怒江州人口：現(xiàn)狀·問題·對策

王青霞 李川南 和 娟 和文成

（中共怒江州委黨校 教務(wù)處，云南 瀘水 673100）

人口問題的解決程度關(guān)系到一個國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會能否良性循環(huán)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，怒江州人口數(shù)量、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)等方面都發(fā)生了較大變化。但是，人口問題卻伴隨著怒江州經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展而日益凸顯，成為制約怒江州經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要因素之一，直接影響到怒江州與全國全省同步全面建成小康社會的進(jìn)程。研究怒江州人口發(fā)展的現(xiàn)狀，解析怒江州人口發(fā)展中存在的突出問題，探討解決問題的對策，為怒江州實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展和諧發(fā)展跨越發(fā)展提供良好的人口環(huán)境具有重大的現(xiàn)實意義。

一、怒江州人口發(fā)展的現(xiàn)狀

1.人口增長過快的勢頭得到了有效控制。1949年之前，怒江州各族群眾由于生產(chǎn)力水平低下以及醫(yī)療衛(wèi)生條件的限制，人口發(fā)展處于高出生、高死亡、低增長的階段。新中國成立后，怒江州從原始社會末期直接過渡到社會主義社會，由于生產(chǎn)力的發(fā)展，醫(yī)療衛(wèi)生條件的改善，再加上特定時期政策上鼓勵少數(shù)民族群眾多生育，全州人口增長極為迅速，到1978 年，總?cè)丝谶_(dá)到337840 人，比1953年凈增145832 人。黨的十一屆三中全會以后，計劃生育作為一項基本國策，提到了怒江州各級黨委和政府的議事日程。從1983 年開始，怒江州先后出臺了《關(guān)于我州計劃生育工作幾個具體政策的規(guī)定》、《關(guān)于我州計劃生育政策補充意見》、 《怒江傈僳族自治州人民政府關(guān)于執(zhí)行〈云南省計劃生育條例〉 的暫行規(guī)定》、 《州政府關(guān)于執(zhí)行〈省計生條例〉 的暫行規(guī)定有關(guān)問題的解釋》 等重要文件。經(jīng)過多年的努力，怒江州人口出生率由1977 年的23.36‰下降到2012 年的13.97‰，下降了9.39 個千分點。人口死亡率為6.89‰。自然增長率為7.08‰。

2.人口質(zhì)量顯著提高。長期以來，由于受生產(chǎn)力發(fā)展水平的制約，怒江州的人口死亡率都比較高。1960 年人口死亡率高達(dá)28.16‰。隨著怒江州經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，特別是醫(yī)療衛(wèi)生條件的改善，群眾的健康狀況得到極大改善，人口死亡率由1960年的28.16‰下降到2012 年的6.89‰。此外，怒江州的教育發(fā)展十分滯后，民國初期才開辦小學(xué)，直至解放前，全州只有61 所小學(xué)。新中國成立后，黨和國家高度重視邊疆民族地區(qū)教育的發(fā)展，大力發(fā)展民族教育事業(yè)，怒江州的文化教育事業(yè)得到了飛速發(fā)展。目前，全州已建成各類學(xué)校337 所，人口的文化素質(zhì)發(fā)生了質(zhì)的飛躍，文盲、半文盲人口的比重分別由1982 年的55.74%下降到2010 年的16.14%。7 周歲以上人口人均受教育年限上升到7.35 年。

