎮(zhèn)按照小城市標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行建設(shè)和規(guī)劃管理。按照發(fā)展條件優(yōu)良、功能與地方城市互補(bǔ)、距離現(xiàn)有中心城市適中等原則，對(duì)戰(zhàn)略要地、發(fā)展條件成熟的墾區(qū)中心城鎮(zhèn)作為近期設(shè)市工作的推進(jìn)重點(diǎn)，應(yīng)積極創(chuàng)造設(shè)市條件。

（二）更加注重公共服務(wù)，因地制宜推進(jìn)團(tuán)連居民點(diǎn)的建設(shè)

加快特色團(tuán)場(chǎng)城鎮(zhèn)的發(fā)展。結(jié)合團(tuán)場(chǎng)資源稟賦，重點(diǎn)在戰(zhàn)略支點(diǎn)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)團(tuán)場(chǎng)城鎮(zhèn)，大力扶持特色團(tuán)場(chǎng)城鎮(zhèn)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、紡織、商貿(mào)物流和旅游服務(wù)業(yè)等具有發(fā)展優(yōu)勢(shì)的特色產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)集中發(fā)展。因地制宜發(fā)展一批農(nóng)副產(chǎn)品加工型、口岸貿(mào)易型、城郊衛(wèi)星型、旅游觀光型特色城鎮(zhèn)；同時(shí)不斷改善城鎮(zhèn)環(huán)境，完善基礎(chǔ)設(shè)施，使之成為宜居、宜業(yè)、宜游的特色小城鎮(zhèn)［4］。

中心連隊(duì)居住區(qū)是墾區(qū)城鎮(zhèn)化的重要組成部分，既是提高兵團(tuán)居民生活質(zhì)量、轉(zhuǎn)變生活方式的重要場(chǎng)所，也是發(fā)展經(jīng)濟(jì)并為生產(chǎn)作業(yè)點(diǎn)提供服務(wù)的重要基地。中心連隊(duì)居住區(qū)要完善水、電、路、氣等基礎(chǔ)設(shè)施和商業(yè)、文化、教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)設(shè)施合理布局，提高人居環(huán)境質(zhì)量。

（三）創(chuàng)新兵地協(xié)調(diào)體制，努力推進(jìn)兵地共建城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展

按照“共建、共享、共贏”的原則，推進(jìn)兵地共建城區(qū)或開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)，推進(jìn)兵團(tuán)城市、團(tuán)場(chǎng)與地方城鎮(zhèn)分工協(xié)作，實(shí)現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展，推動(dòng)各師融入駐地各地州市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展建設(shè)。推進(jìn)喀什、霍爾果斯特殊經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)兵團(tuán)分區(qū)建設(shè)。充分利用喀什和霍爾果斯特殊經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展機(jī)遇，發(fā)揮兵團(tuán)和地方各自?xún)?yōu)勢(shì)，按照統(tǒng)一規(guī)劃、分別實(shí)施、兵地共贏的原則，推進(jìn)特殊經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)兵團(tuán)分區(qū)的建設(shè)，使之成為兵地共建、協(xié)調(diào)發(fā)展的典范。

完善機(jī)制，推進(jìn)兵地共建城區(qū)或開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)。不斷探索長(zhǎng)期穩(wěn)定的兵地協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)一步推進(jìn)第七師天北新區(qū)、第五師博東新區(qū)、第九師朝陽(yáng)新區(qū)、第十三師大營(yíng)房城區(qū)等已有兵地共建城區(qū)發(fā)展完善。創(chuàng)新機(jī)制，發(fā)揮兵團(tuán)優(yōu)勢(shì)，在和田、阿克蘇、烏魯木齊等戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)城市，探索兵地合作、共建城區(qū)或開(kāi)發(fā)區(qū)的新模式，實(shí)現(xiàn)兵地共融。

（四）推進(jìn)產(chǎn)城、產(chǎn)鎮(zhèn)的深度融合，加快推進(jìn)兵團(tuán)新型工業(yè)化

根據(jù)資源、地緣和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，因地制宜發(fā)展城鎮(zhèn)工業(yè)、商貿(mào)、旅游文化、科技研發(fā)等產(chǎn)業(yè)，加快各個(gè)現(xiàn)有城市和墾區(qū)中心城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建，大力推進(jìn)新型工業(yè)化發(fā)展。堅(jiān)決防止產(chǎn)業(yè)園區(qū)與城鎮(zhèn)建設(shè)相互脫節(jié)的現(xiàn)象，積極推進(jìn)產(chǎn)城、產(chǎn)鎮(zhèn)一體化融合發(fā)展［5］。

（五）加大對(duì)南疆、邊境團(tuán)場(chǎng)城鎮(zhèn)化政策支持力度，縮小發(fā)展差距

南疆、邊境兵團(tuán)團(tuán)場(chǎng)發(fā)展條件相對(duì)比較差，而維穩(wěn)戍邊的戰(zhàn)略任務(wù)又最艱巨。完善南疆兵團(tuán)布局，在維穩(wěn)的重點(diǎn)地區(qū)、兵團(tuán)力量的薄弱地區(qū)增加師團(tuán)布局。在喀什市周邊增設(shè)師建制，既解決第三師與圖木舒克距離太遠(yuǎn)的問(wèn)題，又形成喀什市周邊兵地共同維穩(wěn)的格局。在塔里木盆地南緣和田境內(nèi)建立由十四師管理的3－4 個(gè)新團(tuán)場(chǎng)。此外，兵團(tuán)要加大對(duì)南疆、邊境團(tuán)場(chǎng)城鎮(zhèn)化政策的支持力度，重點(diǎn)通過(guò)政府轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政補(bǔ)貼等途徑實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化規(guī)劃建設(shè)，改善人居環(huán)境，達(dá)到“栓心留人”的目標(biāo)。

［1］馬大正.新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)發(fā)展的歷程［M］.新疆人民出版社，2007.

［2］邢小寧.兵團(tuán)城鎮(zhèn)化發(fā)展的特殊性與對(duì)策［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2014，（11）：139－140.

［3］包雅鈞.新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)體制研究［M］.中央編譯出版社，2010.

［4］吳文靜.淺談新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵、作用及路徑探索［J］.黑河學(xué)刊，2015（6）：3－4.

［5］李世金.新常態(tài)下的城鎮(zhèn)化之路［J］.四川黨的建設(shè)·城市版，2015，（6）：39－40.