“中國夢”構(gòu)建過程中新疆民族鄉(xiāng)科學(xué)發(fā)展的思考

魏 麗 吳 瓊

（新疆大學(xué) 西北少數(shù)民族研究中心，新疆·烏魯木齊 830046）

在新疆成立60周年之際，習(xí)近平總書記題詞“建設(shè)美麗新疆，共圓祖國夢想”。從國家設(shè)立“民族鄉(xiāng)”這一民族區(qū)域自治組織結(jié)構(gòu)伊始，就體現(xiàn)了黨中央對56個民族一視同仁、平等對待的態(tài)度和關(guān)懷。社會發(fā)展的原初動力是需要，需要的表現(xiàn)是利益。馬克思曾指出：“人們?yōu)橹畩^斗的一切，都同他們的利益有關(guān)?！盵1]“少數(shù)民族和民族地區(qū)迫切要求加快發(fā)展和自我發(fā)展能力不足的矛盾，是當(dāng)代中國，乃至整個社會主義初級階段中國民族問題的主要矛盾”。[2]中華民族的偉大復(fù)興與新疆的每個人緊密相連。在新疆人民實現(xiàn)屬于自己的“中國夢”的過程中，42個民族鄉(xiāng)的發(fā)展情況作為重要的組成部分凸顯其重要意義。

一、新疆維吾爾自治區(qū)民族鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀

截止2012年，新疆維吾爾自治區(qū)共有民族鄉(xiāng)42個，分布在11個地、州，29個縣（市），人口33.97萬人（其中，少數(shù)民族27.03萬人，占79.58%），占全區(qū)總?cè)丝诘?.51%。民族鄉(xiāng)面積11.57萬平方公里，占全區(qū)總面積的7.23%。建鄉(xiāng)民族有9個，其中哈薩克族民族鄉(xiāng)13個、蒙古族民族鄉(xiāng)10個、柯爾克孜族民族鄉(xiāng)6個、回族民族鄉(xiāng)5個、塔吉克族民族鄉(xiāng)4個、錫伯族、達(dá)斡爾族、烏孜別克族、塔塔爾族民族鄉(xiāng)各1個，其中人口較少民族6個。從民族鄉(xiāng)成立時間來看，1950至1954年成立6個，1977至1990年成立36個。從區(qū)域分布看南疆9個，東疆4個，北疆29個，其中，邊境縣（市）24個，農(nóng)區(qū)8個，牧區(qū)34個。

《條例》頒布實施20年來，新疆民族鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會各項事業(yè)得到較快發(fā)展?；A(chǔ)教育實現(xiàn)了“普九”目標(biāo)，小學(xué)適齡兒童入學(xué)率和鞏固率達(dá)100%，學(xué)前雙語幼兒園配備率100%，中小學(xué)學(xué)生享受“兩免一補(bǔ)”政策，寄宿制學(xué)校學(xué)生住宿免費。公共基礎(chǔ)設(shè)施日趨完善。截至2012年，新疆42個民族鄉(xiāng)246個行政村已全部通公路、通電。特別是民族鄉(xiāng)牧民定居興牧工程、牧道建設(shè)取得顯著成績。如今，游牧民族走出大山，逐步實現(xiàn)了定居、半定居，從靠人畜轉(zhuǎn)場跨越到定居生活，改變了千百年來逐水草而居的游牧生活。文化、醫(yī)療衛(wèi)生等條件逐步得到改善，農(nóng)村三級衛(wèi)生保健網(wǎng)建設(shè)良好，42個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均配備衛(wèi)生院，98%以上的農(nóng)牧民參加合作醫(yī)療。民族文化的保護(hù)、傳承和發(fā)展得到重視。新疆民族鄉(xiāng)擁有豐富的文化資源，許多少數(shù)民族文化通過建立小型民族民俗文化博物館，舉辦各類傳統(tǒng)體育運(yùn)動會和旅游文化節(jié)、給少數(shù)民族民間藝人發(fā)放生活補(bǔ)助等形式被發(fā)掘、傳承、保護(hù)了下來。民族歌舞文化的推廣，也帶動了民族鄉(xiāng)旅游業(yè)的發(fā)展，推進(jìn)特色文化旅游小城鎮(zhèn)建設(shè)。

二、現(xiàn)階段新疆民族鄉(xiāng)發(fā)展存在的問題

經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展緩慢、差距不斷擴(kuò)大是當(dāng)前新疆民族鄉(xiāng)工作中的主要問題。新疆民族鄉(xiāng)中普遍存在二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，城鎮(zhèn)化水平低，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移難等問題。地理自然條件差，基本公共服務(wù)存量低、歷史欠賬多、建設(shè)成本高。加上新疆特殊的民族宗教環(huán)境，農(nóng)村宗教氛圍濃厚，宗教極端勢力影響和危害大。2012年，有9個民族鄉(xiāng)，近4萬農(nóng)牧民的人均收入低于自治區(qū)平均水平。如溫宿縣愽孜墩柯爾克孜民族鄉(xiāng)、阿克陶塔吉克民族鄉(xiāng)人均純收入只有1524元、1964元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國家規(guī)定的貧困線2300元標(biāo)準(zhǔn)。

