城鄉(xiāng)一體化下農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題的研究*

宋曉麗，王 湃

（海南大學政治與公共管理學院，?？?570228）

為了推進與實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一發(fā)展，國家出臺了一系列改革的舉措，如2007年建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地分類體系、2014年開始實行戶籍制度的改革，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，2014年中央一號文件提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。作為土地產(chǎn)權(quán)制度來說要打破城鄉(xiāng)二元壁壘也勢在必行。

1 中國現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度的特點

1949年后，中國確立了土地的社會主義公有制，此制度是具有中國特色的土地產(chǎn)權(quán)制度。

1.1 全部土地公有制，沒有私有土地

中國大陸全部土地實行公有制，但這種公有，不同于其他國家的政府所有，政府只是代表國家行使權(quán)利，在理論上權(quán)利的行使或?qū)嵤⒉坏韧跈?quán)利的歸屬。

1.2 城鄉(xiāng)二元化的土地產(chǎn)權(quán)制度

在中國大陸，土地分國家所有和集體所有，兩大所有權(quán)主體并存。

城市土地屬于國家所有，城中村土地可以依法變?yōu)閲宜?，農(nóng)村和郊區(qū)土地不能證明屬于集體的，推定為國家所有，農(nóng)村和郊區(qū)土地可以因公共利益需要強制變?yōu)閲宜小３鲜鲆酝獾霓r(nóng)村和郊區(qū)的土地歸集體所有。

1.3 所有權(quán)與使用權(quán)相分離

理論上所有權(quán)具有占有、使用、收益和處分4項權(quán)能，而使用權(quán)具有占有、使用、收益和部分處分權(quán)。所有權(quán)與使用的區(qū)別關(guān)鍵在于，所有權(quán)主體 （國家和集體）有最終的處分權(quán)，土地不能自由買賣。土地使用權(quán)主體擁有的土地權(quán)能是不完整的，只有部分處分權(quán)，不能隨意改變用途，抵押、轉(zhuǎn)讓等權(quán)利有所限制。

1.4 他項權(quán)利在所有權(quán)與使用權(quán)以外設立

他項權(quán)利是對所有權(quán)與使用權(quán)的補充與完善，同時也是對使用權(quán)的限制。

2 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)存在的問題

2.1 土地權(quán)利不統(tǒng)一、界定不清楚

改革開放后，土地權(quán)利的意義日益彰顯，我國相關(guān)立法雖從不同層面、不同角度，作出了一些有關(guān)土地權(quán)利的規(guī)定，土地權(quán)利在土地法律制度中的地位有所提升，但我國尚無一部對土地權(quán)利作出統(tǒng)一、系統(tǒng)規(guī)定的立法，有關(guān)土地權(quán)利的規(guī)定散見于 《憲法》、法律、法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)規(guī)章，甚至政策性文件中，上述各規(guī)定在土地權(quán)利的稱謂、取得與喪失、內(nèi)容與限制等方面存在諸多不統(tǒng)一、不一致之處，致使土地權(quán)利還不具規(guī)范性。

各種不同的法規(guī)，基本術(shù)語不一致，界定角度、表述不一致。如農(nóng)地使用權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系就界定不清。再如，我國有關(guān)立法條文對農(nóng)村集體土地的所有權(quán)主體時用 “農(nóng)民集體”，時用 “集體經(jīng)濟組織”，但都沒有明確界定。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)民集體分為鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）、村、村民小組3個層次，三大主體之間是什么關(guān)系也不得而知。

2.2 土地權(quán)利的設置不能滿足用途管制之需要

土地是資源也是資產(chǎn)，前者要求明確土地適宜作為何種用途才能進行開發(fā)，后者要求對土地進行確權(quán)，確定權(quán)利的類型與權(quán)屬狀況，才能在市場上交易，這二者應該是相輔相成的。而現(xiàn)實中，土地權(quán)利的取得強調(diào)的是土地權(quán)利人的土地權(quán)益受到法律的保護，而對用途的管制沒有起到有效的作用。

基于我國人均耕地少的國情，制定并實施了嚴格的土地政策，如控制建設占用耕地、要求農(nóng)地農(nóng)用。如果用途與權(quán)利捆綁，改變用途成了賦予權(quán)利人或國家的一種處分權(quán)，如果建設需要改變用途 （農(nóng)轉(zhuǎn)非）則要先付出高昂的成本來購買這種權(quán)利， “地的城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象自然會減少，被迫轉(zhuǎn)向存量建設用地上，對于農(nóng)民而言，可以選擇轉(zhuǎn)讓這種權(quán)利，也可以保留這項權(quán)利 （保值增值），但都不改變農(nóng)地農(nóng)用的現(xiàn)狀。這樣一來，既有利于控制建設占用農(nóng)地，也能平衡不同用途帶來的懸殊利益，真正做到城鄉(xiāng)土地同地同權(quán)同價。

