民族地區(qū)服務(wù)型基層黨組織建設(shè)路徑研究

唐潤(rùn)華

（西華大學(xué) 黨委組織部，四川·成都 610039）

一、民族地區(qū)服務(wù)型基層黨組織建設(shè)的發(fā)展態(tài)勢(shì)

一直以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨很重視民族地區(qū)服務(wù)型黨組織的建設(shè)，以全民參與推動(dòng)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展。當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)體制改革、社會(huì)體制改革和社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷都對(duì)民族地區(qū)基層黨組織建設(shè)產(chǎn)生了重要影響，因此，我們可從以下三個(gè)角度觀(guān)察其發(fā)展態(tài)勢(shì)。

（一）經(jīng)濟(jì)體制改革與民族地區(qū)服務(wù)型基層黨組織建設(shè)

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革層層深入，民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展由傳統(tǒng)的擴(kuò)散式向跨越式發(fā)展，新體制運(yùn)作正常，這為民族地區(qū)服務(wù)型基層黨組織建設(shè)提供了良好的外部環(huán)境。在傳統(tǒng)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，民族地區(qū)基層黨組織服務(wù)功能缺失，更多的是以政令的方式包攬一切事物，包含對(duì)當(dāng)?shù)匾磺锌衫玫馁Y源調(diào)配。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革破除這一弊端，基層黨組織更多時(shí)候扮演服務(wù)者的角色。[1]我國(guó)民族地區(qū)大部分為廣大的農(nóng)村地區(qū)，各少數(shù)民族世代與土地相依相存，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體制改革完善了農(nóng)村土地承包的政策，于是，圍繞土地所開(kāi)展的一系列工作成為民族地區(qū)基層黨組織服務(wù)的前提。在民族地區(qū)，2009年由革命老區(qū)遵義首倡為解決基層黨組織服務(wù)基層民眾，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革的框架下探尋合理的黨組織建設(shè)模式，進(jìn)而推向全國(guó)民族地區(qū)探索服務(wù)型基層黨組織建設(shè)的熱潮。總體上看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革要求經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)進(jìn)行現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，民族地區(qū)基層黨組織的服務(wù)也隨之轉(zhuǎn)型，其組織建設(shè)的目標(biāo)是通過(guò)服務(wù)當(dāng)?shù)孛褡迦罕姡罱K實(shí)現(xiàn)共同富裕。

（二）政治體制改革與民族地區(qū)服務(wù)型基層黨組織建設(shè)

為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，政治體制改革的實(shí)踐和探討從未間斷，改革與完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政方式作為改革落腳點(diǎn)，涵蓋人民民主、領(lǐng)導(dǎo)體制等多方面內(nèi)容。改革的目的是為抑制和消除權(quán)力腐敗，深化權(quán)力運(yùn)行體制。改革要求的實(shí)現(xiàn)必然意味著服務(wù)型基層黨組織的構(gòu)建，這對(duì)我國(guó)民族地區(qū)的基層黨組織建設(shè)提出了新的更高的要求。我國(guó)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化環(huán)境的特殊性，要求不一樣基層黨組織設(shè)置模式以適應(yīng)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)。[2]服務(wù)型黨組織建設(shè)強(qiáng)化了黨員與黨組織的服務(wù)意識(shí)，促進(jìn)民族地區(qū)黨政組織與非政府組織之間的合作，利用我國(guó)逐年完善的法律法規(guī)作為保障，服務(wù)于民族地區(qū)居民。例如，云南作為我國(guó)少數(shù)民族種類(lèi)最多的省份，在基層黨組織建設(shè)實(shí)踐方面有較多的經(jīng)驗(yàn)，自2004年以來(lái)，所實(shí)施的“云嶺先鋒”工程是基層組織建設(shè)的創(chuàng)新之舉，“云嶺先鋒”工程已在全省16個(gè)地州市建立聯(lián)系點(diǎn)222個(gè)，在129個(gè)縣市區(qū)建立聯(lián)系點(diǎn)1428個(gè)。不少民族地區(qū)的黨組織將實(shí)施“云嶺先鋒”工程與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際工作結(jié)合起來(lái)，建立自己獨(dú)特的制度，為多民族地區(qū)的黨組織建設(shè)提供建設(shè)模式參考。

（三）社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷與民族地區(qū)服務(wù)型基層黨組織建設(shè)