從政府治理角度，當(dāng)前對民族鄉(xiāng)工作認(rèn)識不足、重視不夠的情況仍然比較突出；民族鄉(xiāng)政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的起點較低，其現(xiàn)代化水平仍然處于初級階段，需要積極探索加強(qiáng)其政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的路徑.民族鄉(xiāng)特殊政策、優(yōu)惠政策貫徹落實難度大。1987年中共中央、國務(wù)院批轉(zhuǎn)的中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部、國家民委《關(guān)于民族工作幾個重要問題的報告》就指出：“民族鄉(xiāng)是不同于一般鄉(xiāng)的基層政權(quán)，各級黨委和政府在制定政策時，要充分注意他們的特點，幫助和扶持他們發(fā)展經(jīng)濟(jì)和文化教育事業(yè)。在安排財政預(yù)算時，應(yīng)給予一定的機(jī)動財力，鄉(xiāng)財政超收部分應(yīng)全部留給當(dāng)?shù)?，分配支援不發(fā)達(dá)地區(qū)資金和專項資金時，應(yīng)適當(dāng)照顧。”[3]《民族鄉(xiāng)行政工作條例》規(guī)定：“民族鄉(xiāng)的鄉(xiāng)長由建立民族鄉(xiāng)的少數(shù)民族公民擔(dān)任”，“民族鄉(xiāng)人民政府在執(zhí)行職務(wù)時使用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫恼Z言文字”，“民族鄉(xiāng)人民政府依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定，結(jié)合本鄉(xiāng)的具體情況和民族特點，因地制宜地發(fā)展經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化、衛(wèi)生等項事業(yè)”?！懊褡鍍?yōu)惠政策基于多民族國家內(nèi)部中央與民族地方的合理分權(quán)架構(gòu)，通過憲法和具體的民族事務(wù)管理法律體系，保證國內(nèi)少數(shù)民族超過賦予，并確保少數(shù)民族地區(qū)通過法定程序建立的少數(shù)民族地方權(quán)力機(jī)構(gòu)以代議制的形式行使自主管理地方民族事務(wù)的權(quán)力和責(zé)任，依法賦予少數(shù)民族群體及其地區(qū)在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、社會和公共衛(wèi)生諸方面享有高于一般行政地方的優(yōu)惠，通過充分考量民族因素的地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略和財政轉(zhuǎn)移支付制度，以中央政府為先導(dǎo)優(yōu)先發(fā)展少數(shù)民族群體及其地區(qū)的利益?！盵4]民族鄉(xiāng)與一般鄉(xiāng)比較起來，享有財政、金融信貸、稅收、扶貧、資源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、科技、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、人才培養(yǎng)和使用等方面，在法律權(quán)限內(nèi)享有更多的自主權(quán)，可以采取更為靈活的措施。

《民族鄉(xiāng)行政工作條例》自1993年8月頒布實施以來，對于保障雜居地區(qū)少數(shù)民族平等權(quán)利，促進(jìn)少數(shù)民族雜居地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定起到了重要作用。但是，該條例中有些表述概念含糊，缺乏精準(zhǔn)量化。例如該條例第4條規(guī)定：“民族鄉(xiāng)人民政府配備工作人員，應(yīng)當(dāng)盡量配備建鄉(xiāng)的民族和其他少數(shù)民族人員?！庇捎谑恰氨M量”配備，民族鄉(xiāng)的干部配備工作在實際操作中彈性很大，具有隨意性，難以做到合理配備。又如第8條規(guī)定：“民族鄉(xiāng)的上一級人民政府在編制財政預(yù)算時，應(yīng)當(dāng)給民族鄉(xiāng)安排一定的機(jī)動財力，鄉(xiāng)財政收入的超支部分和財政支出的結(jié)余部分，應(yīng)當(dāng)全部留給民族鄉(xiāng)周轉(zhuǎn)使用?！倍鴵?jù)調(diào)查，當(dāng)前上一級政府在編制財政預(yù)算時很少給民族鄉(xiāng)安排機(jī)動財力，與一般鄉(xiāng)沒有什么區(qū)別。由于財政體制改革后，已經(jīng)不存在“財政包干體制”下的“超收”和“節(jié)余”，加之財政增收的軟化和財政增支的剛化，使不少民族鄉(xiāng)的財政越來越困難。