3.人口結(jié)構(gòu)發(fā)生較大變化。第一，人口年齡結(jié)構(gòu)正在由成年型人口向老年型人口轉(zhuǎn)變。根據(jù)怒江州人口普查資料，2010 年，全州0—14 歲的人口為115536 人，占總?cè)丝诘?1.62%，低于國際老年型人口社會少年系數(shù)30%的標(biāo)準(zhǔn)；15—64 歲的人口為386241 人，占總?cè)丝诘?2.29%；65 歲及以上的人口為32560 人，占總?cè)丝诘?.09%，已經(jīng)接近國際老年型人口社會老年系數(shù)7%的最低標(biāo)準(zhǔn)。同2000年“五普”相比，0—14 歲人口的比重下降了5.49個百分點，15—64 歲人口的比重上升了4.65 個百分點，65 歲及以上的人口的比重上升了0.84 個百分點。這些數(shù)據(jù)說明怒江州的人口年齡結(jié)構(gòu)正在由成年型人口逐漸步入老年型人口，老齡化問題初步顯現(xiàn)。第二，人口性別結(jié)構(gòu)呈男多女少的狀況。據(jù)《續(xù)云南通志長編》記載，怒江州的性別比例早在民國時期就呈現(xiàn)出男多女少的狀況。1919 年性別比為125.8，1939年性別比為114.08，女性比例偏低。新中國成立后，女性占總?cè)丝诒戎亻_始不斷上升。1953 年第一次人口普查時，怒江州總?cè)丝谛詣e比為95.10，1964 年第二次人口普查為99.89，1982 年第三次人口普查為102.61，逐漸趨于正常總?cè)丝谛詣e比95—103 范圍之間。但是，1990 年第四次人口普查總?cè)丝谛詣e比為105.8，2000 年第五次人口普查達(dá)到了118.79，2010 年第六次人口普查為112.51，都超過正?？?cè)丝谛詣e比103 的臨界值，男女性別比例不均衡，全州人口呈男多女少的狀況。

4.少數(shù)民族人口穩(wěn)步增長，規(guī)模不斷擴大。2010 年第六次人口普查時，全州漢族人口為65995人，占總?cè)丝诘?2.35%；各少數(shù)民族人口為468342 人，占總?cè)丝诘?7.65%。同2000 年第五次人口普查相比，漢族人口增加了1410 人，增長了2.18%，占總?cè)丝诘谋戎販p少了0.98 個百分點；各少數(shù)民族人口增加了41103 人，增長了9.62%，占總?cè)丝诘谋戎卦黾恿?.78 個百分點，各少數(shù)民族人口的增長速度高于漢族人口的增長速度。

5.以農(nóng)業(yè)人口為主，人口分布極不平衡。2012年，在全州538000 人口中，居住在城鎮(zhèn)的11.81 萬人，占總?cè)丝诘?2.11%，居住在鄉(xiāng)村的41.62 萬人，占總?cè)丝诘?7.89%。另外，由于受自然條件、經(jīng)濟(jì)、文化、衛(wèi)生、交通等因素的影響，怒江州人口分布極不均衡，人口主要集中分布在瀘水縣和蘭坪縣，而福貢縣和貢山縣兩個縣的人口較少。2012年末，瀘水縣總?cè)丝跒?8.6 萬人，蘭坪縣總?cè)丝跒?1.45 萬人，福貢縣總?cè)丝跒?.93 萬人，貢山縣總?cè)丝跒?.82 萬人。