2.3 農(nóng)村土地權(quán)利主體不明確

第一，人們對于土地產(chǎn)權(quán)的意識越來越強。比如村民小組不同意村民委員會參與征地補償費的分配，這表面上是鄉(xiāng)、村能不能參與村民小組征地補償費的分配?實際上是集體土地所有權(quán)主體的問題，按照現(xiàn)行土地管理法規(guī)定，農(nóng)民集體所有表現(xiàn)為村民小組、村集體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體所有，是三級所有，三大主體之間是什么關(guān)系？誰來真正代表行使土地所有權(quán)，沒有明確規(guī)定。這讓土地執(zhí)法者也無所適從。

其次，土地使用權(quán)的主體問題?，F(xiàn)在人們普遍認為宅基地使用權(quán)、農(nóng)地使用權(quán)的主體應該是集體經(jīng)濟組織成員。那這項土地權(quán)利的取得是基于社員權(quán)，土地權(quán)利人應該是村民或農(nóng)民。一般來說對于村民或農(nóng)民的理解應該是生活居住在農(nóng)村且從事生產(chǎn)勞動，是農(nóng)業(yè)戶口。但在法律中也沒有明確的表述。如果面對現(xiàn)在農(nóng)轉(zhuǎn)非的情況，是否退出宅基地或農(nóng)地，各地做法也不盡相同。

2.4 集體土地與國有土地權(quán)能不對等

首先，集體土地所有權(quán)與國家土地所有權(quán)不對等。土地管理法規(guī)定，土地歸國家和集體所有。但從主體、客體、權(quán)能上來看，兩種所有權(quán)是不對等的。主體上，國家所有即全民所有包括農(nóng)民、市民，集體所有即農(nóng)民所有；客體上來說，國家可以為了公共利益需要將集體土地變?yōu)閲?，這種變化是不可逆的，同時不能證明是集體的就推定為國家所有；權(quán)能上，集體土地所有權(quán)權(quán)能具有不完全性，在收益和處分方面受到一定限制，如不能用于房地產(chǎn)開發(fā)，不能賣房給城里人。

其次，集體土地使用權(quán)的占有、使用、收益、處分權(quán)能不完整。集體土地使用中，宅基地使用權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)是最主要的兩項權(quán)利，由于是村民的 “福利”，因此它的流轉(zhuǎn)均受到了限制，如宅基地地出租或轉(zhuǎn)讓后就不能再申請宅基地。但現(xiàn)實的情況是，農(nóng)民務農(nóng)的收入或打工的收入，都是微薄的，最大的財產(chǎn)性收入就是房屋和土地，如果農(nóng)民工為了在城里租房、小孩上學、生意投入等急需一大筆錢，使得他們不得不賣掉村里的房子、土地以解燃眉之急。國家政策出發(fā)點是為了農(nóng)民的利益，但實際上使得其土地權(quán)益無形受損。

3 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)設置的建議

3.1 土地所有權(quán)不再分國家所有與集體所有，全部土地定性為國家所有

第一，就集體所有權(quán)主體而言， “農(nóng)民集體”是一個虛化的主體，按照現(xiàn)在的法律，是三級所有，表現(xiàn)為村民小組、村集體、鄉(xiāng) （鎮(zhèn)）集體所有，但村民小組沒有固定的機構(gòu)或獨立的賬號，只是歷史時期形成的一種生產(chǎn)組織，集體所有最后成了村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說了算，農(nóng)民的利益成了少數(shù)人的利益。

第二，如果存在國家所有與集體所有，就前分析兩種權(quán)能是不對等的。國家為了公共利益的需要確實需要征收集體的土地，在征地中農(nóng)民集體不能自己說了算，得到的補償費與土地收歸國有后增值收益相比，更讓老百姓覺得不合理也不公平，也造成了社會利益與個人利益的沖突，造成了個人對國家的不信任。這一規(guī)定從一開始就讓 “國家”與 “集體”處于緊張、尷尬的關(guān)系。

