澳大利亞公共服務(wù)改革及其對(duì)中國的啟示①

(四川外國語大學(xué)國際商學(xué)院,重慶 400031)

1　澳大利亞公共服務(wù)改革的主要驅(qū)動(dòng)力

幾十年來,公共行政管理研究、政策改革的關(guān)鍵是提高政府績效。從全球范圍來看,各個(gè)政府正在不遺余力地從多方面入手提高績效,其中包括提高資源利用率、加快各項(xiàng)工程進(jìn)度,提高政府工作透明度,強(qiáng)化政府責(zé)任,提高公眾參與度和公眾滿意度。有必要指出的是,對(duì)于澳大利亞公共服務(wù)或?qū)τ谌魏握畞碇v,都不可能有一體適用的方法。但是,無論什么方法都有許多共同點(diǎn)。績效管理辦法成千上萬,但對(duì)于某些體制或組織來講,最有效的績效管理方法取決于自身的實(shí)際情況。

那么,對(duì)澳大利亞公共服務(wù)(Australian Public Service,縮寫為APS)改革而言,主要驅(qū)動(dòng)力來自哪些方面呢?從澳大利亞公共服務(wù)改革的歷史與現(xiàn)實(shí)來說,它們包括:(1)隨著公民對(duì)責(zé)任型、實(shí)用型政府服務(wù)的渴求度越來越高,迫使APS采用不同于以往的方式提供公共服務(wù),這需要新的技能、新的工作方式和新的文化,同時(shí)對(duì)核心公共服務(wù)技能的要求卻依然不變。因而,必須重新審視員工的行政管理及財(cái)務(wù)能力才能打造更加靈活、適應(yīng)性強(qiáng)的團(tuán)隊(duì),這使政府在員工學(xué)習(xí)和發(fā)展的投入重心上發(fā)生了變化。(2)政府部門應(yīng)該迎合當(dāng)今員工對(duì)于學(xué)習(xí)發(fā)展的不斷變化的態(tài)度,并持續(xù)提供機(jī)會(huì)強(qiáng)化他們對(duì)學(xué)習(xí)發(fā)展的需求,這樣才能發(fā)現(xiàn)人才,留住人才。(3)新從業(yè)人員(年輕人)的規(guī)模、性質(zhì)、從業(yè)意圖和方式在不斷變化,老資歷的從業(yè)人員數(shù)量在增加,這需要一個(gè)成體系的途徑來幫助他們學(xué)習(xí)、進(jìn)步。APS如今也面臨著兩大壓力:新從業(yè)人員在勞動(dòng)力市場面臨日益增長的競爭壓力；留住工作經(jīng)驗(yàn)豐富的老員工的壓力。(4)政府和議會(huì)越來越重視績效改革,重視怎樣向民眾合理解釋在員工學(xué)習(xí)發(fā)展項(xiàng)目方面投入的效果和經(jīng)費(fèi)開支情況,這需要充分的分析報(bào)告。

2　澳大利亞公共服務(wù)改革的高績效行政目標(biāo)

不管我們?cè)趺炊x高績效,高績效組織都必須從整個(gè)系統(tǒng)出發(fā)全面地思考戰(zhàn)略和戰(zhàn)略實(shí)施。高績效組織的關(guān)鍵是建立和增進(jìn)組織績效管理能力,這包括四點(diǎn):(1)認(rèn)識(shí)部門目標(biāo)對(duì)政府整體績效的貢獻(xiàn)率；(2)從戰(zhàn)略高度認(rèn)識(shí)部門治理能力和部門間的動(dòng)態(tài)能力是實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)和高績效的必要條件；(3)建立、支撐和推進(jìn)部門治理能力發(fā)展的人力資源系統(tǒng)和實(shí)施方案；(4)管理和發(fā)展部門治理能力所需的團(tuán)隊(duì)和個(gè)人。其目標(biāo)是建立高績效行政管理系統(tǒng)(High performance governance system,縮寫為HPGS)。