“社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷影響著政黨的內(nèi)部生命”，［3］隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，政黨的群眾基礎(chǔ)的利益需求也會(huì)隨之轉(zhuǎn)向。[4]社會(huì)合理流動(dòng)是衡量社會(huì)制度設(shè)置是否合理的主要指標(biāo)，自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)民族地區(qū)的社會(huì)流動(dòng)也與全國(guó)各地一道愈發(fā)頻繁，由此導(dǎo)致了民族地區(qū)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化。民族地區(qū)社會(huì)結(jié)構(gòu)變化是指各民族及成員由于社會(huì)外力或自生原因?qū)е缕淙后w地位發(fā)生變化。具體體現(xiàn)為階層結(jié)構(gòu)變化、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)變化、收入分配結(jié)構(gòu)變化、人口結(jié)構(gòu)和家庭結(jié)構(gòu)變化、社會(huì)組織方式變化、社會(huì)規(guī)范和價(jià)值觀(guān)念的變化。面對(duì)黨的十八大所提出的2020年全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，基層黨組織應(yīng)著力解決社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷下出現(xiàn)的各種矛盾。今天的民族地區(qū)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)考慮了社會(huì)結(jié)構(gòu)變化所帶來(lái)的群眾利益調(diào)整。

二、民族地區(qū)服務(wù)型基層黨組織建設(shè)的困境

伴隨社會(huì)發(fā)展，服務(wù)型基層黨組織的建設(shè)也遇到了一系列的問(wèn)題。民族地區(qū)具有邊疆、多民族、山區(qū)、貧困、多信仰的特點(diǎn)，國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)的變化，對(duì)民族地區(qū)的黨建從組織活力、黨群關(guān)系、黨內(nèi)民主、隊(duì)伍建設(shè)等方面提出了新的要求。黨的十七大、十八大以來(lái)，民族地區(qū)在應(yīng)對(duì)信息革命、推動(dòng)基層黨組織運(yùn)作方式、密切與各少數(shù)民族關(guān)系等方面做了很多的嘗試，但民族地區(qū)服務(wù)型黨組織建設(shè)的根本問(wèn)題并未解決，究其根源，既有民族地區(qū)自身因素，也有黨建外部環(huán)境因素。

（一）民族地區(qū)服務(wù)型基層黨組織建設(shè)受到復(fù)雜環(huán)境情勢(shì)的影響

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，由于自然和歷史的原因，民族地區(qū)多處在邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)發(fā)展水平落后、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、產(chǎn)業(yè)層次低下、市場(chǎng)改革化程度較低、市場(chǎng)意識(shí)較為淡薄、體制改革相對(duì)滯后等原因大大影響和制約了該地區(qū)服務(wù)型黨組織的建設(shè)。少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)發(fā)展在國(guó)家宏觀(guān)政策的指導(dǎo)下總不能完全磨合，豐富的資源儲(chǔ)備被開(kāi)發(fā)后輸出，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀決定物資購(gòu)買(mǎi)來(lái)自各行業(yè)所形成的賣(mài)方市場(chǎng)，地方投入與財(cái)政困難導(dǎo)致民族地區(qū)居民的文化素質(zhì)、受教育水平低下，經(jīng)濟(jì)環(huán)境已經(jīng)成為民族地區(qū)服務(wù)型基層黨組織建設(shè)的最大障礙。

民族地區(qū)復(fù)雜的地理環(huán)境成為基層黨組織建設(shè)的又一阻礙，在服務(wù)型黨組織服務(wù)效果未實(shí)現(xiàn)的民族地區(qū)，一些別有用心的勢(shì)力借助跨境民族、共同信仰等作為借口，煽動(dòng)群體性事件以達(dá)成政治陰謀。我國(guó)長(zhǎng)達(dá)18000千米以上的國(guó)境線(xiàn)大部分在邊疆民族地區(qū)，特殊地理環(huán)境之下的吉林、新疆、內(nèi)蒙古、西藏、廣西、云南等多個(gè)省區(qū)民族地區(qū)的基層黨組織建設(shè)面臨更多挑戰(zhàn)?？傊?，邊疆民族地區(qū)歷史遺留問(wèn)題和現(xiàn)實(shí)積累的問(wèn)題相互融合，復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和文化社會(huì)問(wèn)題相互作用，民族根源和宗教因素相互滲透，傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全相互交織，境內(nèi)因素和境外因素相互摻和，影響和制約了民族地區(qū)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)。

