涉檢信訪案件終結(jié)機制批判與重構(gòu)

天津市西青區(qū)人民檢察院課題組

（天津市西青區(qū)人民檢察院，天津300380）

·司法理論與實踐·

涉檢信訪案件終結(jié)機制批判與重構(gòu)

天津市西青區(qū)人民檢察院課題組

（天津市西青區(qū)人民檢察院，天津300380）

2014年8月28日，最高人民檢察院出臺了《人民檢察院控告申訴案件終結(jié)辦法》，對符合涉檢信訪終結(jié)條件的案件依法終結(jié)，目的是為了解決信訪終結(jié)制度缺失所引發(fā)的纏訪、越級訪、重復訪等問題。然而通觀該辦法，規(guī)則分散、籠統(tǒng)、互相矛盾的缺陷仍然存在。立足于《人民檢察院控告申訴案件終結(jié)辦法》，在對其中規(guī)則條文進行詳細闡述的基礎(chǔ)上，著重剖析規(guī)則條文間存在的問題，通過解決涉檢信訪終結(jié)案件的范圍、條件等前提問題，繼而提出完善涉檢信訪終結(jié)具體程序運作的可行性建議，以期能夠科學銜接涉檢信訪終結(jié)和司法救濟，引導群眾棄訪轉(zhuǎn)法。

信訪；涉檢信訪；涉檢信訪終結(jié)

2014年2月28日，習近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導小組二次會議上強調(diào)：“在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用?！鄙娣ㄉ嬖V信訪改革是中央部署全面深化改革若干重大問題中的一項重要內(nèi)容，其中的涉檢信訪終結(jié)機制的建立，暢通涉檢信訪出口，使無理訪案件能夠依法退出涉檢信訪，則是將涉檢信訪納入到法治軌道，降低群眾對信訪救濟的依賴，使解決問題的手段回歸訴訟，為法治國家建設(shè)掃清障礙的重要手段。因此，為進一步細化、規(guī)范涉檢信訪終結(jié)機制，2014年8月28日，最高人民檢察院出臺了《人民檢察院控告申訴案件終結(jié)辦法》（以下簡稱2014年《終結(jié)辦法》），對涉檢信訪終結(jié)的案件范圍、條件、辦理程序、備案程序、責任主體等都做出了詳細的規(guī)定，但通觀該辦法，規(guī)則分散、籠統(tǒng)、互相矛盾的缺陷仍然存在，使得該辦法在實踐過程中存在可操作性不強、適用范圍極為狹窄的問題。故文章通過分析、批判2014年《終結(jié)辦法》，并結(jié)合信訪終結(jié)的法理基礎(chǔ)，提出完善涉檢信訪終結(jié)機制的具體措施，使其更具有實際可行性和可操作性，最終在實踐中能夠發(fā)揮其應有的作用。

一、涉檢信訪終結(jié)的案件范圍

界定哪些案件可以納入到涉檢信訪終結(jié)范圍之內(nèi)，明確涉檢信訪終結(jié)的涵義至關(guān)重要。

（一）涉檢信訪終結(jié)的涵義

何謂涉檢信訪？這一非法律性術(shù)語由于沒有統(tǒng)一、完整的定義，司法界對此概念的認識也各有不同。學界普遍認為“涉檢信訪是公民、法人或其他有關(guān)單位通過信訪渠道反映的涉及檢察機關(guān)或檢察人員的案件”[1]。而2014年《終結(jié)辦法》所使用的概念是“人民檢察院控告申訴案件依法終結(jié)”，意圖通過列舉可以終結(jié)的控申案件類型，將涉檢信訪終結(jié)的范圍、條件及效力進行描述，符合《終結(jié)辦法》的實踐性目的。但該概念也有著一定缺陷，一是“人民檢察院控告申訴案件依法終結(jié)”并不是一個嚴肅的、嚴謹?shù)母拍?，更像是對事實的一個描述的語句，因此作為研究的基礎(chǔ)并不恰當；二是概念所涵蓋的內(nèi)容過于狹窄，描述的信訪行為方式過于單一，例如，概念中提到“仍反復控告申訴，人民檢察院可以依法啟動終結(jié)決定”，在救濟權(quán)利已經(jīng)充分行使、放棄行使或喪失的情況下，仍以信訪人反復控告申訴為終結(jié)條件，則限制了涉檢信訪終結(jié)的適用案件范圍。文章認為，可以沿用涉檢信訪終結(jié)的概念，只不過需要適當排除以往的涉檢信訪的部分內(nèi)容，修正和擴充涉檢信訪終結(jié)的涵義。故所謂涉檢信訪終結(jié)，是指信訪人不服檢察機關(guān)的生效處理決定，采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向檢察機關(guān)提出申訴或控告，檢察機關(guān)經(jīng)審查作出決定后，認為案件滿足信訪終結(jié)的條件，依法作出終結(jié)決定的制度。由于涉檢信訪是信訪的一個分支，盡管逐漸被納入到法治化進程，但其本質(zhì)仍屬于行政化手段，因此構(gòu)建涉檢信訪終結(jié)制度不能忽視司法救濟與信訪的有效銜接，怎樣在涉檢信訪終結(jié)法律化的同時，避免涉檢信訪終結(jié)機制對司法權(quán)威性的侵害則是重中之重。