第三，從現(xiàn)實的情況來看，2011年多部門發(fā)布 “農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證若干意見”中提到，屬于村民小組集體所有的土地應當由其集體經(jīng)濟組織或村民小組依法申請登記并持有土地權(quán)利證書。對于村民小組組織機構(gòu)不健全的，可以由村民委員會代為申請登記、保管土地權(quán)利證書。法律中規(guī)定 “三級”所有，使得存在村民小組這一主體，如果確定所有權(quán)，對于原屬于村民小組的土地就要確權(quán)給小組集體，但現(xiàn)實是沒這樣一個機構(gòu)，最后由村民委員會代為保管土地權(quán)利證書。實際上對于農(nóng)民來說需要的是使用權(quán)。

如果就所有權(quán)來說，只存在國家所有，一方面可以避免征地這一尷尬，同時緩解了國家、集體、農(nóng)民這三者之間的矛盾。同時作為國家可以實現(xiàn)有效的整體調(diào)控，保證公共利益，平衡利益，縮小城鄉(xiāng)差距，縮小城鄉(xiāng)收入差距。

因此，土地所有權(quán)定性為國家這一主體，是從實際出發(fā)，既解決了集體所有權(quán)主體虛位的問題，也有利于實現(xiàn)同地同價同權(quán)，還保留了國家必要時對土地使用權(quán)有一定的限制權(quán)利。

3.2 土地使用權(quán)的分類應該與土地用途或土地利用分類（地類）相掛鉤

在土地權(quán)利的建設上，如何充分反映土地利用的特點。國家已于2007出臺了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地分類體系。土地使用權(quán)類型可以先按用途來劃分，再決定其取得方式是有償還是無償，以及期限等。將土地資源屬性與資產(chǎn)屬性捆綁在一起，這樣更有利于土地各盡其能，更有利于實現(xiàn)用途管制，從而實現(xiàn)國家的宏觀調(diào)控。

全部土地為國家所有，土地使用權(quán)也就沒有了國有和集體之分。國有土地使用權(quán)可分為建設用地使用權(quán)、農(nóng)用地使用權(quán)；建設用地使用權(quán)之下可以細分為住宅用地使用權(quán)、商業(yè)用地使用權(quán)等，農(nóng)用地使用權(quán)下細分為耕地使用權(quán)等。

眾所周知，農(nóng)地尤其是耕地，解決的是全國人民吃飯的問題，它關(guān)系到糧食安全，乃至國家安全。美國一學者曾在20世紀就提出 “中國能否養(yǎng)活自己”， 中國13億人口吃飯問題，被國際上認為是 “中國威脅論”，且不論是否構(gòu)成威脅，但就我國耕地數(shù)量已經(jīng)接近1.2億hm2紅線這一鐵的事實，對于農(nóng)地尤其耕地，如同城市的能源、基礎(chǔ)設施用地一樣，它的重要性、公益性更加凸現(xiàn)。耕地作為人類生存的最基本的保障，也應該提高層次，以法律的形式確立為國有農(nóng)地使用權(quán)，從供地源頭上予以重視，耕地中的基本農(nóng)田也應該納入劃撥用地目錄，體現(xiàn)無償、無期限。沒有國家批準，不能隨意調(diào)整農(nóng)地的用途，應該提高農(nóng)轉(zhuǎn)非的門檻。

不論城市還是農(nóng)村，住宅土地使用權(quán)可以借鑒現(xiàn)有的宅基地制度，實現(xiàn)限額，一戶只有擁有一處符合規(guī)定面積的住宅用地，如果是自住且是第一套房時，土地的取得方式設定為劃撥性質(zhì)，這樣能更好地保障每個居民的住房問題，一定程度上遏制一戶多宅，緩解建設用地需求。

3.3 農(nóng)村土地使用權(quán)主體資格的界定

在統(tǒng)一土地所有權(quán)主體后，對于土地使用權(quán)的主體要有一個清楚法定的界定或表述。尤其是城鄉(xiāng)戶籍制度改革后，全部為居民，不再分農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)，農(nóng)村土地取得主體的資格也應相應調(diào)整。

目前，作為農(nóng)村兩項最主要的權(quán)利類型，即農(nóng)地的承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)是作為農(nóng)民的一項社會福利。而且就土地管理法、農(nóng)村土地承包法多項法律中規(guī)定，農(nóng)地使用權(quán)取得主體主要為集體經(jīng)濟組織成員，而宅基地使用權(quán)主體也只能是村民或農(nóng)民。在以前或當下還是以農(nóng)業(yè)戶口為主體資格條件。

