對(duì)新疆失地農(nóng)民上訪(fǎng)問(wèn)題的思考

張 影，汪 霖，潘麗萍

（新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)，烏魯木齊 830052）

一、新疆地區(qū)土地征收安置補(bǔ)償及保障現(xiàn)狀

1.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。新疆的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為：（1）土地補(bǔ)償費(fèi)：該地被征撥前種植糧食作物的耕地，一等耕地（高產(chǎn)田）補(bǔ)償計(jì)算基數(shù)為1 500元/畝；二等耕地（中產(chǎn)田）補(bǔ)償計(jì)算基數(shù)為800元/畝；三等耕地（低產(chǎn)田）補(bǔ)償計(jì)算基數(shù)為600元/畝。種植特種作物的耕地、菜地、果園的年產(chǎn)值應(yīng)高于一等耕地標(biāo)準(zhǔn)；棉花地最高不得超過(guò)1.5倍；果園地最高不得超過(guò)2倍；蔬菜地最高不得超過(guò)3倍；葡萄地最高不得超過(guò)4倍。其他經(jīng)濟(jì)作物按實(shí)際年產(chǎn)值測(cè)算；（2）安置補(bǔ)助費(fèi)：耕地補(bǔ)償計(jì)算基數(shù)的12~20倍；（3）青苗補(bǔ)償費(fèi)：年產(chǎn)值2~3倍，—般農(nóng)作物的青苗補(bǔ)償費(fèi)按該作物前三年平均產(chǎn)值補(bǔ)償；（4）地上附著物補(bǔ)償費(fèi)：根據(jù)實(shí)際損失，按規(guī)定補(bǔ)償[1]。

2.征地安置模式。新疆失地農(nóng)民安置模式多以一次性貨幣安置為主，但是現(xiàn)行貨幣補(bǔ)償安置的標(biāo)準(zhǔn)偏低，無(wú)法解決農(nóng)民長(zhǎng)久生計(jì)，由此帶來(lái)的社會(huì)矛盾、上訪(fǎng)事件逐年增加且愈演愈烈。為此新疆各地州不斷探索失地農(nóng)民補(bǔ)償安置新模式，入股分紅、社會(huì)養(yǎng)老、留地安置、農(nóng)地置換等安置方式在部分縣市開(kāi)始試點(diǎn)并進(jìn)行了階段性的嘗試。目前新疆失地農(nóng)民的安置方式主要包括：貨幣安置、招工安置、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置、留地安置、入股安置和社會(huì)保障安置等。但是，除貨幣安置模式外其他幾種安置方式實(shí)施范圍小、起步晚，處于低水平狀態(tài)，被征地農(nóng)民的基本生活、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)、社會(huì)保障等問(wèn)題仍缺乏有效的解決途徑。

3.失地農(nóng)民的社會(huì)保障。失地農(nóng)民社會(huì)保障制度應(yīng)該包括最低生活保障制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)互助服務(wù)以及法律援助。目前，除烏魯木齊、昌吉州、伊犁州直等個(gè)別地州市的部分地區(qū)，新疆大部分地區(qū)的失地農(nóng)民未被納入社會(huì)保障體系之中。但即使是被納入社會(huì)保障體系的失地農(nóng)民，其所能享受的社會(huì)保障待遇與城鎮(zhèn)居民相比仍存在一定的差距。

二、征地引發(fā)的失地農(nóng)民上訪(fǎng)情況分析

2006—2011年全疆范圍內(nèi)土地征收民間糾紛呈上升態(tài)勢(shì)。2006—2008年間新疆調(diào)節(jié)征地拆遷民間糾紛案件平均為1 542件，2009—2011年間新疆調(diào)解征地拆遷民間糾紛案件平均為2 289件。2010年新疆農(nóng)村土地征用問(wèn)題上訪(fǎng)達(dá)175件，占當(dāng)年全疆信訪(fǎng)總量的46.4%[2]。新疆區(qū)內(nèi)因征地拆遷而引發(fā)的上訪(fǎng)案件的矛盾焦點(diǎn)主要集中于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，除此之外，還涉及到安置方式單一、失地農(nóng)民缺乏必要的社會(huì)保障以及征、占用跨區(qū)草場(chǎng)的補(bǔ)償費(fèi)歸屬糾紛等。