（二）界定涉檢信訪案件終結(jié)范圍的基本原則——訴訪分離①

訴訪分離原則應成為確定涉檢信訪終結(jié)案件范圍的基本原則，無論是涉檢信訪終結(jié)立法亦或是司法實踐，都應以該原則劃定涉檢信訪終結(jié)的案件范圍，從而避免行政權(quán)對司法權(quán)的不當干預，保障司法的權(quán)威性和獨立性，實現(xiàn)司法救濟和信訪救濟的平行化運作。該原則的具體操作規(guī)則如下：

1.信訪事項分類管轄。由于“大系統(tǒng)終結(jié)②”的構(gòu)想在短期內(nèi)無法實現(xiàn)，信訪分類受理就成為目前各部門解決信訪問題的基本原則，即由各個機關(guān)綜合考慮自身職能以及信訪事項的性質(zhì)來確定信訪事項是否屬于本機關(guān)受理。《人民檢察院信訪工作規(guī)定》第3條規(guī)定了人民檢察院可以依法處理的信訪事項③。根據(jù)該條款，信訪人向檢察機關(guān)控告申訴時，檢察機關(guān)首先判斷案件是否屬于人民檢察院應該受理的信訪事項范圍，對于不屬于人民檢察院可以受理的信訪事項，應及時告知信訪人向其他有權(quán)受理的機關(guān)信訪。

2.窮盡司法救濟。信訪事項首先應排除可以優(yōu)先選擇司法救濟的案件，如果案件可以走正常的司法程序，那么該案就不能作為嚴格意義上的信訪事項來處理[2]。分析《人民檢察院信訪工作規(guī)定》第3條所規(guī)定的信訪事項，其中檢察機關(guān)控申部門在接到有關(guān)第一、三、四、五、六項所規(guī)定的信訪事項時，需要將此類事項轉(zhuǎn)相關(guān)部門依照法定程序辦理，也就是說，法律已經(jīng)將此類事項中當事人的信訪權(quán)轉(zhuǎn)化為司法救濟權(quán)，信訪直接的結(jié)果就是檢察機關(guān)啟動相應的司法程序，這五類信訪事項自然不能成為涉檢信訪終結(jié)的案件范圍。因此，涉檢信訪終結(jié)案件必須是信訪人已經(jīng)窮盡了司法救濟的途徑，即信訪人不服的是人民檢察院處理決定的申訴。而不服人民檢察院處理決定的信訪也不是都能夠作出終結(jié)決定的，對于哪類案件可以終結(jié)則需要通過細化人民檢察院處理決定的分類來確定。

（三）納入終結(jié)范圍的涉檢信訪案件

2014年《終結(jié)辦法》在對案件范圍的界定方面亦存在缺陷，一是適用案件范圍較窄，僅把兩類案件作為涉檢信訪終結(jié)的對象，即屬于人民檢察院享有直接決定權(quán)的，處理決定一經(jīng)做出，直接對當事人實體權(quán)利產(chǎn)生影響的案件能夠被信訪終結(jié)，同時排除了檢察機關(guān)履行監(jiān)督職能作出的各類處理決定；二是未能對國家賠償案件進行細化分類，而此類案件在實踐中十分復雜。因此為了能夠?qū)⑸鏅z信訪終結(jié)機制的效用發(fā)揮到最大，同時充分保護信訪人的合法權(quán)益，應適當擴大信訪終結(jié)的案件范圍，但同時不能無限制擴大信訪終結(jié)范圍，以免造成侵害信訪人合法權(quán)益的不良后果。文章認為，可以納入到涉檢信訪終結(jié)機制中的案件主要有以下幾類：

1.不服人民檢察院作出的不起訴、不批準逮捕、撤銷案件、免予起訴決定以及其他刑事處理決定提出的控告申訴案件屬于涉檢信訪終結(jié)的案件范圍。此類信訪案件是屬于人民檢察院享有直接決定權(quán)的刑事案件，由于現(xiàn)階段信訪仍延續(xù)各自負責、分類管轄的原則，對于檢察機關(guān)直接負責作出處理決定的信訪案件，應由檢察機關(guān)管轄受理。

2.信訪人不服人民檢察院履行監(jiān)督職能④作出的處理決定的控告申訴，屬于涉檢信訪終結(jié)的案件范圍。首先，現(xiàn)階段在公檢法沒有形成具有普遍約束力的信訪終結(jié)機制操作規(guī)則的情況下，任何一方所作出的決定都只能在本系統(tǒng)內(nèi)產(chǎn)生約束力，即使檢察機關(guān)對該類信訪事項作出了終結(jié)決定，并不妨礙公安機關(guān)、人民法院受理同一信訪事項。同樣公安機關(guān)、人民法院的信訪終結(jié)決定也不能終結(jié)不服人民檢察院處理結(jié)果而提出的信訪；其次，涉檢信訪終結(jié)的對象是人民檢察院的各項處理決定，審查的主要是處理決定審核事實是否清楚、適用法律是否正確、程序過程是否合法，也就是說檢察院作出的這些處理決定是否有理有據(jù)，而不能直接涉及公安機關(guān)的決定、人民法院的裁判是否正確的實體性問題，與信訪人向公安機關(guān)、人民法院的信訪事由并不沖突。

