金融穩(wěn)定理事會系統(tǒng)重要性銀行處置框架介評

吳秋實，楊親親

（湖北大學(xué)商學(xué)院金融學(xué)系，武漢430062）

2008年的全球性金融危機(jī)致使大量銀行破產(chǎn)，究其原因，一方面是由于金融衍生產(chǎn)品及金融創(chuàng)新產(chǎn)品的復(fù)雜性使得風(fēng)險識別和管理更加困難，另一方面是缺乏專門針對問題銀行救助和破產(chǎn)處置的機(jī)制。危機(jī)中，部分銀行由于沿用程序拖沓的公司破產(chǎn)處置制度使其錯過了最佳救助時機(jī)，從而被迫進(jìn)入破產(chǎn)清算，甚至還增加了銀行的破產(chǎn)成本。這說明，普通的公司破產(chǎn)制度無法解決現(xiàn)有銀行的破產(chǎn)處置問題，為了能夠?qū)I(yè)、高效地處置問題銀行，各國必須建立銀行特殊處置制度。

危機(jī)發(fā)生之后，金融穩(wěn)定理事會（Financial Stability Board，F(xiàn)SB）開始著手協(xié)調(diào)各國政策以應(yīng)對金融危機(jī)，并加強(qiáng)了各國的金融監(jiān)管。特別是在銀行處置制度方面，金融穩(wěn)定理事會提出了完整的政策意見以及實施的時間框架，從而實現(xiàn)了由普通銀行破產(chǎn)制度向銀行特殊破產(chǎn)制度的逐步轉(zhuǎn)變。在開放程度較高的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，這項銀行特殊處置制度將會對中國銀行業(yè)的未來經(jīng)營與監(jiān)管產(chǎn)生重大影響。

一、FSB的成立及職能轉(zhuǎn)變

金融穩(wěn)定理事會（FSB）在成立之初主要是由七個發(fā)達(dá)國家（G7）為促進(jìn)金融體系穩(wěn)定而形成的合作組織。之后，由于新興市場國家對全球的經(jīng)濟(jì)增長和金融穩(wěn)定的影響越來越顯著，2009年的倫敦峰會決定將FSB成員擴(kuò)展至包括二十國集團(tuán)及相關(guān)經(jīng)濟(jì)體和國際組織，同時FSF正式更名為FSB（Financial Stability Board，F(xiàn)SB）。金融危機(jī)之后，各國借助于二十國集團(tuán)這一有利平臺，在加強(qiáng)金融監(jiān)管和制定銀行處置制度上達(dá)成廣泛一致。它使二十國集團(tuán)結(jié)束了最初幾年的松散、非正式國際組織的狀況，并開始在促進(jìn)和維護(hù)各國和全球金融體系的穩(wěn)定、化解金融風(fēng)險、促進(jìn)金融監(jiān)管及相關(guān)政策制定與執(zhí)行方面發(fā)揮著重要作用。

二、銀行特殊處置制度產(chǎn)生的背景和原因

在2007—2008年的全球金融危機(jī)中，為遏制系統(tǒng)性風(fēng)險的擴(kuò)散，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)一般采用兩種措施處置問題銀行。第一種措施是運用社會公共資源來救助危機(jī)中的銀行。為防止系統(tǒng)性風(fēng)險沖擊國民經(jīng)濟(jì)，政府不惜動用大量公共資金去救助具有系統(tǒng)重要性的金融機(jī)構(gòu)，從而形成其“大而不倒”（too-Big-to-Fail）現(xiàn)象。大型金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營失敗的風(fēng)險損失最終由納稅人買單。第二種措施是采用傳統(tǒng)的公司破產(chǎn)制度來應(yīng)對銀行破產(chǎn)問題。由于缺乏專業(yè)性和針對性，公司破產(chǎn)管理人和清算人也難以勝任銀行破產(chǎn)的清算任務(wù)。此外，普通破產(chǎn)法由于程序拖沓，并且缺乏處理危機(jī)的有效條款，因此，對金融穩(wěn)定維護(hù)的貢獻(xiàn)率不高。而且，該種措施主要考慮債權(quán)人的價值最大化，在存款人利益的保護(hù)上卻沒有作明確的說明，所以，這種措施很有可能會導(dǎo)致社會公眾對該國的金融系統(tǒng)喪失信心。

以上兩種應(yīng)對措施在金融危機(jī)中都暴露了諸多弊端，各國意識到現(xiàn)有的處置制度并不能有效應(yīng)對銀行所面臨的危機(jī)，因此，建立新的銀行危機(jī)處置機(jī)制應(yīng)成為各國的首要任務(wù)，以便當(dāng)銀行再次發(fā)生危機(jī)時能夠有效應(yīng)對。為此，金融穩(wěn)定理事會（FSB）致力于構(gòu)建系統(tǒng)重要性銀行處置框架。不同于普通公司破產(chǎn)制度，銀行特殊處置制度有利于保護(hù)問題銀行的資產(chǎn)，并且程序簡捷高效，具有專業(yè)性。

