林權(quán)制度的可信度研究——以黔東南苗族地區(qū)為例

盧之遙 馮金朝

（中央民族大學(xué) 生命與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，北京 100081）

一、前言

2008年《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》頒發(fā)，全國范圍內(nèi)進(jìn)行全面深入的林改，以明晰林地使用權(quán)和林木所有權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實處置全、保障收益權(quán)為主要內(nèi)容，為了實現(xiàn)“山有其主、主有其權(quán)、權(quán)有其責(zé)、責(zé)有其利”的目標(biāo)。[1]

我國的森林資源產(chǎn)權(quán)制度目前是：林地所有權(quán)為林地公有制，林地使用權(quán)形式多樣化，林木所有權(quán)則有國家所有、集體所有和個人所有之分。[2]森林、林木和林地的權(quán)屬有三種形式：一是國家所有，即國有林，國家是資源的所有者，所有權(quán)和使用權(quán)可分離；二是集體所有林，即集體林，由集體組織來共同使用，可以擁有承包經(jīng)營權(quán)，在一定條件下，承包經(jīng)營權(quán)也可以再轉(zhuǎn)讓；三是個人所有的，即私有林，林地所有權(quán)是集體所有，林農(nóng)可以通過相關(guān)程序獲得林地和林木的使用權(quán)。[3]林權(quán)制度是否合理有效，對森林資源的可持續(xù)發(fā)展和利用有著重要的作用。好的制度安排既可以促進(jìn)森林資源的保護(hù)和利用，也能夠?qū)Ξ?dāng)?shù)厣鐓^(qū)的村民生活帶來積極的影響，相反，不合理的制度安排會造成資源的破壞和社會的沖突。[4]

貴州省黔東南苗族侗族自治州是一個重要的林區(qū)，也是雷公山國家級自然保護(hù)區(qū)的所在地，這里的少數(shù)民族世代在山里居住，村民和森林之間形成了一種重要的關(guān)系。建國之后，這里的林權(quán)制度改革也經(jīng)歷了土改、合作社、人民公社、林業(yè)“三定”和集體林權(quán)改革幾個階段。[5]2006年貴州省人民政府出臺《關(guān)于開展深化集體林權(quán)制度改革工作的意見》，黔東南州開始林改試點(diǎn)工作，經(jīng)過幾年的改革，如今形成了這樣一種林權(quán)制度安排：苗族村寨附近的國有林，資源屬于國家所有，由政府部門如當(dāng)?shù)亓謽I(yè)局或保護(hù)區(qū)等管理；村集體林的所有權(quán)歸村民委員會集體所有，村委會與村民商議后，可以代表村民意愿來使用集體林；農(nóng)戶的私有林的所有權(quán)仍然是集體所有，但是可以通過申請砍伐證或簽訂合同的途徑來對林地進(jìn)行采伐、經(jīng)營和管理。[6]作為一個少數(shù)民族林區(qū)，在該地區(qū)研究林權(quán)制度在苗族社區(qū)的可信度是十分重要的。

近年來，將經(jīng)濟(jì)學(xué)的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論應(yīng)用于對自然資源配置效率的影響的研究，已經(jīng)得到了廣泛的認(rèn)可。國內(nèi)外已有的學(xué)術(shù)研究成果證明森林資源的有效保護(hù)與森林資源的權(quán)屬制度有著內(nèi)在的、密切的聯(lián)系。[7]本文選擇了產(chǎn)權(quán)理論中的可信度理論（Credibility Thesis）作為研究的理論基礎(chǔ)，也稱為制度功能主義理論（Theory of institutional functionalism），是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論中的一個新興且重要的理論觀點(diǎn)?？尚哦壤碚摰难芯繒r間并不長，Peter Ho教授是該理論研究的主要代表人物。該理論與其他的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論的不同之處在于，他注重的不只是產(chǎn)權(quán)的形式，如產(chǎn)權(quán)是共有形式還是私有形式，是正式形式還是非正式形式，是穩(wěn)定形式還是不穩(wěn)定形式等。可信度理論的研究重點(diǎn)是制度的實質(zhì)功能性，判斷一個制度的適用與否，要通過評判該制度的可信度來衡量。[8、 9]有些制度在形式上看起來很好，但是在實際執(zhí)行的時候，由于沒有實現(xiàn)其功能性，成為了“空制度”。也有一些制度，在形式上看似不夠完整，甚至是模糊不清，但是在實際的應(yīng)用中，達(dá)到了一定的功能效果，實現(xiàn)了“有意的制度模糊”的功能。[10]