3.請求人民檢察院進行國家賠償?shù)男旁L，分情況確定是否納入到涉檢信訪終結(jié)體系。這類信訪原則上應以人民檢察院作為責任主體為前提，即之前的司法審查中，檢察機關(guān)因行使職權(quán)給公民、法人或者其他組織的人身權(quán)或財產(chǎn)權(quán)造成了損害，這一事實應當是經(jīng)過司法程序認定的，由于這類信訪理由有一定根據(jù)，并且檢察機關(guān)確實也錯誤地對信訪人的人身權(quán)或財產(chǎn)權(quán)造成損害，如果這類信訪能夠終結(jié)，不僅容易引發(fā)信訪人極端的行為，而且對信訪人合法權(quán)益的影響非常大，此類信訪不宜被納入到涉檢信訪終結(jié)范圍。然而，許多信訪人只是認為檢察機關(guān)的職權(quán)行為錯誤或有瑕疵，但之前沒有經(jīng)過司法認定，而不斷地要求國家賠償，由于檢察機關(guān)是否存在問題沒有經(jīng)過認定，具體的情況則需要經(jīng)涉檢信訪終結(jié)機制予以認定，對無理訪依法予以終結(jié)。

除以上可被終結(jié)的案件類型，檢察機關(guān)控申部門還可以受理以下兩類信訪，但這兩類信訪并不能夠納入到涉檢信訪終結(jié)范圍之中。一是信訪人反映檢察人員存在違法行為的控告申訴不能夠終結(jié)。若對此類案件作出信訪終結(jié)決定，將會阻礙信訪人繼續(xù)向上級檢察機關(guān)反映，雖然信訪終結(jié)決定的作出也是需要層層上報的，但這種上報程序由于單方面陳述而容易造成上級檢察機關(guān)的偏聽偏信，而作出錯誤的判斷而將案件終結(jié)；二是加強、改進檢察工作和隊伍建設(shè)的建議和意見不能納入涉檢信訪終結(jié)體系[3]。此類信訪不直接涉及公民的個人權(quán)益，即使這類信訪建議沒有被采納，信訪人也不會采取極端行為相抗衡，更不會反復上訪、纏訪，不具備納入到涉檢信訪終結(jié)的現(xiàn)實必要性。另外群眾路線是我黨治國理政的重要基礎(chǔ)，廣泛吸納群眾意見，是提升檢察工作水平和檢察隊伍素質(zhì)的重要途徑，需要予以充分重視，不能夠?qū)⑦@類信訪終結(jié)，忽視自身所存在的問題。

二、涉檢信訪終結(jié)的基本條件

考察信訪終結(jié)機制建立的過程，其初始目的是為了解決信訪人反復申訴的問題，然而2014年《終結(jié)辦法》對實體性條件沒有明確規(guī)定，僅列舉了可以終結(jié)的案件類別。實體條件的欠缺容易導致辦理部門片面強調(diào)涉檢信訪終結(jié)的程序條件，而忽視實體條件，難以讓信訪人從心里接受信訪終結(jié)決定，信訪人仍然會在程序終結(jié)后繼續(xù)上訪，相關(guān)部門也必須要予以接待并進行釋法說理的工作，從而造成涉檢信訪事項的“終而不結(jié)”的問題仍然存在[4]。故完善涉檢信訪終結(jié)機制的前提必須確立涉檢信訪終結(jié)的實體標準。

（一）涉檢信訪終結(jié)的實體標準

文章認為涉檢信訪終結(jié)的實體標準應是無理訪⑤，只有通過法定程序認定信訪屬于無理訪，檢察機關(guān)才能作出涉檢信訪終結(jié)決定[5]，而有理信訪則不能被簡單地終結(jié)處理，即使司法救濟等其他救濟途徑已經(jīng)窮盡，也應當通過其他途徑予以救助，對合理訴求要解決到位，而對無理的要求則要穩(wěn)控到位。因此，從根本上認定信訪事項屬于無理訪是決定涉檢信訪終結(jié)最基本的條件，目的使信訪人正確認識自己享有的權(quán)利，最終達到以終促化的目的，亦能避免信訪案件被隨意終結(jié)，防止責任主體濫用信訪權(quán)力情況的發(fā)生。檢察機關(guān)經(jīng)多方參與、集體討論等一系列規(guī)范的辦理、復查、復核程序后，審查、復查、復核結(jié)論已經(jīng)認定信訪事項屬于無理訪的，才可依法進入涉檢信訪終結(jié)程序。認定無理訪應并列滿足以下幾項條件：第一，反映的問題不符合法律、法規(guī)的相關(guān)規(guī)定或雖有一定的法律依據(jù)，但相應的瑕疵已經(jīng)糾正，并且檢察機關(guān)提出了合理的善后方案，信訪人仍不接受的；第二，反映請求事由不具備合理性內(nèi)容。對于不符合法律、法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，但信訪人所反映的請求存在合理性內(nèi)容的信訪則不宜認定為無理訪，檢察機關(guān)對此類信訪事項應加以重視。對需要司法救助的合理請求，檢察機關(guān)應按照法律規(guī)定給予司法救助；第三，反映的問題已經(jīng)依照司法程序經(jīng)檢察機關(guān)依法公正地作出處理。所以針對信訪事項，檢察機關(guān)不僅要審查信訪請求是否合法、合理，還應審查檢察機關(guān)所作出的處理決定程序是否合法、定性是否正確、處理是否公正、適當。而檢察機關(guān)所要審查的處理決定既包括案件之前在司法程序中檢察機關(guān)的處理決定，也包括案件進入復查程序，原審查機關(guān)針對信訪問題所作的處理決定。因此，只有檢察機關(guān)在審查、復查程序中均認定信訪事項為無理訪，案件才能夠最終進入終結(jié)程序。

