增量變革的社會治理創(chuàng)新與實(shí)踐——兼評《增量共治的杭州實(shí)踐》

辛 華

改革開放三十多年，中國經(jīng)濟(jì)取得矚目成就，人民生活水平不斷提高。與此同時，經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展引發(fā)了社會轉(zhuǎn)型，促使社會問題日益突出。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明的熟人社會向工業(yè)文明的陌生人社會、信息文明的后工業(yè)社會的轉(zhuǎn)型中，一方面是人們生活水平的提升和需求的多樣化，科技發(fā)展的日新月異、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)引發(fā)社會交互網(wǎng)絡(luò)發(fā)生改變和個體的自主性增強(qiáng);另一方面是社會結(jié)構(gòu)分化顯著、貧富差距不斷擴(kuò)大，群體事件層出不窮、環(huán)境惡化日益加劇、舊有的社會資本和網(wǎng)絡(luò)在經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)型過程中功能日益弱化，整個社會面臨誠信危機(jī)。以此為背景，中國政府不斷進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和社會體制改革，試圖從體制層面尋找解決問題的路徑。改革探索取得了初步成效，如民主和公民參與理念日益深入人心、社會組織發(fā)展勢如破竹且在社會生活的各個方面彰顯了其優(yōu)勢和功能，等等。然而，這些改革在觀念上仍然是以管理和管制為主，一定程度上將政府與社會、政府與市場放在了對立面，因此無法真正解決覆蓋在國家和社會表層問題之下的深層矛盾。

鑒于此，黨的十八屆三中全會中明確提出全面深化改革的總目標(biāo)，是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！爸卫怼比〈恕肮芾怼?，改革的方式也將發(fā)生質(zhì)的變化。國家治理和社會治理的共同目標(biāo)是排除一切不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展要求的體制機(jī)制，創(chuàng)新釋放生產(chǎn)力和社會活力的體制機(jī)制 (王浦劬，2014)。與此同時，社會治理作為國家治理的有機(jī)組成部分，其創(chuàng)新和發(fā)展具有重要的積極作用。2014年3月，李克強(qiáng)總理在《政府工作報告》中再次明確要“推進(jìn)社會治理創(chuàng)新”，并提出了“注重運(yùn)用法治方式，實(shí)行多元主體共同治理”。其中，社會治理創(chuàng)新和共同治理面臨破題困境。社會治理離不開對社會問題的回應(yīng)，對社會發(fā)展階段的思考，對社會結(jié)構(gòu)的認(rèn)知以及社會分化和利益集團(tuán)的固化等社會問題的有效回應(yīng)。

早在2000年，俞可平教授就通過對中國經(jīng)濟(jì)改革增量變革的路徑研究得到啟發(fā)，提出了中國的政治改革和社會改革應(yīng)遵循增量變革的路徑，并提出了增量民主的概念。俞可平指出，增量變革的實(shí)施需要滿足三個前提條件:一是增量變革的產(chǎn)生依賴于足夠的經(jīng)濟(jì)和政治的存量，符合現(xiàn)存的政治框架，具有法學(xué)意義的合法性;二是增量變革的機(jī)制是促使形成新的增長，因而具有社會進(jìn)步和公共利益的正當(dāng)性，即政治學(xué)合法性;三是增量變革的實(shí)質(zhì)是對原有體制的突破而非突變，過程呈現(xiàn)出漸進(jìn)性和緩慢的特點(diǎn)，符合社會發(fā)展規(guī)律 (俞可平，2000)，具有社會學(xué)合法性。