“HPGS”是一個(gè)能提高整個(gè)政府部門運(yùn)轉(zhuǎn)能力的整體系統(tǒng)。它旨在建立并加強(qiáng)組織和個(gè)人的行政能力。在這個(gè)系統(tǒng)里能夠清晰地看到各行政部門是如何與更大更復(fù)雜的政府系統(tǒng)配合,實(shí)現(xiàn)部門和員工的高績效,從而達(dá)成政府的目標(biāo)。“HPGS”包括三個(gè)主要方面:高績效政府管理系統(tǒng)、高績效部門管理系統(tǒng)和高績效團(tuán)隊(duì)與個(gè)人管理系統(tǒng)。這是一個(gè)很特殊的公共管理系統(tǒng),因?yàn)橐_(dá)成政府目標(biāo)需要各部門的協(xié)同合作,而與此同時(shí)各部門又要完成自己的目標(biāo)和任務(wù)。

幾個(gè)世紀(jì)以來,政府管理模式都是各自為政?，F(xiàn)在的理念卻是求同存異,共同發(fā)展。因而政府公共管理的重點(diǎn)就是提高績效和強(qiáng)化政府職責(zé)。政府內(nèi)部有很多部門,部門之間又相互牽連,所以政府管理的關(guān)鍵是在這復(fù)雜龐大的體系中完成任務(wù)并實(shí)現(xiàn)目標(biāo)?，F(xiàn)在,政府的理念就是創(chuàng)造有利行政管理的環(huán)境。

從整個(gè)行政管理體系的角度架構(gòu)、修正、改革以及營造有利環(huán)境,需要考慮管理、管理配置和超領(lǐng)導(dǎo)力三個(gè)因素。比如說,教條的公事公辦的管理方式不一定能辦好事,是因?yàn)橛袝r(shí)那些條條款款并不合時(shí)宜,而有時(shí)是因?yàn)楸旧碚照罗k事的方式過于死板而缺乏靈活性。這種教條式的管理是提高政府績效的絆腳石,因?yàn)樗鼪]有考慮到各個(gè)部門的特殊情況。因此,創(chuàng)建有利管理環(huán)境需要更加靈活的管理職責(zé)體制。對(duì)于核心部門主管而言就意味著擁有跨部門的管理職權(quán),從而擁有充分的靈活性調(diào)配和部署最適用的管理資源,完成項(xiàng)目和目標(biāo),同時(shí)確保最起碼的公平性和其他職責(zé)義務(wù)的完成。

從理論上來講,領(lǐng)導(dǎo)力的概念總是從組織層面提出的。然而,當(dāng)我們關(guān)注創(chuàng)建“HPGS”時(shí),我們應(yīng)當(dāng)變換思維,從整個(gè)體系出發(fā),關(guān)注整個(gè)系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)力,其核心是完成政府的大目標(biāo)。McNulty指出,相較單一系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo),復(fù)雜系統(tǒng)里的領(lǐng)導(dǎo)水平與之有著天壤之別,“它注重各層關(guān)系的調(diào)和,包容事物的復(fù)雜性和模糊性,同時(shí)還助推和展現(xiàn)自己的組織部門”。McNulty還強(qiáng)調(diào),這種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心的是如何與各個(gè)部門以及各個(gè)部門之間結(jié)盟、建立關(guān)系、構(gòu)建體系、實(shí)現(xiàn)協(xié)同一體化、共贏。有趣的是,個(gè)人或部門是可以具有這樣的領(lǐng)導(dǎo)力的,但面臨最大的挑戰(zhàn)是這種有效的協(xié)調(diào)部門組織間的領(lǐng)導(dǎo)必須相對(duì)熟悉每個(gè)部門、每個(gè)部門間的各種復(fù)雜關(guān)系以及這些關(guān)系的動(dòng)態(tài)發(fā)展。