（二）涉檢信訪終結(jié)的程序性條件

經(jīng)法定程序?qū)彶槭潜苊獬霈F(xiàn)隨意的、錯誤的終結(jié)結(jié)論的必要方式，是建設(shè)法治國家應有之義。同時，程序化的辦案方式也使得信訪人能夠接受信訪終結(jié)決定，增強了終結(jié)決定的權(quán)威性和公信力。

1.案件已依法經(jīng)過審查或?qū)彶椤筒槌绦?。文章認為，檢察機關(guān)可以主動作出涉檢信訪終結(jié)決定，如檢察機關(guān)的審查、復查處理結(jié)論送達至信訪人，信訪人于法律規(guī)定的期限內(nèi)沒有提出復查或復核申請，檢察機關(guān)可主動終結(jié)涉檢信訪案件。2014年《終結(jié)辦法》對此則規(guī)定的較為含糊和矛盾，其第7條規(guī)定了案件已依法進行了審查、復查，當事人仍堅持控告申訴的，省級人民檢察院經(jīng)審查可以作出終結(jié)決定。我們可以做如下解讀：第一，當事人對人民檢察院的審查、復查決定均不服，向省級人民檢察院提出控告申訴的；第二，省級人民檢察院經(jīng)審查可以作出終結(jié)決定。這表明人民檢察院的終結(jié)決定的作出是被動的，當事人必須堅持控告申訴，并經(jīng)過審查、復查、復核的程序，最終由省級人民檢察院作出終結(jié)決定。這表明該辦法所貫徹的是被動信訪終結(jié)的理念，然而2014年《終結(jié)辦法》第8條又著重規(guī)定了涉檢信訪的申報程序，申報程序的出現(xiàn)意味著存在下級檢察院認為案件可以終結(jié)的，向省級檢察院逐級申報終結(jié)信訪案件的情形，即主動終結(jié)的方式，這就與2014年《終結(jié)辦法》第7條規(guī)則存在矛盾。出現(xiàn)這一矛盾的原因在于沒有捋清涉檢信訪終結(jié)的啟動層級和啟動條件，也就是說人民檢察院在對信訪案件進行審查、復查后是否可以主動作出信訪終結(jié)決定。文章認為，要適當擴寬涉檢信訪終結(jié)范圍，增強涉檢信訪終結(jié)的可操作性，應采用主動終結(jié)方式。首先，采用主動終結(jié)方式是檢察機關(guān)在處理涉檢信訪的問題上化被動為主動，對無理訪事項主動予以終結(jié)，進而從源頭解決重復上訪、纏訪的問題，這與相關(guān)涉檢信訪終結(jié)辦法所確立的逐級申報制度相一致。其次，采用主動終結(jié)方式不會侵害信訪人的合法權(quán)益，相反是引導群眾依法行使自己的權(quán)利。如果信訪人未在期限內(nèi)提出復查或復核則表示信訪人認可處理結(jié)論或自愿放棄行使權(quán)利。故涉檢信訪案件終結(jié)包括以下情況：一是案件經(jīng)過審查和申報程序，即作出終結(jié)決定；二是案件經(jīng)過審查、復查和申報程序后，作出終結(jié)決定；三是案件經(jīng)過審查、復查、復核程序，由省級人民檢察院作出終結(jié)決定。

2.案件終結(jié)結(jié)論經(jīng)由省級人民檢察院復核或同意。為了從根本上理順涉檢信訪終結(jié)機制中審查、復查、復核的順序，必須要區(qū)分復核程序與申報終結(jié)程序的不同。首先，復核程序是當事人不服審查、復查處理決定，向省級人民檢察院提出控告申訴，省級人民檢察院啟動的審查程序，涉檢信訪終結(jié)決定直接由省級人民檢察院作出；而申報終結(jié)程序是審查、復查程序之后，信訪事項已經(jīng)解決，當事人在法律規(guī)定的期限內(nèi)沒有提出控告申訴時，下級人民檢察院向省級人民檢察院逐級申報信訪終結(jié)的書面申請程序，涉檢信訪終結(jié)決定由提交申報申請的人民檢察院作出。其次，復核程序是需要經(jīng)省級人民檢察院相應的職權(quán)部門進行全面、實質(zhì)審查的程序，期限應當較長，一般應規(guī)定為兩個月；而申報終結(jié)程序則是省級人民檢察院的核準程序，是對申報終結(jié)案件的重點問題著重研究的程序，而且不用移送到具體辦案部門，由控申部門提交檢委會討論即可，期限較短，一般可規(guī)定為30日?？偟膩碇v，復核類似于刑事訴訟中的上訴和再審，而申報終結(jié)則類似于刑事訴訟中的死刑復核程序。不論是哪種情形，省級人民檢察院的復核或同意則是涉檢信訪終結(jié)所必須要滿足的條件。