集體經(jīng)濟組織是我國相當長的歷史時期存在過的一種組織形式，其前身是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，在農(nóng)村進行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以后，在村一級又設立了基層群眾性自治組織——村民委員會?，F(xiàn)行的法律多沿用了集體經(jīng)濟組織這種組織形態(tài)，又都沒有對該形態(tài)作進一步的細化解釋。由于法律對集體經(jīng)濟組織缺乏明確的規(guī)定，使其發(fā)展呈現(xiàn)多樣化的狀態(tài)。有的成立了農(nóng)工商聯(lián)合會視為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，有的以企業(yè)集團作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織；行使集體土地所有者的權(quán)利等等，其和村民委員會是同一套人馬。在政策上，國家曾認同這樣一套班子，兩塊牌子的做法。

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)民進城打工的越來越多，可是對近2億的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來說，他們在城市有穩(wěn)定的收入和固定的住所，恰恰又因為在城市有了收入，而不急于將農(nóng)村的土地賣掉 （流轉(zhuǎn)出去），他們就會將農(nóng)村的土地 “有”在那里，留作 “鄉(xiāng)愁”，或等待土地升值，致使農(nóng)村的部分土地呈現(xiàn)撂荒和閑置現(xiàn)象，而真正生活在農(nóng)村的部分村民又因為用地緊張無地可分。隨著規(guī)?；?jīng)營和城市化的發(fā)展，會有更多的農(nóng)民進城打工，如果兩頭都占，對于國家是一個沉重的負擔，對于城市市民來說，尤其是底層的市民來說，也是顯失公平的。更何況當代的農(nóng)民不再是面朝黃土背朝天的代名詞，收入不一定就比城里人低。

對于這部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，國家2014年政策是一方面給予其城市戶口，一方面又強制不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件。其實在9億農(nóng)民群體中，這一部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，在農(nóng)村不是弱勢群體，真正留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動的人才是弱勢群體，才是土地權(quán)利受損者，才是應該真正保護的對象。

事實上之前附著在非農(nóng)戶籍上的福利在逐步剝離。20世紀80年代，就業(yè)福利取消。90年代，糧油福利取消，分配住房福利隨著房改而逐步剝離。伴隨國企改革，各種單位福利減少。目前附著在城市戶籍上的福利還有教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和低保等，但這些福利的市場化程度越來越高，如養(yǎng)老保障，靠個人存繳養(yǎng)老保險金。2014年開始實行戶籍制度改革不再分農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口，原來農(nóng)業(yè)戶口上附著的土地權(quán)利也應該隨著逐步剝離。

4 結(jié)論

隨著時代的變革，土地權(quán)利內(nèi)容的調(diào)整是不可避免的。土地權(quán)利的設置應該立足于城鄉(xiāng)統(tǒng)一發(fā)展的目標，兼顧國家和社會的利益，平衡城市人和村里人的土地權(quán)益，建立適合中國國情的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地權(quán)利體系。

堅持土地公有制，實行兩權(quán)分離是具有中國特色的一項土地產(chǎn)權(quán)制度。兩權(quán)分離后，所有權(quán)是相對完整的一項權(quán)利，擁有最終的處分權(quán)，所有權(quán)人應該對使用權(quán)人的某項行為，具有控制、約束的作用。就連私有制國家，私有權(quán)都不是絕對意義的，如在英國農(nóng)地要改變用途，國家要對增值收益收百分之百的稅。土地權(quán)利的設定一方面要能保證權(quán)利人的自身權(quán)益，一方面要讓國家可以從全局、全民的利益有效控制其土地利用行為。

[1]樊志全.土地權(quán)利理論與方法.北京：中國農(nóng)業(yè)出版社,2004

[2]劉劍,謝小靈.土地法制新起點——中國土地權(quán)利研究專家談.中國土地， 2001,（10）： 3~15

[3]國務院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見

[4] 劉兆軍.人權(quán)理念下的農(nóng)民土地權(quán)利保護.中國土地,2010,（7）： 18~22

[5] 劉劍,謝小靈.關(guān)于中國土地權(quán)利立法的制度分析.廣東土地科學,2003,（6）： 4~11

[6] 賀雪峰.農(nóng)民要的不是土地所有權(quán).農(nóng)村工作通訊,2011,（ 2） 39

[7] 宋曉麗,樊俊華.土地利用數(shù)量結(jié)構(gòu)分析.河北農(nóng)業(yè)科學,2010,14(7):102~103