三、新疆征地引發(fā)的失地農(nóng)民上訪(fǎng)現(xiàn)象存在問(wèn)題分析

1.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。目前，我國(guó)征地補(bǔ)償費(fèi)用計(jì)算的基本方法是以該地前三年平均產(chǎn)值乘以一定倍數(shù)而得，既沒(méi)有考慮到農(nóng)地產(chǎn)量提高和種植結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來(lái)的發(fā)展?jié)摿Γ参纯紤]土地區(qū)位的影響、農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的增值、土地的產(chǎn)權(quán)價(jià)格與土地對(duì)于農(nóng)民的社會(huì)保障功能等因素[3]。且《土地管理法》規(guī)定“按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償”，這就無(wú)形中將被征地農(nóng)戶(hù)排除于土地增值收益的分配體系之外，進(jìn)一步損害了被征地者的利益。

2.現(xiàn)行的征地補(bǔ)償未能體現(xiàn)土地增值收益。實(shí)施征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)后，補(bǔ)償水平雖有一定提高，但是統(tǒng)一年產(chǎn)值仍以土地原用途作為測(cè)算依據(jù)，土地永不滅失、保值增值、持續(xù)收益的不動(dòng)產(chǎn)屬性難以體現(xiàn)。征收后土地用途轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性的土地，其土地補(bǔ)償費(fèi)與征地后再次出讓所得收益差距非常大，難以體現(xiàn)出土地增值收益的合理分配，被征地農(nóng)民未能充分分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展成果[4]。且受“漲價(jià)歸公”理論的束縛，失地農(nóng)民分享土地增值收益存在巨大的障礙。

3.社會(huì)保障機(jī)制不健全。由于新疆部分地區(qū)受到經(jīng)濟(jì)水平不高等條件的限制，并不是所有的失地農(nóng)民都能被納入社會(huì)保障體系之內(nèi)，他們中的大多數(shù)人都被采取一次性的貨幣安置。在“戶(hù)口城鎮(zhèn)化”以后，其待遇卻未能實(shí)現(xiàn)“城鎮(zhèn)化”。且失地農(nóng)民普遍勞動(dòng)技能較差、文化程度不高，因此，當(dāng)他們與原本的城鎮(zhèn)市民進(jìn)行崗位競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，往往處于弱勢(shì)。在這種情況下，他們又缺乏必要的保障和社會(huì)福利，對(duì)于征地的不滿(mǎn)情緒將逐漸膨脹。即使部分失地農(nóng)民被納入養(yǎng)老等社會(huì)保障體系之中，其所享受的保障標(biāo)準(zhǔn)與城鎮(zhèn)職工社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)相比仍存在較大差距，有些地區(qū)的待遇甚至不及當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活保障水平。

4.失地農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)不足。部分地區(qū)在征地過(guò)程中為了減少阻力，提高征地速度，“兩登記一公告“難以落實(shí)，且實(shí)施效果也不理想。有的公告，有的不公告，公告的內(nèi)容常常不完整，不具體，缺乏應(yīng)有的透明度。并且，大部分地區(qū)未設(shè)立專(zhuān)門(mén)的征地部門(mén)，失地農(nóng)民在征地過(guò)程中的知情權(quán)和參與權(quán)嚴(yán)重不足。當(dāng)失地農(nóng)民在征地過(guò)程中的權(quán)益受到侵害時(shí)，由于可供其選擇的維權(quán)路徑太少，所以大部分人會(huì)以上訪(fǎng)方式維護(hù)自己的權(quán)益。

5.利益訴求機(jī)制不完善。隨著農(nóng)民素質(zhì)與維權(quán)意識(shí)的逐步提升，再加上網(wǎng)絡(luò)等信息傳播媒體的普及，人們表達(dá)利益訴求的欲望愈來(lái)愈強(qiáng)烈。然而現(xiàn)有的表達(dá)渠道并不暢通，體制內(nèi)訴求方式主要是訴訟與信訪(fǎng)。然而訴訟途徑比較費(fèi)時(shí)費(fèi)財(cái)，農(nóng)民不到迫不得己不會(huì)選擇該途徑。由于現(xiàn)行的信訪(fǎng)機(jī)制不健全，相關(guān)法律制度缺失，導(dǎo)致信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)職權(quán)不明確，缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督，運(yùn)作效率低，使得農(nóng)民的訴求信息上行困難。在上訪(fǎng)無(wú)門(mén)的情況下，農(nóng)民只能選擇更為直接和有效的諸如集會(huì)、鬧事等非常規(guī)途徑來(lái)表達(dá)訴求。