3.案件的審查、復查經(jīng)過第三人參與審查、說明理由、公示信訪事項處理等法定程序。涉檢信訪終結(jié)的前提是必須經(jīng)過規(guī)范程序的審查，這一前提使得信訪人不能單憑對信訪事實的苦情宣泄而獲得問題的解決，而必須有一定的法律依據(jù)或合理的事由，同時也有相關(guān)的證據(jù)可以支持，這促使信訪人在信訪前能夠理性地對待自己的行為，建立合理的心理預期[6]。同時，程序化、公開化的審查方式也使得信訪人能夠相信處理機關(guān)所作出決定是公開、公平、公正的，從而更容易接受信訪事項的處理結(jié)果。因此涉檢信訪終結(jié)必須要經(jīng)過嚴格法定程序的審查。

三、涉檢信訪終結(jié)機制的程序構(gòu)建

黨的十八屆四中全會提出，法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。各級政府必須在黨的領(lǐng)導下，在法治軌道上開展工作。而影響法律實施效果很重要的因素就在于法律的可操作性，2014年《終結(jié)辦法》明確了涉檢信訪終結(jié)機制運行的具體程序，包括申報程序、審批程序、審議程序、送達程序等，但仍然存在著申報程序與復查、復核程序界定模糊，各類程序規(guī)定分散，沒有形成流暢的運行體系等問題，直接影響了其在實踐中的可操作性。下面，文章欲結(jié)合已確立的程序規(guī)則，將程序規(guī)則進一步歸納、細化、補充、分類，形成體系化的涉檢信訪終結(jié)運作流程。

（一）涉檢信訪案件的受理和審查

1.涉檢信訪案件的受理

檢察機關(guān)在接到信訪人的信訪材料時，應首先針對材料進行初步審查。若案件非涉檢信訪案件或者還未窮盡司法程序的，則案件不能被作為涉檢信訪案件處理，應及時告知信訪人向有關(guān)部門反映或進入相應的司法程序；若案件符合受理條件，但材料不完備、有欠缺的，應一次性告知信訪人應當補正的內(nèi)容，信訪人補正相關(guān)材料后，檢察機關(guān)應在7日內(nèi)予以受理；若案件符合受理條件，且相關(guān)材料完備的，檢察機關(guān)應在7日內(nèi)受理，并出具涉檢信訪案件受理的書面憑證。

2.涉檢信訪案件的審查

涉檢信訪案件的審查應由專人辦理，實行辦案負責制。承辦人經(jīng)審查，認為涉檢信訪案件可能屬于無理訪的情形，應召集第三人參與到涉檢信訪案件審查中來。第三人的人員構(gòu)成主要是檢察機關(guān)邀請的人大代表、政協(xié)委員、法律工作者或者聘任的人民監(jiān)督員[7]，其中最直接、最有效的方法是聘任一定數(shù)量的人民監(jiān)督員。在不召開聽證會的前提下，人民監(jiān)督員與承辦人共同審查涉檢信訪材料，采用靈活、多樣化的交流方式，聽取信訪人的請求和被信訪部門的意見，與承辦人進行深入交流，闡釋其對涉檢信訪事項的評價，為檢察機關(guān)作出進一步?jīng)Q定提供參考。承辦人參考第三人涉檢信訪案件的評價，形成《控告申訴案件辦理意見》，其中應詳細列舉、闡明人民監(jiān)督員的意見，并具體闡述意見的采納情況以及未采納意見的理由，判明涉檢信訪事項的合法性和合理性的理由，是否支持信訪人信訪請求的處理意見，以及信訪人向上一級人民檢察院復查的期限。該《辦理意見》送達信訪人時，承辦人員應主動釋明《辦理意見》，并對申請復查的期限與在法定期限內(nèi)未申請復查的后果提示信訪人作應有的注意。同時這一審查過程的期限不宜過長，對此可以參照《刑事訴訟法》第202條的規(guī)定，將審查期限確定為二個月，至遲不得超過三個月。另外，檢察機關(guān)作出信訪終結(jié)決定時，必須將第三人參與所提出的意見進行列舉和詳細評析，使得信訪終結(jié)決定能夠被信訪人所接受。

3.公開聽證審查

所謂聽證是聽取利害關(guān)系人意見的法律程序，聽證過程是由本案審查人員主持，聽取審查人員提出的調(diào)查事實和法律依據(jù)，聽取當事人的陳述、舉證、質(zhì)證，在辯論、反駁的交鋒中澄清事實、辨明是非的制度[8]。聽證制度的訴訟化模式能夠更有利于實現(xiàn)信訪人罷訪、保證處理結(jié)果公平、公正的目的。但是，組織信訪聽證往往會拖慢信訪終結(jié)的進程，消耗較多的人力、物力，導致信訪程序不經(jīng)濟的后果，故組織信訪聽證必須要權(quán)衡效率和公平，因此只有屬于重大、復雜、疑難的信訪事項終結(jié)，才可以采用信訪聽證這種方式審查。而“重大、復雜、疑難”的信訪事項應主要包含以下幾種情形：一是涉檢信訪事項所涉及的人數(shù)眾多，二是信訪人情緒過激，對涉檢信訪的處理結(jié)果極為敏感，三是正確的無理訪認定結(jié)果難以獲得信訪人的認同。而對于一般的信訪事項則不需要聽證，僅需要經(jīng)過第三人參與的其他方式進行審查。