二、怒江州人口發(fā)展面臨的主要問題

1.人口快速增長與資源環(huán)境的矛盾日益加劇。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及計劃生育政策的實施，人們的生育觀念發(fā)生了轉(zhuǎn)變，婦女的生育模式也由原來無節(jié)制的自然生育模式轉(zhuǎn)變?yōu)橥砘橥碛偕纳Ｊ?，怒江州人口的出生率、死亡率、自然增長率均明顯下降。盡管怒江州人口增長率逐年下降，但今后較長時間內(nèi)，怒江州人口總量還將繼續(xù)增長。第一，由于受人口慣性增長、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和較寬松的生育政策的綜合影響，與全省和全國相比，怒江州的人口增長速度仍然很快。第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010 年云南省與全國人口年平均增長率分別為0.70%和0.57%，而怒江州年平均增長率為0.83%，比全省高0.13 個百分點，比全國高0.26 個百分點。由此可以看出，怒江州在控制人口增長方面雖然取得了一定的成效，但與全省和全國相比，人口增長速度仍然較快。第二，育齡婦女是生育的主體，是人口再生產(chǎn)的主要承擔(dān)者。2000 年，怒江州育齡婦女人數(shù)為124725 人，占當(dāng)年總?cè)丝诘?5.36%；到了2010 年，育齡婦女的人數(shù)達(dá)到147578 人，占總?cè)丝诘?7.62%，比2000 年增加了22853 人，育齡婦女人口數(shù)居高不下，將助推怒江州人口總量繼續(xù)增長。怒江州人口總量繼續(xù)增長的直接后果，就是進(jìn)一步加劇了人多地少的矛盾。怒江州地形、地貌以高山峽谷為主體，高山峽谷給怒江州帶來了雄奇俊美的自然風(fēng)光，但當(dāng)?shù)鼐用竦纳姝h(huán)境十分惡劣。全州山多地少，98%以上的面積是高山峽谷，有限的耕地幾乎都在高山峽谷、崇山峻嶺之間，成為具有地方特色的“大字報地”。怒江州全境基本處于生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)，滑坡、泥石流災(zāi)害頻繁發(fā)生，全州有762 個滑坡、泥石流隱患點，能夠真正為少數(shù)民族群眾正常生產(chǎn)和生活的有效生存空間十分有限。每年因泥石流、塌方等自然災(zāi)害給當(dāng)?shù)馗髯迦罕娫斐删薮髶p失。目前，全州基本農(nóng)田地僅有72 萬畝，土壤瘠薄，76%的耕地坡度在25 度以上，人均基本農(nóng)田面積僅為0.42 畝。隨著怒江州人口總量的繼續(xù)增長，人口對糧食、土地、資源等各個方面的需求也隨之增長，加劇了人口與糧食、土地、能源、資源、環(huán)境的矛盾，極大地制約著怒江州經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。

2.人口素質(zhì)整體水平不高，制約怒江州經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，全州具有大學(xué)（大專以上） 程度的26250 人；具有高中（含中專） 程度的36979 人；具有初中程度的112537 人；具有小學(xué)程度的215870 人；文盲人口（15 歲及以上不識字的人口） 為86266 人，文盲率為16.14%，比全國、云南省分別高12.06%、4.75%。怒江州由于社會發(fā)育程度低，加上地處峽谷，自然封閉，對外交流極少，勞動者素質(zhì)極為低下。2011 年，人均受教育年限僅為7.35 年，低于全國和全省的水平。至今還有40%以上的人不會說漢語，思想觀念也較為落后。2013 年底，全州還有23.99 萬貧困人口，5.89 萬深度貧困人口，分別占總?cè)丝诘?4.59%和10.95%，可以說，民族素質(zhì)整體偏低與貧困成了“孿生兄弟”。

3.城鎮(zhèn)化水平低，農(nóng)業(yè)人口比重大。怒江州城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)不合理，尤其是小城鎮(zhèn)建設(shè)水平較為滯后。2012 年，怒江州城鎮(zhèn)化率為24.45%，比全國平均水平低28.12 個百分點，比全省平均水平低14.85個百分點。目前，怒江州正積極推進(jìn)農(nóng)轉(zhuǎn)城工作，以每年1.2 萬—1.3 萬人的速度增加城鎮(zhèn)人口，計劃五年增加6 萬城鎮(zhèn)人口。但是，即使加上這6 萬新增的城鎮(zhèn)人口，全州的城鎮(zhèn)化率也不到35%。2010年，全州城鎮(zhèn)人口為11.81 萬人，農(nóng)村人口為41.62萬人，農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘?7.89%。這說明，怒江州的經(jīng)濟(jì)主要以農(nóng)業(yè)為主，但由于受到自然條件的限制和生產(chǎn)力水平的制約，怒江州的農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后，農(nóng)民增收困難，全州將近一半的人是貧困人口，貧困發(fā)生率居云南之首。2013 年，農(nóng)民人均純收入3251 元，僅為云南省平均水平的52.94%，全國平均水平的36.54%。