（二）民族地區(qū)服務(wù)型基層黨組織建設(shè)受到黨員素質(zhì)的影響

與不斷完善黨的執(zhí)政理論相比，民族地區(qū)黨組織與黨員自身素質(zhì)提高是相對(duì)滯后的。民族地區(qū)基層黨組織內(nèi)部存在很多問(wèn)題，一些思想觀(guān)念、思維方式、工作思路和制度、機(jī)制缺陷，阻礙了服務(wù)型基層黨組織建設(shè)。具體表現(xiàn)為：其一，依法行政的意識(shí)還不強(qiáng)，一些基層民族黨員會(huì)用政策代替法律。其二，黨員服務(wù)意識(shí)欠缺，行政管理行為不規(guī)范，民族地區(qū)的很多黨組織還停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制上，運(yùn)用市場(chǎng)的手段調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力還比較低。其三，基層黨員素質(zhì)較低，無(wú)法滿(mǎn)足民族地區(qū)少數(shù)民族群眾對(duì)黨組織的要求。民族地區(qū)基層黨組織未能從本質(zhì)上解決“誰(shuí)執(zhí)政？為誰(shuí)執(zhí)政？如何執(zhí)政？”這三個(gè)問(wèn)題，于是缺乏黨的組織活力，忽略黨內(nèi)民主建設(shè)，忽視黨群關(guān)系，缺乏人才選拔機(jī)制，黨員隊(duì)伍一般來(lái)自尊長(zhǎng)權(quán)威或族群推薦，未能將民族本土精英納入基層黨組織，使得基層組織內(nèi)黨員素質(zhì)參差不齊。其四，少數(shù)民族地區(qū)基層黨組織在經(jīng)歷了改革開(kāi)放30多年之后，依舊對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式認(rèn)同模糊，改革開(kāi)放的意識(shí)不強(qiáng)、力度不大，對(duì)外開(kāi)放停留在渠道單一、領(lǐng)域窄小、層次較低的水平上。其五，民族地區(qū)基層黨組織誠(chéng)信欠缺。民族地區(qū)的基層黨組織一般與基層行政組織交叉重合，基層政府的公信力與基層黨組織的公信力有相似指標(biāo)。由于我國(guó)國(guó)家干部選拔政策對(duì)民族地區(qū)基層工作經(jīng)驗(yàn)的考核，一些基層工作人員將民族地區(qū)作為工作的歷練兵場(chǎng)，心思不在民族地區(qū)基層，導(dǎo)致民族地區(qū)基層黨組織誠(chéng)信危機(jī)。總之，民族地區(qū)基層黨組織的服務(wù)能力和服務(wù)體系建設(shè)與現(xiàn)實(shí)需求還有差距。

（三）民族地區(qū)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)受到監(jiān)督機(jī)制缺乏的影響

作為民主政治建設(shè)最深刻的實(shí)踐，民族區(qū)域自治制度在我國(guó)的推行效果明顯，中國(guó)共產(chǎn)黨的群眾性決定其廣泛的擁護(hù)度，民族地區(qū)服務(wù)型黨組織的建設(shè)也離不開(kāi)群眾的支持與監(jiān)督。民族地區(qū)的特殊性導(dǎo)致了基層黨組織在服務(wù)對(duì)象、服務(wù)環(huán)境、服務(wù)理念、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)水平等多方面都存在問(wèn)題。其原因之一是民族地區(qū)依賴(lài)文化慣性，缺乏對(duì)基層黨組織的主動(dòng)參與與監(jiān)督；其二是民族地區(qū)居民生境的封閉性與渙散性所導(dǎo)致信息不對(duì)稱(chēng)，客觀(guān)要求對(duì)權(quán)力和服務(wù)的分散化，對(duì)基層黨組織缺乏認(rèn)同，何談監(jiān)督。其三是民族地區(qū)以血緣、地緣為基礎(chǔ)的社會(huì)秩序，以家族意識(shí)替代公民意識(shí)，忽略個(gè)人政治身份與政治監(jiān)督權(quán)利。