檢察機關(guān)在審查涉檢信訪案件時，若認為涉檢信訪案件具有上述重大、復雜、疑難的情形，可以組織涉檢信訪聽證。（1）聽證需要邀請人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、特約檢察員、專家咨詢委員或者當事人所在單位、居住地的居民委員會委員以及其他社會人士參加聽證；（2）聽證需要由承辦案件的檢察人員擔任主持，由書記員負責記錄；（3）檢察機關(guān)組織聽證應當于聽證7日前通知參加聽證的相關(guān)當事人，并告知時間、地點；（4）聽證程序應首先由信訪人陳述請求、事實和依據(jù)，其他利害關(guān)系人發(fā)表意見，其次由涉檢信訪的相關(guān)部門陳述作出不起訴、不批準逮捕、不支持監(jiān)督申請等處理決定所依據(jù)的事實和理由，并予以說明，再次信訪人、相關(guān)部門、邀請的第三人對信訪材料所反映的問題提出意見，最后由信訪人與相關(guān)責任人做最后陳述；（5）聽證筆錄經(jīng)信訪人查閱后由信訪人簽字，拒絕簽字的，應由書記員記明情況；（6）聽證筆錄具有參考效力，承辦人可以參考該聽證筆錄作出是否終結(jié)涉檢信訪事項的決定，但應說明聽證筆錄采納情況及原因。

（二）涉檢信訪案件的結(jié)案

承辦人經(jīng)審查后，認為可以結(jié)案的，經(jīng)逐級審批至主管檢察長以后，承辦部門應當在7日以內(nèi)制作《控告申訴案件辦理意見》并送達信訪人。其中送達程序需要著重注意以下幾點：

1.釋明《控告申訴案件辦理意見》的重要條款。若《控告申訴案件辦理意見》對信訪人的信訪權(quán)益產(chǎn)生不利影響時，應主動釋明對其產(chǎn)生不利影響的重要條款，包括《控告申訴案件辦理意見》應載明“信訪人如不服處理結(jié)果，可于30日內(nèi)向上一級人民檢察院申請復查”，承辦人應主動提示信訪人及時行使信訪權(quán)利，并且告知超過法定期限未行使權(quán)利與涉檢信訪被終結(jié)的法律后果。

2.說明依據(jù)事實和理由[9]。為增強辦理意見的說服力和權(quán)威性，避免信訪人的反復信訪，在作出《控告申訴案件辦理意見》時，應主動說明詳細的事實和法律依據(jù)。若《控告申訴案件辦理意見》中認定信訪事項屬于無理訪，承辦人更應釋法說理，引導信訪人從內(nèi)心接受信訪辦理意見。

信訪人進入到復查程序時，復查機關(guān)送達相關(guān)法律文書至信訪人，也應履行以上的釋明責任，即對《復查意見》重要條款進行解釋，充分釋明重要條款的涵義，包括信訪人30日的復核期限及涉檢信訪終結(jié)決定的效力。主動釋明的方式既引導信訪人規(guī)范地行使自己的權(quán)利，又防止了信訪人因不知復查、復核期限而錯過復查、復核期限，可以說是涉檢信訪終結(jié)機制規(guī)范化的重要保障。

（三）涉檢信訪案件的復查、復核與申報

由于檢察機關(guān)可以主動終結(jié)被認定為無理訪的信訪事項，那么涉檢信訪終結(jié)就存在以下幾種情況：一是案件只經(jīng)過審查程序，當事人在法定期限內(nèi)沒有堅持提出控告申訴；二是案件經(jīng)過審查、復查程序，當事人在法定期限內(nèi)沒有堅持提出控告申訴的；三是案件經(jīng)過辦理、復查程序，當事人仍堅持控告申訴的，省級人民檢察院經(jīng)復核程序可以直接作出終結(jié)決定。而涉檢信訪終結(jié)的復查、復核和申報程序就因信訪人是否提出復查、復核申請而有所不同。

第一種情況：信訪人于30日內(nèi)未提出復查申請，則承辦部門認為可以終結(jié)案件的，應當在7日內(nèi)制作《控告申訴案件終結(jié)申報報告》，并將其與相關(guān)材料移送案管部門，并由案管部門移送到上一級人民檢察院申報終結(jié)。上一級人民檢察院的控告檢察部門經(jīng)案管部門接收申報材料后，應審查申報材料是否完備，若材料不完備的，及時通知申報檢察院及時補充；材料完備的，應及時登記案件，并將案件報送檢委會審議作出是否同意的決定。檢委會經(jīng)審議不同意終結(jié)的，控告檢察部門應根據(jù)檢委會審議結(jié)果制作《不同意控告申訴案件終結(jié)決定》，并經(jīng)案管部門退回申報終結(jié)材料；檢委會經(jīng)審議同意終結(jié)的，由案管部門繼續(xù)移送到省級人民檢察院。省級人民檢察院案管部門接收案件后，將案件移送至控告申訴部門，控告申訴部門接收案件后，繼續(xù)審查申報材料是否完備，對材料完備的及時登記，并提交檢委會審議，若檢委會經(jīng)審議不同意終結(jié)的，應逐級退回至原辦案檢察院；若檢委會經(jīng)審議同意終結(jié)的，應制作《同意控告申訴案件終結(jié)決定》，逐級返回至原辦案檢察院，原辦案檢察院接收后，根據(jù)省級人民檢察院的同意決定，于7日以內(nèi)制作《控告申訴案件終結(jié)決定書》送達至信訪人，涉檢信訪予以終結(jié)。