在通過可信度來評價制度功能的時候，一個重要的評價指標(biāo)就是該制度所產(chǎn)生的社會影響，如社會沖突和糾紛，甚至流血暴力事件，民眾對制度的看法態(tài)度和認(rèn)可度等。[11]本文基于制度功能理論，研究黔東南苗族地區(qū)的林權(quán)制度的可信度。通過調(diào)查和分析林權(quán)制度在苗族社區(qū)產(chǎn)生的影響，發(fā)現(xiàn)制度中存在的問題，探索既能使森林資源得到有效的保護(hù)以維持生態(tài)平衡，又能滿足林區(qū)苗族同胞的生活需求的平衡，提出更適宜苗族地區(qū)森林資源保護(hù)和發(fā)展的林權(quán)制度建議，以期望為我國林權(quán)制度的進(jìn)一步改革和調(diào)整提供政策建議。

二、苗族地區(qū)林權(quán)制度的可信度研究

（一）苗族的森林資源管理

世代生活在貴州省黔東南州的苗族同胞，視山林為他們賴以生存的自然資源，長期對森林進(jìn)行經(jīng)營和管理。通過對當(dāng)?shù)氐纳仲Y源管理概況進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果顯示，苗族家庭中負(fù)責(zé)對森林進(jìn)行管理的人員，有90.91%為男性戶主，可見絕大多數(shù)農(nóng)戶都是由男主人來管理森林；有6.61%的家庭是由老人或是家里較隨機(jī)的空閑人員來管理；而喪夫等一些特殊家庭，在沒有男主人的情況下，由女人來承擔(dān)管理森林的任務(wù)，占到很少的2.48%。對于進(jìn)山管理森林的頻率，有36.36%的家庭表示每個月會查看和管理數(shù)次；有43.80%的表示一兩個月才進(jìn)山一次，并不頻繁；有19.83%的農(nóng)戶幾個月才查看一次，很少對森林進(jìn)行規(guī)律和頻繁的管理。關(guān)于村民們進(jìn)山管理森林的目的，可以歸納為五個：64.46%的表示管理目的是去查看自己家的森林有沒有被偷伐，盡量排查和防止樹木被偷伐；27.75%的村民是去進(jìn)行森林撫育，促進(jìn)樹木的生長；19.83%的是砍柴，儲備家用的柴火；有10.74%的村民只是為了看望自家樹木的長勢；還有2.48%的是進(jìn)山排除山火的隱患，防止森林火災(zāi)的發(fā)生。

據(jù)調(diào)查訪問和觀察可知，苗族村民在自己的私有林中只種植杉木，然而他們并不能擅自進(jìn)行經(jīng)營買賣或者砍伐，必須通過伐木的申請程序，得到批準(zhǔn)之后才能砍伐和使用樹木。在森林資源的管理當(dāng)中，村民的行為受到國家的相關(guān)法律法規(guī)、政策條款以及當(dāng)?shù)氐拇逡?guī)民約的約束。

（二）苗族對森林資源的重視程度

在問及森林資源現(xiàn)在對他們的重要程度時，有71.90%回答重要，21.49%說非常重要，可見，超過了93%的苗族村民都認(rèn)為森林資源仍然是重要的。剩余的4.13%和2.48%回答不重要和一般。當(dāng)詢問哪一種林權(quán)的森林更為重要的時候，有52.07%認(rèn)為三種林權(quán)的森林都重要，有38.84%表示私有林最重要，有1.65%認(rèn)為集體林最重要，沒有人認(rèn)為國有林更重要，僅有0.83%的答案是都不重要。苗族農(nóng)戶認(rèn)為森林資源重要的原因主要可以分為四點(diǎn)，一是因為種植的杉木可以砍伐來修建房屋，作為建筑用材，該原因占到了67.77%；有23.14%提出森林的存在才有了清新的空氣和清澈的水源，是良好的生態(tài)環(huán)境的保障；10.74%的村民是因為森林能夠提供柴火，作為家用的能源；剩下9.09%回答說因為從森林里可以得到些許的收入，通過進(jìn)一步的調(diào)查得知，私有林獲得的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)仁杖?，非常微薄，有約93%的村民反映森林帶來的直接經(jīng)濟(jì)收入只占家庭總收入的極少比例，這也是苗族同胞不把森林的收益當(dāng)成森林重要的主要因素的原因。