三、民族地區(qū)服務(wù)型基層黨組織建設(shè)路徑創(chuàng)新

探索新的途徑以改變社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀是民族地區(qū)服務(wù)型基層黨組織建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)。我國(guó)民族地區(qū)黨組織深嵌在各民族地區(qū)，民族性的前提是服務(wù)型黨組織建設(shè)的實(shí)證依據(jù)，如西南民族地區(qū)的黨建經(jīng)驗(yàn)對(duì)西北民族地區(qū)或許僅僅是個(gè)借鑒，不可生搬硬套，多民族雜居地區(qū)的黨建經(jīng)驗(yàn)也不完全適用于單一民族聚居區(qū)。基于目前民族地區(qū)的基礎(chǔ)服務(wù)型黨組織建設(shè)的困境，其路徑創(chuàng)新應(yīng)著重組織模式、服務(wù)意識(shí)和監(jiān)督體制三個(gè)方面。

（一）建立立足本土化的民族地區(qū)服務(wù)型基層黨組織形式

民族地區(qū)基層黨組織是我黨組織形式中最貼近民族群眾的方式。首先，依據(jù)各民族生境，充分利用科技革命的成果，借助現(xiàn)代媒介與交通工具，擴(kuò)大與增加黨組織的服務(wù)靈活度。將我國(guó)民族區(qū)域自治制度與民族地區(qū)服務(wù)型基層黨組織建設(shè)相結(jié)合是將政治組織與經(jīng)濟(jì)制度相結(jié)合的嘗試，有利于調(diào)動(dòng)民族地區(qū)居民參與黨建的積極性。其次，依據(jù)民族地區(qū)社會(huì)關(guān)系的特殊性、復(fù)雜性、隱蔽性，建立服務(wù)型黨組織危機(jī)管理機(jī)制，提高應(yīng)急處突能力，維護(hù)民族地區(qū)群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。最后，以實(shí)現(xiàn)共同富裕為民族地區(qū)基層黨建的終級(jí)目標(biāo)，以全面建成民族地區(qū)小康社會(huì)為落腳點(diǎn)，依托民族區(qū)域經(jīng)濟(jì)資源、文化軟實(shí)力等服務(wù)民族地區(qū)群眾生產(chǎn)生活。在國(guó)家文化資源開(kāi)發(fā)的大環(huán)境下，將傳統(tǒng)文化資源的挖掘與現(xiàn)代文化資源整合作為民族地區(qū)服務(wù)型黨組織建設(shè)的突破點(diǎn)。和諧理念是少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的核心價(jià)值，利用這一理念，本土化的服務(wù)型黨組織建設(shè)將黨建的傳統(tǒng)與創(chuàng)新相結(jié)合，為人民服務(wù)與特色化為少數(shù)民族地區(qū)民眾服務(wù)相結(jié)合，以開(kāi)放的心態(tài)進(jìn)行基層黨組織建設(shè)，以本土化的組織形式創(chuàng)建民族地區(qū)和諧家園。

（二）提升民族地區(qū)服務(wù)型基層黨組織的服務(wù)意識(shí)與能力

服務(wù)意識(shí)和能力是民族地區(qū)基層黨組織黨員對(duì)其政治身份、責(zé)任心的理想認(rèn)識(shí)和自覺(jué)把握。服務(wù)意識(shí)指自覺(jué)主動(dòng)做好服務(wù)工作的一種觀(guān)念和愿望，民族地區(qū)基層黨組織的服務(wù)工作需愿意服務(wù)、更懂得服務(wù)、善于服務(wù)的黨組織，這樣的組織其成員必須具有服務(wù)意識(shí)。服務(wù)意識(shí)的培養(yǎng)首先應(yīng)從提高黨員素質(zhì)入手，對(duì)基層黨組織成員進(jìn)行理想教育、文化教育、政治教育，以提高其服務(wù)能力；其次，優(yōu)化民族地區(qū)基層黨組織，創(chuàng)新人才培養(yǎng)與選拔機(jī)制，將那些具有本土服務(wù)能力的優(yōu)秀人員納入黨組織。據(jù)調(diào)查，民族地區(qū)基層黨員已經(jīng)有一半以上是80后、90后的年輕人，該群體具有較強(qiáng)的創(chuàng)新能力與學(xué)習(xí)能力，為民族地區(qū)基層黨組織注入了新的血液；第三，發(fā)揮基層黨員的主體地位，發(fā)揮黨員的服務(wù)主動(dòng)性，讓黨員成為組織與群眾之間的橋梁紐帶。黨組織的服務(wù)意識(shí)與能力的提升都服務(wù)于其基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、收入增長(zhǎng)、以地方特色產(chǎn)品為主要內(nèi)容的農(nóng)村工業(yè)三個(gè)方面的內(nèi)容。發(fā)展問(wèn)題是解決民族地區(qū)問(wèn)題的核心關(guān)鍵，只要先提升基層黨組織的服務(wù)意識(shí)與能力，才能引導(dǎo)民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展。