第二種情況，信訪人于30日內(nèi)直接向辦理機關(guān)提出復查申請，或于30日內(nèi)向上一級人民檢察院提出復查申請。上一級人民檢察院的控告申訴部門接收信訪人的復查申請后，首先應對信訪人的復查申請作形式上的審查，若信訪人提供材料不完備的，應一次性通知信訪人補正材料，若信訪人復查申請符合涉檢信訪案件的受理范圍的，應及時登記，并于3日內(nèi)根據(jù)案件性質(zhì)和職能分工移送至相關(guān)部門審查辦理。相關(guān)部門應對涉檢信訪案件進行全面審查，可以作書面審查，但必須詢問信訪人及其他相關(guān)當事人，對重大、復雜、疑難案件也可以召開聽證。復查機關(guān)經(jīng)復查后，認為涉檢信訪案件不能終結(jié)的，應制作《控告申訴案件復查意見》，報送檢委會討論后，由案管部門將涉檢信訪案件退回至原辦理檢察院重新審查；復查機關(guān)經(jīng)復查后，認為涉檢信訪案件原辦理檢察院的辦理意見正確的，應制作《控告申訴案件復查意見》報送檢委會討論后，送達至信訪人并對《復查意見》重要條款進行解釋，充分釋明重要條款的涵義，包括信訪人30日的復核期限及涉檢信訪終結(jié)決定的效力。信訪人收到《控告申訴案件復查意見》后，在30日內(nèi)未提出復核申請的，復查機關(guān)應制作《控告申訴案件終結(jié)申報報告》經(jīng)檢委會討論后，移送至省級人民檢察院申報終結(jié)，省級人民檢察院不同意終結(jié)的，案件退回至復查機關(guān)重新復查，省級人民檢察院同意終結(jié)的，復查機關(guān)應當自接到省級人民檢察院的同意意見后7日內(nèi)制作《控告申訴案件終結(jié)決定書》，并送達至信訪人，最終涉檢信訪案件終結(jié)。

第三種情況，《控告申訴案件復查意見》送達后，信訪人于30日內(nèi)向省級人民檢察院提出復核申請。省級人民檢察院控申部門接收案件后，首先初步審查案件是否符合受理條件，其次將信訪案件按案件性質(zhì)和職能分工移送至相關(guān)部門辦理。相關(guān)職能部門經(jīng)復核后，認為辦理、復查意見存在錯誤，應制作《控告申訴案件復核意見》，將案件退回至原辦理檢察院，并跟進監(jiān)督原辦理檢察院再次審查信訪案件的過程；相關(guān)職能部門經(jīng)復核后，認為辦理、復查意見正確，并決定終結(jié)案件的，經(jīng)提交檢委會討論后，應制作《控告申訴案件復核意見》及《控告申訴案件終結(jié)決定書》，同時送達信訪人，不須另行經(jīng)過申報程序。

（四）涉檢信訪案件的司法救助

若經(jīng)審查某信訪事項屬于有理訪，則案件不能被終結(jié)，而有理訪主要包括有法律依據(jù)的有理訪和有一定合理性的有理訪，對第二種有理訪，雖然該信訪事項不能通過法律解決，但因其存在合理的訴求，對權(quán)利受到侵害的被害人給予一定的司法救助是必要的[10]。因此，檢察機關(guān)經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)，涉檢信訪案件存在以下幾種需要司法救助的情形的，應作出司法救助的決定：1.檢察機關(guān)因證據(jù)不足作出的不起訴、不批準逮捕、撤銷案件、免予起訴決定以及其他刑事處理決定，經(jīng)涉檢信訪終結(jié)程序的審查，認定原處理決定的作出正確、合法，但受害人或受其贍養(yǎng)、扶養(yǎng)的直系親屬因此遭受嚴重的生活困難，其他社會救助難以落實的；2.檢察機關(guān)在辦案過程中存有瑕疵，但當事人根據(jù)目前的法律、政策的規(guī)定無法獲得國家賠償，其他社會救助難以落實的；3.涉檢信訪事項有其他的合理性，且信訪人愿意接受司法救助的。落實到具體程序運作方面，司法救助需要明確以下兩點：