（三）苗族農(nóng)戶對林權(quán)制度的態(tài)度

可信度理論認(rèn)為，要評估苗族地區(qū)林權(quán)制度的可信度，一個最直接的指標(biāo)就體現(xiàn)在村民對該制度的滿意度。調(diào)查結(jié)果顯示，對現(xiàn)今苗族地區(qū)的林權(quán)制度表示滿意的只占到21.49%，而有64.46%表示不滿意，同時有14.05%的村民覺得是個無奈的選擇，不發(fā)表明確的意見。對于不同林權(quán)的森林劃分和分配，他們提出的建議中，認(rèn)為應(yīng)該多劃分私有林給村民使用的占到了68.60%，有24.79%覺得現(xiàn)有的私有林地足夠，能夠滿足他們的需要，還有6.61%的村民提出可以采取退耕的方式來增加可使用的林地。除了林權(quán)的劃分和分配之外，也調(diào)查了苗族同胞對現(xiàn)在執(zhí)行的森林管理制度和相關(guān)政策法規(guī)的看法，40.50%的人認(rèn)為管理適度，合情合理，給予了肯定；26.45%表示管理得過于嚴(yán)格，受到很大的限制；然而同時有13.22%希望加強(qiáng)管理，增大監(jiān)管力度；還有19.83%對現(xiàn)在的管理制度沒有發(fā)表意見和建議。

（四）因林權(quán)制度引起的糾紛和沖突

衡量林權(quán)制度的可信度，很重要的一個因素是分析因該制度而產(chǎn)生的林權(quán)糾紛情況。黔東南州經(jīng)歷過多次的山林權(quán)屬制度改革，期間一直不斷地有林權(quán)糾紛發(fā)生。黔東南州自1991到2005年，這15年間的林權(quán)糾紛起數(shù)和涉及面積整體是下降的趨勢，1992年和1993年糾紛發(fā)生最多，達(dá)到4133起和5397起，林地面積達(dá)到65.56萬畝和49.06萬畝。之后呈現(xiàn)下降趨勢，在2001年和2002年達(dá)到最低的918起和761起，糾紛山林面積為4.19萬畝和5.02萬畝。然而2003年到2005年，出現(xiàn)輕微的回升，糾紛起數(shù)回到上千起。

有些嚴(yán)重的林權(quán)糾紛矛盾，會引發(fā)極端的群體事件，例如村民們?nèi)后w性械斗并且發(fā)生傷亡的惡性事件。1991年至2005年，這15年間黔東南州發(fā)生的群眾械斗起數(shù)和死亡人數(shù)的變化，總體也是呈現(xiàn)下降趨勢。90年代初的械斗起數(shù)和死亡最為嚴(yán)重，1992年出現(xiàn)了最高的118起械斗，13人死亡，2000年之后明顯大幅度下降，械斗事件和死亡人數(shù)均較低，其中2004年和2005年并未造成人員死亡。

三、結(jié)論和建議

（一）苗族仍視森林為重要資源，但已不作為基本生計手段

從調(diào)查結(jié)果中可知，對森林資源重要與否這個最直接問題的回答，絕大多數(shù)的答案是重要和非常重要，這是他們對森林重視的最直接的反應(yīng)。此外，世代依山傍水生活的苗族，有史以來都有著傳統(tǒng)的森林文化，有著對神山神林的信仰和崇拜，森林和樹木對于他們有著超乎了物質(zhì)利益的精神意義。苗族經(jīng)過長久的實踐經(jīng)驗積累下來了生態(tài)智慧，重視森林和自然環(huán)境，尤其對水源頭的樹木等還進(jìn)行特別的保護(hù)。

但如今，苗族已經(jīng)不將森林的經(jīng)營作為他們基本的生計手段。從他們進(jìn)山管理森林的頻率可以看出，大多數(shù)村民已經(jīng)不再頻繁地管理，兩月或數(shù)月才查看一次。管理森林的最重要目的是防止樹木被偷伐，查看自家林地是否被惡意破壞，由于私有林是建房木材的來源，他們更為重視自家的私有林。我們調(diào)查了農(nóng)戶從森林獲得的收益占家庭總收益的情況，6.7%的農(nóng)戶表示只占到總收入的十分之一，剩下93.7%的村民表示森林的收益微乎其微，基本可以忽略不計。目前，村民對自家私有林的使用主要是建房，然而建房木材的砍伐需要向村委會和林業(yè)部門一級級申請砍伐證，這是一個時間較長的過程，并且不能保證能得到批準(zhǔn)。