切實(shí)的大規(guī)模的變動(dòng)將會(huì)涉及新績效管理框架的設(shè)計(jì)及其應(yīng)用,這需要對(duì)澳大利亞整個(gè)公共管理系統(tǒng)進(jìn)行管理配置,其中每個(gè)配置節(jié)點(diǎn)的領(lǐng)導(dǎo)都必須具有足夠的靈活性跟上不同目標(biāo)不同情況的步伐和變化。他們也應(yīng)該是一批資深的經(jīng)驗(yàn)豐富的領(lǐng)導(dǎo),對(duì)變化目標(biāo)實(shí)施的整個(gè)過程能進(jìn)行有力監(jiān)控,同時(shí)在有必要時(shí)發(fā)揮鼓勵(lì)、激勵(lì)或處罰的功能。這樣,我們可以明白管理配置和有利行政管理環(huán)境創(chuàng)造的方方面面是息息相關(guān)的,管理節(jié)點(diǎn)上領(lǐng)導(dǎo)的配置是實(shí)現(xiàn)有利管理環(huán)境的關(guān)鍵。

3　澳大利亞公共服務(wù)的改革歷程與改革項(xiàng)目

從1980至1990年間,“理性經(jīng)濟(jì)”理論在澳大利亞發(fā)揮著很重要的作用,政府改革注重效率和利益。而與之相反的是保守派經(jīng)濟(jì)管理理論認(rèn)為“小政府才是好政府”,于是他們采取措施縮小政府規(guī)模、加強(qiáng)政府管理。從1990年開始,澳大利亞政府改革進(jìn)入了市場化階段。受到美國公共管理新思想的影響,澳大利亞政府把工作重點(diǎn)從行政管理轉(zhuǎn)移到市場,以此來提高政府效率。

澳大利亞公共服務(wù)改革中的私有化改革和市場化政策的具體實(shí)施始于1990年初期。當(dāng)時(shí)澳大利亞摒棄了保護(hù)主義政策,開始實(shí)行私有化改革。許多國有企業(yè)都進(jìn)行了私有化改革,比如Bundes銀行、Qantas航空公司、機(jī)場以及澳大利亞鐵路公司等等。1995年,根據(jù)科技委員會(huì)和希爾曼報(bào)告的建議,澳大利亞開始在全國實(shí)行市場化和私有化政策。在公共服務(wù)市場化方面,自1992年起,許多公共服務(wù)領(lǐng)域開始進(jìn)行外包。在實(shí)行初期,這項(xiàng)改革只在某些州的個(gè)別公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行簡單的購買政策。比如,澳大利亞南部家庭同他們的社會(huì)服務(wù)部門一起與公司簽訂社會(huì)服務(wù)購買協(xié)議,出資方是當(dāng)?shù)卣?。尤其是到?996年,霍華德政府開始大張旗鼓地推行新自由主義改革,促使公共服務(wù)繼續(xù)市場化、合同化和私有化,并進(jìn)一步促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)私有化。這項(xiàng)改革一直持續(xù)到2000年。

自1990年初以來,政府開始實(shí)行更加嚴(yán)格的貨幣政策。1996年,霍華德政府開始實(shí)行財(cái)政部門管理改革。為了加強(qiáng)財(cái)政支出責(zé)任制,政府出臺(tái)了《財(cái)政管理和責(zé)任法》,明確了政府問責(zé)制,并促進(jìn)了財(cái)政的有效管理。在強(qiáng)化財(cái)政管理方面,20世紀(jì)80年代,為了加強(qiáng)對(duì)政府預(yù)算和財(cái)政的管理,澳大利亞開始對(duì)其財(cái)政管理體制進(jìn)行調(diào)整,并且制定了嚴(yán)格的財(cái)務(wù)上報(bào)系統(tǒng)。90年代以后,政府仍然通過貨幣政策和財(cái)政立法來加強(qiáng)管理。甚至在2013年,新政府上臺(tái)執(zhí)政后也同樣把財(cái)政改革作為縮減財(cái)政支出的重要舉措。

深化公共服務(wù)改革一直是重點(diǎn)。20世紀(jì)80年代,政府推出了一系列公共服務(wù)改革項(xiàng)目,并出臺(tái)了相應(yīng)的法律法規(guī)推動(dòng)改革。90年代,政府仍然推行市場化的公共服務(wù)改革。直到21世紀(jì),為了深化改革,解決改革當(dāng)中出現(xiàn)的問題,政府開始通過合作管理來深化改革,推動(dòng)政府和非營利性組織之間的有效合作。