第一，司法救助程序與涉檢信訪終結(jié)程序的銜接。如果信訪事項符合以上司法救助的條件，不能夠終結(jié)的，在經(jīng)檢委會討論后，作出《司法救助決定書》送達信訪人，并給予信訪人實際的司法救助。如果已經(jīng)給予合理的司法救助，信訪人仍再次信訪，檢察機關(guān)經(jīng)審查后認為司法救助決定適用法律正確，解決方案合理的，則可以認定此次涉檢信訪案件為無理訪案件，作出《控告申訴案件辦理意見》送達信訪人，若信訪人于30日內(nèi)未提出復查、復核申請的，應經(jīng)涉檢信訪終結(jié)程序終結(jié)信訪案件，若信訪人于30日內(nèi)提出復查、復核申請的，上級人民檢察院應以上述相關(guān)程序?qū)彶榘讣?，作出涉檢信訪終結(jié)決定。

第二，復查、復核、申報程序中，發(fā)現(xiàn)案件符合司法救助條件的程序運作。在涉檢信訪案件進入復查、復核、申報審查時，上級人民檢察院認為案件符合司法救助條件，經(jīng)檢委會討論后作出的復查、復核意見或不同意申報終結(jié)意見，其中應明確指出應給予司法救助的理由，并將案件退回至原辦理檢察院重新辦理，上級檢察院可以跟進監(jiān)督原辦理檢察院執(zhí)行意見的情況。

綜上，當前改革的形勢和任務(wù)要求檢察機關(guān)要繼續(xù)深化涉檢信訪改革，將涉檢信訪終結(jié)機制的完善統(tǒng)一到全面推進依法治國重大決策部署上來。通過明確范圍、條件及程序來完善涉檢信訪終結(jié)機制，實現(xiàn)信訪與訴訟的有效分離和良性互動。同時通過規(guī)范涉檢信訪終結(jié)，逐步引導群眾自覺依法維護自己的權(quán)益，提高司法公信力并培育公民的尚法理念，努力建設(shè)社會主義法治國家。

注 釋：

①將涉及民商事、行政、刑事等訴訟權(quán)利救濟的信訪事項從普通信訪體系中分離出來，并且各級政法機關(guān)及時審查、甄別涉檢信訪事項，對應進入法律程序的，依法轉(zhuǎn)入相關(guān)法定程序。

②大系統(tǒng)終結(jié)意味著信訪事項由特定國家機關(guān)統(tǒng)一受理、辦理、終結(jié)，效力及于所涉其他國家機關(guān)。

③主要包括：1.反映國家工作人員職務(wù)犯罪的舉報；2.不服人民檢察院處理決定的申訴；3.反映公安機關(guān)偵查活動存在違法行為的控告；4.不服人民法院生效判決、裁定的申訴；5.反映刑事案件判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動教養(yǎng)機關(guān)的活動存在違法行為的控告；6.反映人民檢察院工作人員違法違紀行為的控告；7.加強、改進檢察工作和隊伍建設(shè)的建議和意見；8.其他依法應當由人民檢察院處理的信訪事項。

④這類處理決定主要包括以下四類：1.針對公安機關(guān)立案或不立案的控告申訴作出的審查結(jié)論；2.人民檢察院針對當事人不服人民法院生效刑事判決、裁定作出的決定；3.人民檢察院針對當事人不服人民法院民事行政生效裁判提出的監(jiān)督申請而作出的決定；4.人民檢察院針對當事人提出的民事審判人員存在違法行為或者民事執(zhí)行活動中存在違法情形的監(jiān)督申請作出的審查決定。

⑤所謂無理訪是指檢察機關(guān)對信訪人反映的問題已按相關(guān)法律、法規(guī)、政策依法作出正確的處理決定，信訪人仍不接受處理結(jié)果以同一事實和理由，繼續(xù)提出無理性要求的信訪事項。

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The Critique and Reconstruction of the Mechanism of the Termination of the Petition Case on Procuratorial

Research Group of Tianjin People's Procuratorate of Xiqing District
(Tianjin People's Procuratorate of Xiqing District,Tianjin 300380,China）

In August 28,2014,the Supreme People's Procuratorate promulgated Measures of the People's Procuratorate for the End of the Appeal Case,which is to end the case when they are in line with the conditions of the termination of the case of the petition according to the law,in order to solve the wrapped visits,leapfrog visits,and repeat visits caused by lack of the system.However,defects still exist in Measures such as rules dispersion,generality and mutual contradictions.Thus,in this paper,based on Measures of the People's Procuratorate for the End ofthe Appeal Case the group emphaticallyanalyzes the existingproblems of the rules through detailed elaboration of the rules.Through solving the premise problems of the scope and conditions of the cases the group puts forward the feasible suggestions for improving the operation of the specific procedures of the petition,in order to scientifically link petition end and judicial relief guiding people toabandon visit tothe law.

petition letter;petition on procuratorial;the end ofthe petition on procuratorial

D926.3

A

1674-828X（2015）03-0079-07

（責任編輯：張 穎）

2015-05-12

于緒芬，女，天津市西青區(qū)人民檢察院紀檢組組長，主要從事檢察學研究；

張學麗，女，天津市西青區(qū)人民檢察院法律政策研究室副主任，主要從事刑事法學和檢察學研究；

崔紅麗，女，天津市西青區(qū)人民檢察院民行科助理檢察員，主要從事民事法學和檢察學研究；

張繼峰，男，天津市西青區(qū)人民檢察院偵查監(jiān)督科助理檢察員，主要從事刑事法學和檢察學研究；

韓 雪，女，天津市西青區(qū)人民檢察院控告申訴科科員，主要從事檢察學研究。