“區(qū)域的資源環(huán)境差異和民族的社會文化差異，不僅使不同民族經(jīng)濟(jì)利益活動的內(nèi)容各不相同，而且使其經(jīng)濟(jì)活動的方式和道路選擇，也表現(xiàn)出重大的差異?！盵5]由于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不完善，民族鄉(xiāng)在資源開發(fā)和城鎮(zhèn)化過程中因工作失當(dāng)造成新的貧困現(xiàn)象時有發(fā)生。醫(yī)療人員短缺；民族鄉(xiāng)農(nóng)牧民文化程度較低，文化設(shè)施投入不足，傳統(tǒng)游牧生活習(xí)慣改變需要時日，一定程度上影響了農(nóng)牧民依靠科技發(fā)展的進(jìn)程。

三、對策建議

隨著市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不斷變化以及國家政治體制改革的逐步深入，少數(shù)民族地區(qū)社會發(fā)展也面臨更多亟待解決的問題，發(fā)展的需求也會變得更加多元化，進(jìn)一步發(fā)展的愿望更加強(qiáng)烈，這就要求民族政策需要不斷提高自身的科學(xué)性、實用性、靈活性以及前瞻性，通過不斷發(fā)展與完善民族政策體系來回應(yīng)新時期少數(shù)民族地區(qū)的社會發(fā)展要求。少數(shù)民族和民族地區(qū)的發(fā)展差距最終是生存狀態(tài)、生活水平和人的全面發(fā)展的差距。國家設(shè)置民族鄉(xiāng)的目的，是為了更好地保障少數(shù)民族的平等權(quán)利。因此，要實現(xiàn)新疆民族鄉(xiāng)的科學(xué)發(fā)展，必須既要合理運(yùn)用國家、自治區(qū)給予的特殊政策，又要因地制宜創(chuàng)新發(fā)展模式，兼顧速度和效益，實現(xiàn)民族地區(qū)又好又快發(fā)展。

一是從治理體系與治理能力現(xiàn)代化研究角度，尋求國家政策與區(qū)域發(fā)展政策的最優(yōu)配合。根據(jù)我們走訪的情況來看，許多民族鄉(xiāng)要求撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)。原因是民族鄉(xiāng)特殊的優(yōu)惠政策在具體執(zhí)行中，很多方面對民族鄉(xiāng)的特殊政策支持并不到位，導(dǎo)致民族鄉(xiāng)“存在特殊情況，無特殊照顧?！备鶕?jù)憲法第30條，明確了民族鄉(xiāng)是與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)同一級的特殊的基層政權(quán)。而“鎮(zhèn)”是介于縣與村之間，與鄉(xiāng)同層次的行政區(qū)劃單位。設(shè)立民族鎮(zhèn)這種行政區(qū)劃不符合《憲法》中的相關(guān)規(guī)定。

城鎮(zhèn)化是人類歷史文明長河中不可逆轉(zhuǎn)的必然性進(jìn)程，作為一種生活方式與文明形式的城鎮(zhèn)化，不僅僅是中國實現(xiàn)現(xiàn)代化建設(shè)與民族復(fù)興的重要路徑和標(biāo)志，更是實現(xiàn)不同區(qū)域自身獨特文化“更新、煥新、出新”，從而達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略性選擇。[6]處于相對落后位置的城市不可避免地會受到發(fā)達(dá)國家和地區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展所帶來的強(qiáng)勢經(jīng)濟(jì)與文化要素的“侵入”，其自身獨有的種種特色可能會在全球化城市競爭的過程中逐漸被通化，被邊緣化，甚至被消解。[7]實質(zhì)上，無論“民族鄉(xiāng)”的去與留，應(yīng)該都是如何解決地處偏遠(yuǎn)的少數(shù)民族鄉(xiāng)和百姓如何發(fā)展的問題。建議在保留民族鄉(xiāng)行政體制的情況下，同時享受“鎮(zhèn)”的政策，這樣就可以解決了民族鄉(xiāng)建鎮(zhèn)的“兩難境地”。

二是加快推進(jìn)民族鄉(xiāng)立法有關(guān)工作。在國家的現(xiàn)代化進(jìn)程中，我國的民族政策發(fā)揮了維護(hù)國家安定統(tǒng)一、增進(jìn)民族間團(tuán)結(jié)、協(xié)調(diào)民族關(guān)系、處理和解決民族問題、促進(jìn)少數(shù)民族和民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等作用，發(fā)揮著非常重要的社會功能（即社會作用）[8]已經(jīng)沿用30余年的《民族鄉(xiāng)行政工作條例》在立法層級、執(zhí)行力度和執(zhí)行效果等都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，政策執(zhí)行主體對民族鄉(xiāng)政策認(rèn)識不足，民族鄉(xiāng)法制建設(shè)內(nèi)容不夠完善，體系還不夠健全，建議從制度層面，立足國家大局，在總結(jié)民族鄉(xiāng)工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化民族鄉(xiāng)政策措施，進(jìn)一步明確民族鄉(xiāng)地位、性質(zhì)和作用，抓緊修改《民族鄉(xiāng)行政工作條例》，以適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。同時建議根據(jù)新修改的《民族區(qū)域自治法》，對《民族鄉(xiāng)行政工作條例》進(jìn)行調(diào)整和補(bǔ)充，使之互相協(xié)調(diào)，以利于更好地保障雜居少數(shù)民族的平等權(quán)利。