此后，學(xué)界也對增量變革進(jìn)行了探討，認(rèn)為增量變革能夠在一定程度實(shí)現(xiàn)變革成本最小化、收益最大化的目標(biāo)，與中國現(xiàn)實(shí)國情、社會發(fā)展階段相吻合。2014年11月，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社出版了劉國翰的專著《增量共治的杭州實(shí)踐》，為增量變革下的社會治理創(chuàng)新在地區(qū)的實(shí)踐提供了一個鮮活的案例。作為一個新杭州人，作者既對杭州城市、社會、文化、歷史等情況非常熟悉，又具有“他者”對杭州文化敏銳的眼光，具備開展中國社會治理和市民社會領(lǐng)域深厚的理論功底。作者熟練運(yùn)用質(zhì)性研究的案例研究方法，采用了文化人類學(xué)在田野調(diào)查中使用的“自我”與“他者”之間的視角轉(zhuǎn)換的方式，對正處于改革發(fā)展的快速轉(zhuǎn)型和變遷階段的杭州治理實(shí)踐進(jìn)行了探討分析。其中，將自己對杭州政治經(jīng)濟(jì)文化社會的觀察和體會等直觀感受，與公共管理服務(wù)的理論思考進(jìn)行了理性結(jié)合。通過對杭州地區(qū)的社會治理實(shí)踐的學(xué)理探討和案例分析，作者提出了增量共治的社會治理范式，該范式對我國政府與社會層面的治理創(chuàng)新、能力提升具有重要的理論價值和現(xiàn)實(shí)意義。

一

《增量共治的杭州實(shí)踐》著眼于杭州地區(qū)的社會治理實(shí)踐，以增量共治的時代和社會背景為切入點(diǎn)，在經(jīng)驗(yàn)研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合案例分析與增量變革和社會治理理論梳理，探討了增量變革下社會治理實(shí)踐的途徑與機(jī)制。該書主題明確、脈絡(luò)清晰、布局精巧，圍繞治理如何實(shí)現(xiàn)、增量共治的理論基礎(chǔ)、治理案例分析的組織框架，全書內(nèi)容由實(shí)踐篇、理論篇和案例篇三篇十章和九個案例組成。

實(shí)踐篇重點(diǎn)呈現(xiàn)了杭州社會治理實(shí)踐從被動到主動的發(fā)展過程，體現(xiàn)了社會治理應(yīng)與社會發(fā)展潮流相吻合的特征。因此，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會、文化、歷史等現(xiàn)狀，作者將現(xiàn)代治理理念與中國傳統(tǒng)文化智慧融合，把杭州的社會治理實(shí)踐歸納為“仁、義、理、智、能、信”的六字主線。“仁”指民主民生的治理目標(biāo)，融合了西方社會的治理理論與我國傳統(tǒng)文化在治理一致性，尤其在杭州社會治理實(shí)踐中的治理歷程、治理項(xiàng)目重點(diǎn)領(lǐng)域，體現(xiàn)了杭州社會治理實(shí)踐的策略以及治理突破點(diǎn)。“義”指共建共享的治理主體，書中比較了傳統(tǒng)治理主體和新型社會治理主體的差異性，針對組織形態(tài)各異、結(jié)構(gòu)多樣、主體多元、運(yùn)行獨(dú)特、法人性質(zhì)模糊等特征提出社會復(fù)合主體及其運(yùn)作機(jī)制和邏輯?！袄怼敝竿耐獾闹卫砝砟?，包括了城市治理的精神特質(zhì)和理念、中國傳統(tǒng)文化和我國社會獨(dú)特的社會主義核心價值觀，形成了符合當(dāng)?shù)卣巍⒔?jīng)濟(jì)、文化、社會發(fā)展的，以居民為主體、圍繞百姓生活品質(zhì)的社會治理理念和價值信念?！爸恰敝竻f(xié)商執(zhí)行的治理機(jī)制，“智”的治理需要智慧，治理功能的發(fā)揮需要治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整。體現(xiàn)了杭州治理中調(diào)整治理結(jié)構(gòu)、設(shè)立治理平臺和使用治理工具，進(jìn)行智慧治理的過程。提升“能”的治理能力是現(xiàn)代化的治理目標(biāo)之一，通過國家、企業(yè)、社會組織的治理能力提升，探討社會共治的可能性和可行性。“信”作為信任互助的地方文化濃縮，通過對杭州志愿服務(wù)的大量實(shí)證調(diào)查，反映了杭州居民的社會參與、社會資本和社會信任程度，體現(xiàn)了增量變革下的城市綜合實(shí)力和社會軟環(huán)境。