4.人口老齡化問題開始顯現(xiàn)，社會保障面臨巨大壓力。第六次人口普查數(shù)據(jù)表明，怒江州的人口年齡結(jié)構(gòu)正由成年型人口向老年型人口轉(zhuǎn)變。2010年，全州65 歲及以上的人口為32560 人，占總?cè)丝诘?.09%，已經(jīng)接近國際老年型人口社會老年系數(shù)7%的最低標(biāo)準(zhǔn)，人口老齡化問題開始顯現(xiàn)。人口老齡化對經(jīng)濟(jì)發(fā)展有很大的影響。第一，勞動力資源相對縮減，勞動力供給不再豐富，不利于怒江州經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。第二，老年人口撫養(yǎng)比逐漸上升，這就意味著社會養(yǎng)老金增加，社會負(fù)擔(dān)加重。隨著人口老齡化問題的日益凸顯，老年人口增加所形成的對社會保障、醫(yī)療保險等方面的需求也會相應(yīng)增加。而現(xiàn)有的社會保障體系不僅不健全而且水平比較低，社會養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展嚴(yán)重滯后，社會保障將會面臨著巨大的壓力。

5.男女比例失調(diào)日趨明顯，貧困男性婚娶困難。一般認(rèn)為，人口性別比在103—107 之間的屬正常范圍。2010 年，全州人口中，男性為282900 人，占總?cè)丝诘?2.94%；女性為251437 人，占總?cè)丝诘?7.06%。總?cè)丝谛詣e比為112.51。從分年齡段構(gòu)成上看，全州0—19 歲年齡的性別結(jié)構(gòu)小于110，65 歲以上高年齡段的性別比也低于100，接近正常值。而20—44 歲年齡段性別比高達(dá)120 以上。這說明全州婚配年齡人群的男女比例不均衡，男性人口大大超出了對應(yīng)的女性人口，性別結(jié)構(gòu)的不平衡帶來的直接影響就是引發(fā)“婚姻梯度擠壓”現(xiàn)象。近年來，越來越多的農(nóng)村青年外出務(wù)工，思想觀念發(fā)生了轉(zhuǎn)變，她們把定居城市作為自己的奮斗目標(biāo)，不愿意回鄉(xiāng)找結(jié)婚對象，有很多婦女都嫁到外地，這就加劇了怒江州農(nóng)村貧困男子娶妻難的問題，導(dǎo)致留守農(nóng)村的男女青年比例失調(diào)，農(nóng)村大齡男青年娶妻更加困難，在邊境一線出現(xiàn)了跨國婚姻。目前，全州因跨國婚姻而生活在中國的緬籍婦女就有600 多人。男女比例不均衡，不僅導(dǎo)致婚姻梯度擠壓問題，使貧窮又無子嗣的男性劇增，還可能會增加買賣婚姻、拐賣婦女、賣淫嫖娼等違法犯罪行為，危及婚姻家庭和社會的穩(wěn)定。

三、解決怒江人口問題的對策

當(dāng)前，怒江經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展正處于關(guān)鍵期，能否把怒江州的人口問題解決好，直接關(guān)系到怒江州能否實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展和諧發(fā)展跨越發(fā)展。人口問題對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響表明，人口問題不單純是人口數(shù)量、人口素質(zhì)、人口結(jié)構(gòu)的問題，而是在社會、經(jīng)濟(jì)、文化、歷史、環(huán)境以及自身諸多因素長期相互作用下形成的一個人口、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的問題。因此，必須從經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等方面統(tǒng)籌解決怒江州人口問題。