三是西部邊疆基層政權(quán)組織體系，應(yīng)盡量保持其相對穩(wěn)定性。筆者曾經(jīng)對南疆維穩(wěn)重點縣的縣委書記進(jìn)行過訪談，縣委書記表示，在南疆的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層干部的穩(wěn)定性，是維穩(wěn)因素中最重要的一環(huán)。另外，在新疆民族鄉(xiāng)干部隊伍配備中，包括教育、醫(yī)療等方面專業(yè)技術(shù)人才隊伍建設(shè)，應(yīng)建立符合西部邊疆地區(qū)實際的干部選拔、培養(yǎng)、考核、管理方式，以及相適應(yīng)的激勵保障機(jī)制。

四是從生態(tài)安全與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展角度，保護(hù)民族地區(qū)生態(tài)資源。過去那種高速、粗放的城市化發(fā)展模式導(dǎo)致了諸多問題的發(fā)生與可持續(xù)發(fā)展能力的缺乏。[9]民族地區(qū)具有特殊的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方式，和獨有的文化，其自然、生態(tài)資源的珍貴性和脆弱性極易受到城市化的整合和現(xiàn)代化發(fā)展的沖擊。另一方面，民族地區(qū)的發(fā)展有一定的自覺性與歷史延續(xù)性。根據(jù)新疆環(huán)境污染和生態(tài)破壞的實際情況，國家層面應(yīng)加快出臺落實生態(tài)補(bǔ)償政策、法規(guī)，在頂層層面逐步形成完整的更具法規(guī)功能的生態(tài)補(bǔ)償條例和實施細(xì)則，完善生態(tài)補(bǔ)償制度的法律保障，用制度保障民族地區(qū)生態(tài)資源。開展生態(tài)保護(hù)立法研究，為建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制提供法律依據(jù)；對象；設(shè)立專項資金，保護(hù)少數(shù)民族語言文化及資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展突出重點，針對群眾反映突出、嚴(yán)重影響生產(chǎn)生活和需要實行搶救性保護(hù)的區(qū)域，如自然保護(hù)區(qū)、飲用水源保護(hù)區(qū)、水源涵養(yǎng)等區(qū)域開展補(bǔ)償試點。

五是切實改善扶貧工作，提升民族鄉(xiāng)的自我發(fā)展能力。國家在民族貿(mào)易、現(xiàn)代工業(yè)和交通運(yùn)輸業(yè)、牧區(qū)建設(shè)、財政支持、金融稅收、對口支援、扶貧工作、西部大開發(fā)、對外開放等眾多領(lǐng)域制定實施了相關(guān)民族優(yōu)惠政策。加強(qiáng)基層問題和政策研究，改進(jìn)新常態(tài)下的扶貧開發(fā)組織和推進(jìn)方式，聚集全社會力量謀劃推動扶貧開發(fā)攻堅。加大農(nóng)牧民技術(shù)培訓(xùn)，提高農(nóng)牧民科技文化素質(zhì)和增收致富技能。引導(dǎo)農(nóng)牧民進(jìn)城、進(jìn)企業(yè)務(wù)工;通過推進(jìn)城鎮(zhèn)化，鼓勵農(nóng)牧民進(jìn)入城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)，加快農(nóng)牧民變市民。大力發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，堅持創(chuàng)業(yè)帶動致富。

少數(shù)民族群眾是民族鄉(xiāng)發(fā)展的主人，尊重、保護(hù)及充分調(diào)動各民族熱愛、建設(shè)家鄉(xiāng)的熱情和積極性，克服社會發(fā)展要求與自身發(fā)展能力不足的矛盾、現(xiàn)代化進(jìn)程與民族傳統(tǒng)文化保護(hù)之間的矛盾、社會發(fā)展的長期滯后性可能引發(fā)東西部地區(qū)之間的矛盾，是一項長期、復(fù)雜的任務(wù)。因地制宜、因時制宜地進(jìn)行民族政策的優(yōu)化創(chuàng)新，激發(fā)少數(shù)民族地區(qū)社會的自我發(fā)展能力、提高民族政策的科學(xué)性、公正性及實用性是一項迫在眉睫的重要任務(wù)。

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