理論篇以治理到共治的理論梳理和發(fā)展背景為出發(fā)點(diǎn)，以杭州社會治理實(shí)踐的理論思考為回應(yīng)，進(jìn)行了增量共治的理論闡釋。作者分析了社會共治的理論源流、闡述了多元主體的社會共治模型，借鑒了國際社會的共治經(jīng)驗(yàn)，對增量共治的實(shí)踐和理論進(jìn)行反思。通過對社會治理主體、治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制、治理關(guān)系、治理過程等方面的研究和分析，提出社會共治的概念，拓展了社會治理的內(nèi)涵和外延。正如作者所說，由于科技創(chuàng)新和時代發(fā)展，使得當(dāng)今中國社會面臨的公共問題更加復(fù)雜多樣，因此來自不同領(lǐng)域的主體之間的共治已呈現(xiàn)出勢不可擋的趨勢。具體來說，在已有的存量中，由于社會利益格局固化，撬動任何一方利益，都會面臨層層阻力。然而，現(xiàn)代科技的突飛猛進(jìn)，為解決新的社會問題提供了技術(shù)手段，為增量共治，日益高漲的民眾參與熱情為化解社會舊矛盾、解決社會新問題提供了資源，使得增量變革的實(shí)施成為可能。

案例篇重點(diǎn)剖析杭州增量共治實(shí)踐的案例和實(shí)施過程。如，對西泠印社、運(yùn)河綜合保護(hù)、杭州城市品牌網(wǎng)群、湖濱晴雨工作室、我們的圓桌會、杭州的市民體驗(yàn)日、杭州絲綢女裝產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟、綠色浙江、西湖國際博覽會等九個具體案例進(jìn)行翔實(shí)的描述，從社會組織轉(zhuǎn)制、環(huán)境保護(hù)、城市品牌塑造、市民參與等多領(lǐng)域、多角度進(jìn)行細(xì)致分析，有助于讀者理解杭州實(shí)踐的環(huán)境因素，理解實(shí)踐背后的制度選擇。

作為一本地方社會治理創(chuàng)新的著作，作者并沒有將視角局限在國內(nèi)，而是盡可能從國外學(xué)者關(guān)于善治、治理的理念分析入手，比較共治與合作治理的異同，對治理領(lǐng)域、治理關(guān)系、治理工具進(jìn)行分類，借鑒其國際視野和理論要素，從而與我國增量變革的治理實(shí)踐進(jìn)行對話。同時，作者還介紹了美國、歐盟、日本等發(fā)達(dá)國家、地區(qū)進(jìn)行社會共治及應(yīng)對社會問題的案例。從社會共治的理論源流，從行政國家論到社會系統(tǒng)論、社會溝通論、社會權(quán)力論 (權(quán)力來源、權(quán)力形態(tài))，提出了增量共治是社會治理的新型范式。通過對不同區(qū)域社會治理的分析，總結(jié)了社會共治具有與不同地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會等因素相吻合的因時、因地制宜的特性。

總的來說，該書具有三大亮點(diǎn):

第一，提出了基于杭州地區(qū)社會治理實(shí)踐的理論范式。體現(xiàn)了作者對社會現(xiàn)實(shí)的強(qiáng)烈關(guān)懷，以及回應(yīng)社會問題的研究意識。書中首次對“社會共治”的定義進(jìn)行分析，“來自政府、市場、社會等不同領(lǐng)域的主體，在尊重各自意愿和利益的基礎(chǔ)上，通過可持續(xù)的機(jī)制來解決公共問題或提供公共服務(wù)，形成了主體之間可持續(xù)發(fā)展的互動機(jī)制。共治的各方是平等的”(劉國翰，2014:5)。提出了杭州地區(qū)的共治作用機(jī)制是增量共治，即在倒逼機(jī)制的推力和示范效應(yīng)的拉力的合力作用下，影響和帶動現(xiàn)有存量的變革。對增量共治的分析采用了治理目標(biāo)、治理途徑、治理理念、治理結(jié)構(gòu)以及治理資源與環(huán)境互動的實(shí)踐與理論相結(jié)合的研究路徑。同時，書中對治理和善治的概念、時代背景、目標(biāo)功效、適用范圍等進(jìn)行分析比較，明確了社會共治具有的多中心治理、跨領(lǐng)域治理等特征。關(guān)于社會共治的理論梳理，本書從治理背景、治理變革等多角度出發(fā)引出了社會共治的理論源流，從治理主體、結(jié)構(gòu)、機(jī)制、關(guān)系、過程等角度對社會主體多元共治展開分析。概言之，本書的特色是以實(shí)踐與理論相結(jié)合方式論證了社會治理的增量共治范式。