建議：由于相關(guān)林業(yè)政策的制約，村民不能完全自主地經(jīng)營和使用他們的私有林，這在一定程度上降低了村民對森林管理的積極性。建議在達(dá)到了環(huán)境保護(hù)的前提下，適當(dāng)?shù)亟o予農(nóng)戶更多的森林使用空間和自由，最大程度地利用森林資源的價值。[15]此外，要真正落實各種森林補(bǔ)助，適當(dāng)增加林地的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，補(bǔ)償要透明、合理、公正，讓農(nóng)戶從森林里能有所收益。同時，簡化采伐指標(biāo)申請的手續(xù)，提高砍伐證頒發(fā)的效率，注意公平的指標(biāo)分配，并關(guān)照困難戶和最急需的家庭。

（二）林權(quán)劃分的滿意度較低，森林管理制度有待提高

大部分的苗族村民對現(xiàn)今的林權(quán)分配和劃分表示不滿意，認(rèn)為劃分給農(nóng)戶的私有林太少，加上私有林的使用受到嚴(yán)格的限制，導(dǎo)致村民普遍反映林地不夠用。對近年來相關(guān)部門實施的森林管理制度和政策，村民們給予了理解和肯定，但是仍然存在一些問題，例如砍伐證申請困難，自家私有林的樹木會被偷伐，且得不到損失補(bǔ)償?shù)?。調(diào)查時還發(fā)現(xiàn)一個現(xiàn)象，當(dāng)請村民們發(fā)表對政策實施和制度管理的意見時，有一些人表現(xiàn)出無奈或無話可說的態(tài)度，認(rèn)為無論他們說什么都起不了作用。可見，管理者和與普通群眾之間缺乏有效的交流，存在隔閡。

建議：加強(qiáng)對樹木偷伐的查處和預(yù)防，如安排巡山員或護(hù)林員定期巡視森林，加大對政策法規(guī)和村規(guī)民約的宣傳，嚴(yán)懲偷伐盜伐的行為，同時酌情給被偷伐的農(nóng)戶適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，盡量減少受害村民的損失。政策和制度的制定者和實施者要注重和底層村民的交流，聽取他們的心聲和建議，建立起彼此的信任。注意發(fā)揮寨老等德高望重的老村民的影響作用，作為了解村民最真實需求的溝通橋梁，讓管理制度和群眾之間形成一種有效的反饋機(jī)制。[13]

（三）山林權(quán)屬未完全明確，林權(quán)糾紛和沖突仍時有發(fā)生

從三定到集體林權(quán)改革，以及多次的森林權(quán)屬制度改革，都是為了明晰森林產(chǎn)權(quán)，分林到戶并發(fā)放林權(quán)證，但是由于歷史原因以及多次林權(quán)改革遺留下來的問題，林權(quán)糾紛依舊不斷，時而還發(fā)生嚴(yán)重的械斗。最初進(jìn)行山林劃界的時候，并不是所有的村民都上山明確了自家的范圍，有些劃分甚至只是用手指下山頭。這樣模糊的界限，造成了后來在確定林權(quán)證的時候，出現(xiàn)互相間爭地的現(xiàn)象。集體林權(quán)制度改革期間，更加確認(rèn)和細(xì)化了森林的分配，在林權(quán)證上也對范圍做了較為明晰的勾畫，但是并沒有完全解決林權(quán)糾紛的問題。

建議：建立長期的林權(quán)屬糾紛調(diào)解辦公室，處理確權(quán)不明，界限不清，以及林權(quán)糾紛和沖突事件。要深入到具體的糾紛當(dāng)中，公平公正地化解矛盾，同時，在調(diào)解糾紛的過程中，可以尋求寨老或社區(qū)組織等在群眾中有威望的人和機(jī)構(gòu)的幫助，民間調(diào)節(jié)往往可以服眾并且更有效果。此外，解決糾紛要徹底和及時，以免拖沓而滋生出新的矛盾，留下隱患。[14、 15]注意提高糾紛的調(diào)處率和確權(quán)發(fā)證的發(fā)證率，繼續(xù)明晰具有爭議的林地產(chǎn)權(quán)，盡量讓苗族村民心里踏實和滿意，減少日后的林權(quán)糾紛，避免流血沖突事件的發(fā)生。

綜上所述，從民眾對林權(quán)制度的感知和態(tài)度，以及因林權(quán)問題而產(chǎn)生的糾紛和沖突的調(diào)查分析可以看出，黔東南苗族地區(qū)的森林產(chǎn)權(quán)制度的可信度不高。苗族同胞的內(nèi)心仍然很重視和依賴森林資源，但是現(xiàn)在的林權(quán)制度沒有激發(fā)出他們育林護(hù)林的積極性。林業(yè)部門還需要更合理地制定林權(quán)政策，更有效地實施林權(quán)管理，促進(jìn)苗族地區(qū)森林資源的可持續(xù)發(fā)展，提高村民的生活水平。

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