1.堅決實行計劃生育政策，降低生育水平，穩(wěn)定人口規(guī)模。降低生育水平，穩(wěn)定人口規(guī)模是新時期解決怒江州人口問題的首要任務(wù)。第一，要嚴(yán)格執(zhí)行《人口與計劃生育法》和《云南省人口與計劃生育條例》以及相關(guān)配套法規(guī)、規(guī)章，依法開展計劃生育工作，堅決貫徹行之有效的人口與計劃生育政策，鞏固現(xiàn)有成果。第二，把計劃生育工作的重點放在農(nóng)村。農(nóng)村的計劃生育工作是難點，也是重點。要避免早婚、早育、超生現(xiàn)象的發(fā)生，特別要注重培養(yǎng)少數(shù)民族計生干部，提高他們的待遇，以確保計劃生育政策在貧困落后的邊遠(yuǎn)地區(qū)能夠得到有效執(zhí)行。第三，要轉(zhuǎn)變生育觀念，降低生育率。計劃生育政策在怒江的實施，面臨的最大障礙就是傳統(tǒng)的生育觀念，許多少數(shù)民族群眾對計劃生育政策不理解、不接受，加大了計生工作的難度。為此，需要加強教育與宣傳，切實提高少數(shù)民族群眾的人口意識，從而使少數(shù)民族群眾能夠自覺實行計劃生育。

2.推進(jìn)人口由數(shù)量型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變，提高怒江州人口的整體素質(zhì)。怒江州要從小農(nóng)經(jīng)濟(jì)走向工業(yè)化，從工業(yè)化走向知識經(jīng)濟(jì)，需要高素質(zhì)的勞動力作保障。只有解決好怒江州的人口素質(zhì)問題，推進(jìn)人口由數(shù)量型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變，才能使人口真正成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的主動力。第一，堅持教育優(yōu)先發(fā)展的原則。要以國家西部地區(qū)“兩基”攻堅規(guī)劃為中心，以農(nóng)村和貧困地區(qū)為重點，大力發(fā)展民族教育，提高少數(shù)民族的文化素質(zhì)。通過加大民族教育投入，加強農(nóng)村基礎(chǔ)教育，大力發(fā)展職業(yè)教育，加強師資隊伍建設(shè)，改善辦學(xué)條件，加大教育對口支援，推進(jìn)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程，深化教育教學(xué)改革等措施提高怒江州人口素質(zhì)。第二，要全面推進(jìn)全民健康工程。政府要加大衛(wèi)生經(jīng)費投入，特別是對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的財政投入，保證農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的正常運行；要大力開展優(yōu)生優(yōu)育、婦幼保健等人口發(fā)展的基本醫(yī)療事業(yè)，降低孕產(chǎn)婦死亡率和嬰兒死亡率；普及農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度，加強重大傳染病、地方病的防治工作，提高少數(shù)民族群眾的健康水平。

3.建立健全統(tǒng)籌解決人口問題的決策與調(diào)控機制。統(tǒng)籌解決怒江州人口問題，要在創(chuàng)新機制上下功夫。第一，要建立健全統(tǒng)籌解決人口問題的決策和調(diào)控機制。怒江州要完善各級人口和計劃生育工作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和協(xié)調(diào)機制，堅持黨政一把手親自抓、負(fù)總責(zé)。各級黨委和政府要把人口和計劃生育工作擺上重要議事日程，研究解決重大問題，部署主要任務(wù)，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督促檢查，確保責(zé)任到位、措施到位、投入到位。第二，將人口發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃納入怒江州國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展總體規(guī)劃，制定人口發(fā)展評估體系，完善人口發(fā)展和人口安全預(yù)報預(yù)警制度，監(jiān)控人口發(fā)展規(guī)劃的執(zhí)行情況。第三，怒江州要進(jìn)一步明確各成員單位的職責(zé)，建立人口和計劃生育工作聯(lián)席會議制度，定期磋商，互通信息，密切合作，形成合力，使人口問題切實得到綜合治理。第四，怒江州要進(jìn)一步完善人口和計劃生育目標(biāo)管理責(zé)任制度，以降低穩(wěn)定生育水平、統(tǒng)籌解決人口問題、群眾滿意為目標(biāo)，以構(gòu)建綜合治理人口問題格局、完善經(jīng)濟(jì)社會政策環(huán)境、解決基層實際問題、保障計劃生育財政投入等為重點，以績效考核、公眾評價和社會監(jiān)督為手段，對黨政領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任部門、人口和計劃生育部門分別進(jìn)行考核。