第二，多案例的比較分析方法，對治理規(guī)律的認(rèn)識和現(xiàn)實(shí)社會的治理實(shí)踐具有啟示意義。王富偉認(rèn)為理論發(fā)揮效應(yīng)的關(guān)鍵在于情境適宜性，理論建構(gòu)的任務(wù)不是追求普適性，而是界定情境性的個案分析原則 (王富偉，2012)。《增量共治的杭州實(shí)踐》總結(jié)不同主體的組織特點(diǎn)和運(yùn)行方式，分析新型社會組織的特征、杭州的城市特色和杭州共治實(shí)踐，以及各自的運(yùn)作局限與資源互補(bǔ)優(yōu)勢。通過對不同領(lǐng)域的治理案例的詳細(xì)分析，使得讀者可在杭州的實(shí)踐中找到社會治理中增量共治的普遍性，發(fā)現(xiàn)社會治理的因地制宜、因勢利導(dǎo)的特殊性。在全球發(fā)展一體化的今天，對杭州的增量共治的多案例分析在實(shí)踐層面回應(yīng)了俞可平提出的增量變革的理論，即以最小的政治和社會代價，取得最大的治理和民主效益的社會可行性。

第三，中西思想的融會貫通和篇章設(shè)計的“淺入深出”使得本書兼具理論性、實(shí)踐性與趣味性。該書中的每一章的導(dǎo)入故事生動有趣，通過中國傳統(tǒng)文化的思想與西方治理理論相融合的方式，逐步引導(dǎo)讀者“淺入”杭州的社會治理實(shí)踐中來。比如，第一章的善治評價標(biāo)準(zhǔn)從洛倫澤蒂的著名壁畫入手，既生動形象，又確切傳意。再如，作者巧妙將杭州治理實(shí)踐提煉為“仁、義、理、智、能、信”的六字主線，體現(xiàn)了杭州的治理特色，明確了社會治理的共性，即社會共治是由主體要素、目標(biāo)要素和互動機(jī)制三者組成，體現(xiàn)了來自政府、市場、社會等不同領(lǐng)域的各種主體，在相互尊重各自的意愿和利益的基礎(chǔ)上，通過某種可持續(xù)的機(jī)制來解決公共問題或者提供公共服務(wù)。其中，各主體之間可持續(xù)的互動機(jī)制、治理的理論的探討就是對增量共治研究的“深出”。

二

治理的提出源于對社會問題的應(yīng)對和挑戰(zhàn)。王名教授在為該書撰寫的序言中指出，社會共治是中國傳統(tǒng)文化與馬克思經(jīng)典理論的結(jié)合，在中國社會的本土化實(shí)踐中形成。通過增量變革途徑實(shí)現(xiàn)社會共治是杭州在社會治理創(chuàng)新實(shí)踐中的突出特點(diǎn)。增量共治的核心路徑為，在社會管理領(lǐng)域找增量，在增量的部分實(shí)施社會共治，通過增量的積累實(shí)現(xiàn)存量的變化，最后達(dá)到實(shí)現(xiàn)社會共治的目的。其中，增量變革對存量的影響通過示范作用、熔爐效應(yīng)和倒逼機(jī)制三種途徑實(shí)現(xiàn) (劉國翰，2014:170)。作者總結(jié)杭州進(jìn)行增量共治并取得成功的原因，與市場經(jīng)濟(jì)、社會資本和歷史文化傳統(tǒng)等因素密不可分，并提取了三個變量:經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、社會活躍程度和民眾對政府的信任程度，驗(yàn)證了增量共治的三個現(xiàn)實(shí)條件 (劉國翰，2014:175)。