澳大利亞行政改革過程中的每個(gè)階段都有好的成果和不盡如人意的地方。雖然一些重大改革從某種程度上解決了當(dāng)時(shí)面臨的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題,但同時(shí)也帶來了一些新的問題和消極影響。舉例來說,20世紀(jì)80年代的政府機(jī)構(gòu)和行政管理改革,雖然在一定程度上解決了70年代政府官僚主義嚴(yán)重、效率低下的問題,但也產(chǎn)生了一些不良后果:比如國家總理和部長們發(fā)現(xiàn)公民和政府的建議很難平衡。90年代的市場化改革和自由競爭大大地提升了政府效率,但是與完全自由市場化不同的是,這種市場化自由競爭從某種程度上削弱了政府的基本經(jīng)濟(jì)地位,于是又催生了新一輪的改革。近年來,澳大利亞行政管理面臨著來自國內(nèi)外的挑戰(zhàn),比如人口老齡化問題,物種多樣性保護(hù)問題,全球氣候變化問題,以及嚴(yán)峻的財(cái)政問題等。同時(shí),整個(gè)社會(huì)和公眾對(duì)政府的期望值也在不斷變化,向著低投入高質(zhì)量要求的公眾服務(wù)方向發(fā)展。這些壓力和挑戰(zhàn)成為了政府改革的革新之處,為2010年的政府公共改革勾畫了一幅美麗的藍(lán)圖。

隨著公共服務(wù)改革信號(hào)的發(fā)出,2010年起澳大利亞政府開始推行積極的改革,當(dāng)年就出臺(tái)了4項(xiàng)核心改革項(xiàng)目,一共包括9個(gè)方面的具體內(nèi)容和目標(biāo),目的是滿足公民對(duì)公共服務(wù)的需求:(1)提升服務(wù)質(zhì)量；(2)提高政府工作透明度、領(lǐng)導(dǎo)力和決策力；(3)提高政策能力；(4)提高戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)力；(5)對(duì)公共服務(wù)委員會(huì)進(jìn)行調(diào)整；(6)公務(wù)員錄用公開透明,嚴(yán)格走程序；(7)有效地增強(qiáng)人力資源管理；(8)保持政府部門行政能力、活力和效率；(9)提高政府部門效能。這些改革措施的推出意味著政府更加開放透明、更加合作、在處理社會(huì)公眾關(guān)系上更有效,從另一個(gè)側(cè)面也反映出了公共服務(wù)改革的社會(huì)需求。

4　澳大利亞公共服務(wù)改革給中國行政改革的啟示

澳大利亞政府行政改革是在許多國內(nèi)激進(jìn)黨派人士和如何妥當(dāng)處理國際危機(jī)的雙重壓力下進(jìn)行的。雖然改革保持了國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,改善了公共服務(wù),滿足了公民的某些需求,但是許多新的問題也隨之產(chǎn)生。在這一點(diǎn)上,中國應(yīng)該盡量吸取澳大利亞政府改革的教訓(xùn)。