4.采取綜合措施，優(yōu)化怒江州人口布局和結(jié)構(gòu)。合理的人口布局和結(jié)構(gòu)，有利于怒江州提高人口素質(zhì)和控制人口過快增長。第一，尊重客觀規(guī)律，根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況推進(jìn)城鎮(zhèn)化。實踐證明，產(chǎn)業(yè)發(fā)展對城鎮(zhèn)化建設(shè)乃至人口布局至關(guān)重要?！爸鹚葚S美而居”，曾是遠(yuǎn)古游牧民族遷徙的目的。有了產(chǎn)業(yè)，才能創(chuàng)造出就業(yè)機會；有了充分的就業(yè)機會，進(jìn)城農(nóng)民才能樂業(yè)，樂業(yè)之后才有了實現(xiàn)安居的可能。所以，怒江州要以產(chǎn)業(yè)為支撐，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，改善城鄉(xiāng)分布不合理的結(jié)構(gòu)。第二，適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行人口異地開發(fā)式遷移，緩解資源環(huán)境的壓力。怒江州是一個貧困人口多、貧困程度深、自然災(zāi)害頻繁發(fā)生的自治州，大量的貧困人口居住在生存條件極為惡劣、水土流失嚴(yán)重、地質(zhì)災(zāi)害頻繁的地方。采用常規(guī)的扶貧開發(fā)方式很難使貧困人口脫貧致富，且開發(fā)成本較高，而且會進(jìn)一步增加生態(tài)環(huán)境的壓力，政策效應(yīng)和投入效應(yīng)不明顯。為此，要適當(dāng)進(jìn)行人口異地開發(fā)式遷移，優(yōu)化怒江州人口的地區(qū)分布結(jié)構(gòu)，緩解人口對資源和環(huán)境的壓力。

5.建立健全社會保障體系，消除群眾的后顧之憂。“保險”是“和諧”的基礎(chǔ)，建立和完善社會保障體系，是堅持以人為本，構(gòu)建和諧社會的客觀需要，完善的社會保障體系是現(xiàn)代國家的重要標(biāo)志，也是現(xiàn)代政府的重要職責(zé)。只有讓更多的人擁有社會保障，解除他們的后顧之憂，才能改變“養(yǎng)兒防老”、“多子多福”的傳統(tǒng)觀念，有效控制怒江州人口的快速增長。第一，要按照廣覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)的基本方針，加快推進(jìn)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系建設(shè)。一要提高對建立健全社會保障體系的認(rèn)識，國家通過立法，明確法律責(zé)任。二要按照實事求是、分類實施、量力而行的原則，建立國家、地方和個人三位一體的保障基金，建立需求迫切的社會養(yǎng)老基金、醫(yī)療合作基金、最低生活保障基金等保障體系。通過社會保障的普及，緩解老年人口的供養(yǎng)矛盾，促進(jìn)人們生育觀的轉(zhuǎn)變，消除人們的后顧之憂，從而控制怒江州人口的快速增長。

［1］怒江傈僳族自治州計劃生育委員會.怒江傈僳族自治州計劃生育志［M］，2004

［2］才讓加主編.中國少數(shù)民族地區(qū)人口經(jīng)濟(jì)研究［M］.北京：民族出版社，2007.

［3］呂紅平.中國少數(shù)民族地區(qū)人口狀況研究［M］.北京：中國社會科學(xué)出版社，2010.