第一，發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)是基礎(chǔ)。在從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)變革的過程中，杭州同樣遵循增量變革的規(guī)律，即采用的發(fā)展策略是先發(fā)展民營企業(yè)和集體企業(yè)，然后通過產(chǎn)業(yè)聚集的方式獲取優(yōu)勢，最后進(jìn)行國企改革和市場經(jīng)濟(jì)體制對接。這一基礎(chǔ)為增量變革的社會治理創(chuàng)新提供了路徑選擇。

第二，充足的社會資本是存量。除了發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)之外，杭州地區(qū)悠久的歷史和文化傳統(tǒng)保障了增量變革的實(shí)施。正如普特南在《讓民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》一書提到那樣，民間組織的活躍和社會力量的發(fā)達(dá)，密切的社會網(wǎng)絡(luò)，以及互惠、信任規(guī)范的社會資本對當(dāng)?shù)卣沃贫鹊目冃Оl(fā)揮著重要的作用。在杭州地區(qū)發(fā)生的增量變革下的社會治理創(chuàng)新，從政策實(shí)踐的角度驗(yàn)證了該理論。

第三，多元主體的合作程度是前提。作者將社會共治分成吸納性社會共治、協(xié)商性社會共治和權(quán)力共享性社會共治，從而提出了“三增”和“三共”的實(shí)施方式?！叭觥敝傅氖?，一是增主體，要培育發(fā)展新型社會治理主體;二是增領(lǐng)域，要觸及傳統(tǒng)社會管理領(lǐng)域的邊緣領(lǐng)域、交叉領(lǐng)域和社會問題集中領(lǐng)域;三是增結(jié)構(gòu)，要將現(xiàn)有的社會治理主體聚合成新的治理結(jié)構(gòu)?！叭病笔侵腹矁r值、共空間和共評價，強(qiáng)調(diào)社會治理主體之間共享的價值理念，共同開拓和生存的公共治理空間，共同探索的跨域評價機(jī)制?？傊?，增量共治既要包含多元主體的治理框架，還要體現(xiàn)主體之間的互動機(jī)制。

實(shí)踐模式上，杭州經(jīng)驗(yàn)的增量共治經(jīng)歷了從共治制度設(shè)計到機(jī)制形成再到理念深化的全過程。從實(shí)踐到理念的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)為四個方面:首先，增量共治為全國各地開展地方性社會治理創(chuàng)新提供了組織、思想和理論范式的支持。其次，共治案例體現(xiàn)了增量變革下的社會主體多元，共治可行、有效、成本低的特點(diǎn)。再次，在我國公民參與普遍比較低的當(dāng)下，增量共治的杭州經(jīng)驗(yàn)在實(shí)踐層面驗(yàn)證了自上而下的政策實(shí)施需要自下而上的參與渠道和治理創(chuàng)新。通過這種自下而上的倒逼機(jī)制，打通國家與社會之間的障礙和區(qū)隔。最后，基于理念設(shè)計和地區(qū)實(shí)踐的增量共治，也可能面臨著來自基層政府和社會組織傳統(tǒng)權(quán)威的挑戰(zhàn)。概言之，只有政府改變傳統(tǒng)治理理念和治理方式，社會組織不斷加強(qiáng)自身能力建設(shè)，創(chuàng)新治理體制和機(jī)制，才能成功應(yīng)對各種挑戰(zhàn)。