4.1　處理好政府與市場的關(guān)系

澳大利亞公共服務(wù)改革的關(guān)鍵是處理好政府與國內(nèi)金融市場的關(guān)系問題。澳大利亞的稅收逐年在減少,而政府的支出尤其在公共服務(wù)領(lǐng)域如教育、退休金等方面的開銷又一直在增加。同樣,高新技術(shù)的發(fā)展和健康醫(yī)療方面的政府投入也在不斷增長。因此,要解決這些問題,在制度改革的時(shí)候一定要考慮到政府內(nèi)部和外部方方面面的情況。總而言之,澳大利亞政府行政體制改革最重要的部分就是一定要處理好政府與市場的關(guān)系。但其他國家改革的首要任務(wù)或有不同。我們認(rèn)為,中國政府改革應(yīng)該將重點(diǎn)放在減少政府對(duì)市場經(jīng)濟(jì)的掌控上,從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因?yàn)橹袊畬⑦^多的精力放在了控制市場經(jīng)濟(jì)上,而忽視了對(duì)于社會(huì)和公共服務(wù)的投入。在澳大利亞,政府的功能就是提供一個(gè)良好的商業(yè)環(huán)境:能吸引高端的、長期的投資,維護(hù)社會(huì)公平,保持健康的生活環(huán)境。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是每個(gè)國家社會(huì)發(fā)展的基石,即使發(fā)達(dá)國家也不例外。澳大利亞聯(lián)邦政府和各州政府主要負(fù)責(zé)吸引投資、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高居民福利待遇和推動(dòng)環(huán)保事業(yè)發(fā)展。然而,當(dāng)前中國面臨的問題是,地方政府過于重視吸引投資,而忽視了諸如教育、醫(yī)療等社會(huì)公共福利的投入。因此,中國行政改革最重要的方面就是把握好政府與市場的關(guān)系,營造一個(gè)極具吸引力的市場環(huán)境,維護(hù)社會(huì)公平,改進(jìn)公共服務(wù)和環(huán)境保護(hù)的政府職能。

4.2　公共服務(wù)外包需要政府機(jī)制改革

公共服務(wù)應(yīng)該作為中國政府的一個(gè)基本職能,具體講就是,政府若想實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)公共服務(wù)的公平化,就必須改革公共服務(wù)供應(yīng)機(jī)制和服務(wù)模式。澳大利亞政府選擇從非營利性組織和私人企業(yè)購買公共服務(wù),一方面降低了政府的成本,提高了公共服務(wù)的效率,另一方面還提高了廣大市民和消費(fèi)者的滿意度。然而,這種公私合營方法也存在一些弊端:首先,政府公有資產(chǎn)縮水了,轉(zhuǎn)移到了私人手中；其次,政府的公共責(zé)任降低了；再次,產(chǎn)生了高額的外部成本、交易成本和法律成本；最后,還可能產(chǎn)生責(zé)任不明以及透明度不高的問題。這些問題也是人們對(duì)澳大利亞市場化改革一直持有爭議的原因之一。當(dāng)澳大利亞的非營利組織提供公共服務(wù)的時(shí)候,由于政府政策的不延續(xù)性,資金的不到位,導(dǎo)致一些成功的公共服務(wù)項(xiàng)目擱淺的情況也時(shí)有發(fā)生。這些也正是中國在大量實(shí)施公共服務(wù)外包政策過程中值得注意的問題。當(dāng)我們審核和評(píng)估這些新公共服務(wù)項(xiàng)目的時(shí)候,可以跳出合同、合作本身,讓自己站得更高看得更遠(yuǎn),打開思路,絕對(duì)不能盲目地照搬別國公私合營購買公共服務(wù)的辦法,而是應(yīng)該分析不同公共服務(wù)項(xiàng)目所存在的具體問題,然后針對(duì)該問題提出實(shí)際可行的解決方案。

中國政府也引進(jìn)了公共服務(wù)外包政策和相關(guān)指導(dǎo)辦法。辦法指出,地方政府在向社會(huì)組織購買公共服務(wù)時(shí),應(yīng)該首先考慮怎樣充分利用這些社會(huì)組織能提供專業(yè)化公共服務(wù)的優(yōu)勢(shì),通過定期提交報(bào)告的形式提高工作透明度,明確責(zé)任,改善服務(wù)質(zhì)量,充分表達(dá)民眾需求,給民眾提供物有所值的公共服務(wù),同時(shí)加強(qiáng)機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。政府公共服務(wù)外包問題的解決很大程度上依賴于主要參與方的合理的機(jī)構(gòu)設(shè)置。這些參與方包括政府、服務(wù)提供者和服務(wù)對(duì)象,各方要確定分工,明確責(zé)任。尤其是政府,作為服務(wù)購買方應(yīng)該確定怎樣提供,由誰來提供服務(wù)；確保這些服務(wù)的合法性、購買價(jià)格和服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；促進(jìn)服務(wù)供應(yīng)商的良性競爭,減少服務(wù)購買交易費(fèi)用。