（三）構(gòu)建民族地區(qū)服務(wù)型基層黨組織的保障與監(jiān)督體制

民族地區(qū)服務(wù)型黨組織建設(shè)的保障首先來(lái)自我國(guó)的社會(huì)保障制度，民族地區(qū)社會(huì)保障制度的發(fā)展水平可以體現(xiàn)基層黨組織的服務(wù)水平。以民族地區(qū)生活水平為依據(jù)，制定符合當(dāng)?shù)鼐用窠?jīng)濟(jì)承受能力的保障制度，充分協(xié)調(diào)好國(guó)家、政府、黨組織在社會(huì)保障之中的角色，適時(shí)處理救濟(jì)、扶貧開(kāi)發(fā)與生產(chǎn)之間的關(guān)系，不斷完善保障體制。其次，有效的監(jiān)督機(jī)制能為民族地區(qū)基層黨組織建設(shè)保駕護(hù)航，可以讓民眾參與到黨建過(guò)程中，預(yù)防權(quán)力集中。監(jiān)督體制下的黨組織更多的是服務(wù)態(tài)度，并非權(quán)力指令性的方式進(jìn)行黨群聯(lián)系，大大增強(qiáng)了民族群眾對(duì)黨組織的信任。最后，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的外在媒介監(jiān)督，推動(dòng)民族地區(qū)服務(wù)型黨組織建設(shè)的運(yùn)作方式，越來(lái)越多的意見(jiàn)和民聲被采納，成為黨組織先進(jìn)性的一個(gè)直接體現(xiàn)。

基層黨組織監(jiān)督機(jī)制作為政治穩(wěn)定的理想模式，其內(nèi)容包含各種內(nèi)部解構(gòu)與重構(gòu)、自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督等具體方式，客觀(guān)要求對(duì)少數(shù)民族群眾進(jìn)行公民意識(shí)教育。在人民民主建設(shè)的語(yǔ)境下，社會(huì)主義民主與法制、公平與正義都是基層民主的新理念。基層民主之于民族地區(qū)意義重大，各民族群眾在法律和制度保障下參與基層各項(xiàng)事務(wù)管理，并通過(guò)基層黨組織和各種社會(huì)組織直接行使各項(xiàng)權(quán)利。當(dāng)前，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)等各項(xiàng)權(quán)力在民族地區(qū)基層黨組織服務(wù)之中要求其相互制約，以達(dá)成服務(wù)宗旨。各項(xiàng)基層權(quán)力的相互監(jiān)督與制約是健全基層黨組織、基層群眾自治機(jī)制，完善民族地區(qū)基層黨組織的必要過(guò)程。

四、結(jié)語(yǔ)

民族地區(qū)黨建是中國(guó)共產(chǎn)黨黨建工作的重點(diǎn)之一，民族地區(qū)服務(wù)型黨組織建設(shè)是一種新型黨建模式，是以服務(wù)自覺(jué)為前提，政治導(dǎo)向?yàn)榛A(chǔ)，服務(wù)能力為保障的服務(wù)模式，這樣的模式集時(shí)代性與創(chuàng)新性、理論性與實(shí)踐性、普遍性與具體性為一體。[5]民族地區(qū)的特殊性要求基層黨組織以加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，優(yōu)化黨組織結(jié)構(gòu)為方法，以民族團(tuán)結(jié)為基礎(chǔ)來(lái)建設(shè)服務(wù)型的黨組織，以體現(xiàn)我黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨?？傊褡宓貐^(qū)基層黨組織在新時(shí)期調(diào)整意識(shí)形態(tài)以擴(kuò)大社會(huì)基礎(chǔ)，推動(dòng)黨的民主建設(shè)增強(qiáng)活力，重視黨員隊(duì)伍建設(shè)服務(wù)各族群眾，利用新技術(shù)手段接受多方監(jiān)督，已成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、凝聚人心、服務(wù)群眾、保障和諧的組織力量。

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