好的治理增進(jìn)公民參與，好的共治需要配套制度措施。十八屆四中全會的報告中重點(diǎn)提到了社會治理需要法制保障，兼顧了硬性法律和軟性規(guī)范等制度措施對社會治理的作用。如，“推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理，深化基層組織和部門，行業(yè)依法治理，支持各類社會主體自我約束、自我管理。發(fā)揮市民公約，鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用”就涉及了共治與自治的關(guān)系，無論是增量共治的途徑還是社會共治范式，都需要一定程度上的自治。其中，共治需要以自治為前提，自治是共治的基礎(chǔ)，共治通過各種渠道，促進(jìn)居民對公共社會事務(wù)的參與。舉例來說，盡管中國歷史上有“皇權(quán)不下縣，縣下唯宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”的鄉(xiāng)村自治秩序和鄉(xiāng)紳治理的傳統(tǒng)，地區(qū)自治包括了調(diào)動各界積極性一起承擔(dān)社會公共事務(wù)，但其中各方的參與并沒有制度保障，所以說鄉(xiāng)紳自治不屬于現(xiàn)代意義上的社會治理。簡言之，作為社會治理過程中的過渡途徑，增量共治的作用是:通過增量變化推動存量變化，通過增量共治實(shí)現(xiàn)社會共治，通過建立健全相應(yīng)法律制度保障社會自治和社會共治。

三

《增量共治的杭州實(shí)踐》作為一部關(guān)于社會共治范式理論研究與實(shí)踐探索緊密結(jié)合的著作，對讀者理解中國社會治理創(chuàng)新的路徑、社會治理制度背后的現(xiàn)實(shí)選擇，以及增進(jìn)對制度的理解和實(shí)踐多樣性的認(rèn)知具有積極的意義。

誠然，該書的特色是對杭州治理實(shí)踐描述得細(xì)致入微，實(shí)踐、理論、案例之間的現(xiàn)實(shí)呼應(yīng)和三角驗(yàn)證。然而，在實(shí)踐、理論、案例三足鼎立共同支撐杭州實(shí)踐的增量共治經(jīng)驗(yàn)探索的同時，該書也面臨在實(shí)踐與理論、理論與案例、實(shí)踐與案例三者之間的互動、對話與銜接的挑戰(zhàn)和不足。第一，對杭州的社會治理案例總結(jié)和歸納如何能夠超越案例和經(jīng)驗(yàn)，或者總結(jié)一般性共治原則?盡管作者已經(jīng)提出了增量共治的實(shí)踐范式，但是，在對增量共治的理論探索并帶來更具啟發(fā)性和操作意義的普遍性原則上還略顯不足。第二，增量共治的杭州經(jīng)驗(yàn)作為一項(xiàng)制度實(shí)踐，該書呈現(xiàn)更多的是成功經(jīng)驗(yàn)。然而，任何改革都會面臨挑戰(zhàn)和困難，即使對變革成本最低和受益成本最高的增量變革也一樣。遺憾的是，盡管該書也談到了增量共治可能遇到的問題是達(dá)成共治過程比較漫長，新舊體制的不兼容和摩擦，以及復(fù)合治理主體的資金來源和社會支持性，但還缺乏深入的經(jīng)驗(yàn)分析。如果作者對杭州實(shí)踐兼從經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)兩個維度進(jìn)行分析，顯現(xiàn)增量變革的動力和阻力、支持和阻礙之間的摩擦和張力，相信中立、反思、批判的思想定會使共治的案例與理論結(jié)合更加渾然天成。

縱覽全書，瑕不掩瑜?！对隽抗仓蔚暮贾輰?shí)踐》構(gòu)思巧妙、脈絡(luò)清晰，既有社會治理的實(shí)證案例，又有治理理論的論述和提煉，不失為一本案例豐富、視角獨(dú)特、兼具理論價值和實(shí)踐意義的著作。

劉國翰 (2014):《增量共治的杭州實(shí)踐》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社。

王富偉 (2012):《個案研究的意義和限度——基于知識的增長》，載《社會學(xué)研究》，第5期。

王浦劬 (2014):《國家治理、政府治理和社會治理的含義及其相互關(guān)系》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報》，第7期。

俞可平 (2000):《增量民主: “三輪兩票”制鎮(zhèn)長選舉的政治學(xué)意義》，載《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》，第3期。