中國政府還可以借鑒澳大利亞為了發(fā)展公共服務(wù)業(yè)向非盈利性組織購買服務(wù)的一些經(jīng)驗(yàn),因?yàn)橹袊矐?yīng)該加快培育和發(fā)展類似的社會(huì)組織,同時(shí)采取各種辦法讓其承擔(dān)起政府轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)職能,從而增加公共服務(wù)供應(yīng)機(jī)制的多樣性,滿足社會(huì)的多元化需求,以及公眾對(duì)于社會(huì)公共服務(wù)的多層次需求。

4.3　通過合作管理模式實(shí)現(xiàn)政府有效管理目標(biāo)

澳大利亞政府改革經(jīng)歷了從公共行政管理到合作管理模式的轉(zhuǎn)變。在不同的歷史時(shí)期和改革階段,政府改革的主導(dǎo)思想在變,改革重點(diǎn)也不盡相同。在改革過程中,為了提高政府效率,政府先后實(shí)施過管理體制改革和市場化改革,但是這些改革都或多或少地存在問題。因此,政府決定實(shí)行新的合作管理改革和公共服務(wù)改革。中國如果要進(jìn)一步推行行政體制改革,以上的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)是值得借鑒的。中國應(yīng)該避免一味地強(qiáng)調(diào)效率、市場和企業(yè),而應(yīng)該更加注重對(duì)不同發(fā)展階段的管理,實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新型管理,明確合作管理和有效管理的目標(biāo)。利用政府外部關(guān)系與其他社會(huì)主體合作達(dá)成社會(huì)公共事務(wù)管理的目的,這是解決公共事務(wù)問題的常用方法。在某種意義上講,這就是所謂的合作管理模式。從政府內(nèi)部系統(tǒng)來說,這種合作管理模式需要各政府部門,各地方政府的積極配合,可分為不同層面的合作。這要求在政府與政府之間、政府與社會(huì)組織之間建立合作關(guān)系和責(zé)任共擔(dān)機(jī)制,大家要共同面對(duì)問題、分析對(duì)策,通過協(xié)商解決問題,達(dá)成一致,執(zhí)行項(xiàng)目,提供社會(huì)服務(wù)。

澳大利亞政府公共部門、私人企業(yè)和社會(huì)組織的合作方式是值得中國學(xué)習(xí)的:把與社會(huì)組織或團(tuán)體的合作作為外部推動(dòng)力,帶動(dòng)政府內(nèi)部改革。政府應(yīng)該向社會(huì)放權(quán),給予社會(huì)組織和團(tuán)體更多的權(quán)利和機(jī)會(huì)參與到政府管理當(dāng)中來,推動(dòng)政府改革創(chuàng)新,尋求政府職能全部實(shí)現(xiàn)的有效方法。而達(dá)成這一目標(biāo)的關(guān)鍵就是革新,在公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治理、市場監(jiān)管、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管等各個(gè)方面政府都要有革新,才能實(shí)施有效管理。與此同時(shí),政府還要通過計(jì)算公共服務(wù)的成本效益,評(píng)估相關(guān)組織的利益得失來確定服務(wù)的可行性。

行政體制改革不僅要適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展,還要與其政治體制相匹配。中國若要繼續(xù)深化政府行政改革,就必須要達(dá)到中國政治體制改革的基本要求,然后才能進(jìn)一步地滿足中國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。中國要理清政府、社會(huì)、市場三者之間的關(guān)系,在“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革目標(biāo)框架下,堅(jiān)持以轉(zhuǎn)變政府職能為核心,推動(dòng)行政改革進(jìn)一步放權(quán),從而更加有效地提升政府行政能力和檔次。

需要再次指出的是,世上沒有放之四海而皆準(zhǔn)的真理,改革政策的制定和實(shí)施,都離不開對(duì)本國的政治經(jīng)濟(jì)文化差異的分析和研究。

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