四、對(duì)策建議

1.提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在土地征收補(bǔ)償過(guò)程中，可以適當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制，用每畝土地的出讓金減去征地補(bǔ)償費(fèi)、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、土地開(kāi)發(fā)費(fèi)以及國(guó)家規(guī)定的各項(xiàng)計(jì)提費(fèi)用（包括農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)資金、國(guó)有土地收益基金、保障性住房建設(shè)資金、農(nóng)田水利建設(shè)資金、教育資金、被征地農(nóng)民保障資金和土地出讓業(yè)務(wù)費(fèi)等），然后將剩余的資金在政府和被征地農(nóng)戶(hù)之間進(jìn)行合理分配，適度提高農(nóng)民分配比例，保障農(nóng)民權(quán)益。

2.增加失地農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。提高農(nóng)民參與增值收益中的分成，使農(nóng)民在失去土地后不僅僅是一次性獲得固定補(bǔ)償，而是在未來(lái)的土地增值收益中劃定一定的比例作為補(bǔ)償；或者在未來(lái)的城市建設(shè)中分配一定比例的實(shí)體物業(yè)給農(nóng)民，由其轉(zhuǎn)讓或者出租來(lái)獲利[5]。土地出讓純收益要更多地用于失地農(nóng)民，為土地征收后產(chǎn)生的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力提供充分的非農(nóng)就業(yè)技能培訓(xùn)和就業(yè)機(jī)會(huì)，為農(nóng)村居民建立起與城鎮(zhèn)居民相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)保障體系，確保農(nóng)民能長(zhǎng)期分享土地增值收益及社會(huì)發(fā)展成果，避免土地增值收益分配不公。

3.完善社會(huì)保障機(jī)制。打破傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，注意城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的有效銜接，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障服務(wù)的均等化，建設(shè)相配套的養(yǎng)老保障、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障等多樣化的措施[6]。同時(shí)要千方百計(jì)幫助失地農(nóng)民再就業(yè)，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行專(zhuān)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)與就業(yè)指導(dǎo)，或者對(duì)有興趣創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民提供一定的信貸支持以及稅收優(yōu)惠，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)，努力拓寬其經(jīng)濟(jì)來(lái)源的渠道，提高失地農(nóng)民自身的收入保障。

4.健全利益表達(dá)機(jī)制。提高基層政府的治理能力，拓寬失地農(nóng)民利益訴求渠道。不僅要拓寬信訪(fǎng)的表達(dá)方式，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)受理與監(jiān)督，使網(wǎng)絡(luò)成為化解內(nèi)部矛盾的有效途徑，并將信訪(fǎng)的規(guī)定法律化，讓其作為中國(guó)最具特色的利益訴求制度，充分發(fā)揮其利益協(xié)調(diào)的作用[7]。進(jìn)行司法體制改革，重視司法調(diào)解，降低訴訟成本，加大執(zhí)法的透明度，增強(qiáng)其公信力，讓其成為失地農(nóng)民可選擇的訴求渠道之一。通過(guò)信訪(fǎng)與司法等方式的綜合應(yīng)用，暢通農(nóng)民利益訴求渠道，引導(dǎo)農(nóng)民正確地表達(dá)訴求，預(yù)防并及時(shí)地化解矛盾。

[1]張潔.新疆農(nóng)村土地征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)研究[D].烏魯木齊：新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)碩士學(xué)位論文，2013.

[2]王華華.當(dāng)前中國(guó)土地征收的執(zhí)行困境與對(duì)策研究——社會(huì)公正地視角[D].溫州：溫州大學(xué)碩士學(xué)位論文，2013.

[3]劉耀東，李松梅.當(dāng)前我國(guó)失地農(nóng)民群體性事件產(chǎn)生的原因及對(duì)策[J].湖北工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2014，(3).

[4]岳紅舉.失地農(nóng)民群體性事件研究[D].蘭州：蘭州大學(xué)碩士學(xué)位論文，2009.

[5]李坤英.保障農(nóng)民利益建立合理的土地增值收益分配機(jī)制[J].新農(nóng)業(yè)，2014，(10).

[6]王海港，李偉巍，羅鳳金.什么樣的農(nóng)民容易上訪(fǎng)?——對(duì)失地農(nóng)民上訪(fǎng)傾向的實(shí)證分析[J].世界經(jīng)濟(jì)文匯，2010，(2).

[7]石嫻.當(dāng)前失地農(nóng)民集體上訪(fǎng)成因及對(duì)策研究[D].蘇州：蘇州大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010.