三、系統(tǒng)重要性銀行有效處置的主要內(nèi)容

（一）系統(tǒng)重要性銀行的概念與識別

系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)（SIFIs）是指其倒閉可能給整個金融體系帶來系統(tǒng)性風(fēng)險，進(jìn)而可能引發(fā)金融危機(jī)并危及實體經(jīng)濟(jì)的金融機(jī)構(gòu)。對于系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的界定，其主要標(biāo)準(zhǔn)是該機(jī)構(gòu)對整個金融體系和實體經(jīng)濟(jì)的潛在影響。該標(biāo)準(zhǔn)主要包括三個方面：一是規(guī)模，即金融機(jī)構(gòu)所能提供的金融服務(wù)總量。二是關(guān)聯(lián)度，即該機(jī)構(gòu)與金融系統(tǒng)其他要素之間的關(guān)聯(lián)程度。三是可替代性，即若該機(jī)構(gòu)破產(chǎn)倒閉，其他金融機(jī)構(gòu)能夠迅速地在很大程度上提供相似或相同的服務(wù)。

（二）系統(tǒng)重要性銀行處置制度框架及介紹

1.加強(qiáng)處置中的自救權(quán)利

自救一般可分為合同式自救和法定式自救兩種類型。根據(jù)FSB對自救的定義，處置中的自救是指在特別處置程序內(nèi)行使法定權(quán)利，因此，屬于法定式自救。自救主要是通過補充資本或是對過渡實體的資本化來使得金融功能得以延續(xù)。銀行自救能夠有效減少“大而不倒”現(xiàn)象，因為自救是確保危機(jī)中銀行的成本由股東和無債權(quán)擔(dān)保人承擔(dān)，而不再是由納稅人承擔(dān)，從而減少政府運用公共資金去救助問題銀行，將破產(chǎn)程序?qū)е碌慕?jīng)濟(jì)損失降到最低。

2.制定恢復(fù)和處置計劃

金融危機(jī)之后，F(xiàn)SB一直致力于研究并制定銀行處置制度框架，其中恢復(fù)和處置計劃是該框架中最重要的一項。“恢復(fù)和處置計劃”（Recovery and Resolution Plan，RRP）又稱生前遺囑（Living wills），包含“恢復(fù)計劃”（Recovery Plan）和“處置計劃”（Resolution Plan）兩個部分?；謴?fù)計劃主要用于那些處于危機(jī)中的金融機(jī)構(gòu)，它們往往具備清償能力，能夠持續(xù)經(jīng)營，但無需立即進(jìn)入處置環(huán)節(jié)的階段。處置計劃是在當(dāng)恢復(fù)計劃不足以使金融機(jī)構(gòu)擺脫困境，監(jiān)管機(jī)構(gòu)將采取必要的行動和措施，以確保機(jī)構(gòu)得以有序處置或關(guān)閉。處置計劃旨在避免納稅人資金被用于救助金融機(jī)構(gòu)。對于全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，處置計劃應(yīng)該由母國當(dāng)局與東道國當(dāng)局共同制定。

恢復(fù)與處置計劃的最終目標(biāo)就是解決銀行“大而不倒”的問題，因此，RRP的實施將在一定程度上使銀行更科學(xué)、更合理地把握風(fēng)險和收益之間的平衡。但是，RRP的實施對全球化經(jīng)營的銀行可能會產(chǎn)生相當(dāng)影響，例如，在RRP尚未形成全球統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)之前，各相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能會對RRP有不同的具體要求，這樣就增加了銀行的協(xié)調(diào)成本、銀行面對的不確定性以及從事監(jiān)管套利的機(jī)會。

3.債權(quán)人先后受償順序

商業(yè)銀行是主要的金融機(jī)構(gòu)，它的業(yè)務(wù)范圍大、客戶數(shù)量多、涉及面廣，所以，商業(yè)銀行破產(chǎn)時的債務(wù)清償順序安排也尤為重要。因此，各國立法必須充分考慮其特殊性，作出適用于商業(yè)銀行本身的破產(chǎn)清償程序安排。

在破產(chǎn)中，清算人應(yīng)根據(jù)法律規(guī)定的索償順序來進(jìn)行分配，最高優(yōu)先權(quán)的債權(quán)人最先得到償還。一般來說，優(yōu)先權(quán)排序由高到低為：有擔(dān)保債權(quán)人、在清算安排中優(yōu)先權(quán)排序上升的債權(quán)人、其他優(yōu)先債權(quán)人、一般無擔(dān)保債權(quán)人、無擔(dān)保次級債務(wù)持有人、股東。但是在一些國家，存款人與一般無擔(dān)保債權(quán)人的優(yōu)先權(quán)并不相同。這被稱為“存款人優(yōu)先權(quán)”。存款人可以通過存款保險機(jī)制得到保護(hù)和補償，但在存款保險機(jī)構(gòu)基于法律規(guī)定在賠付了存款人的存款損失之后，其取得的代位求償權(quán)相對于一般債權(quán)人具有優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。存款優(yōu)先權(quán)的設(shè)立降低了非保險存款人維持排序的積極性，同時也增強(qiáng)了無存款負(fù)債持有人對銀行監(jiān)控的積極性。

4.建立跨境合作安排

SIFIs跨境處置合作法律框架是從總體對金融機(jī)構(gòu)的母國和相關(guān)東道國的處置責(zé)任和義務(wù)作出指導(dǎo)性安排，旨在推動與促進(jìn)各國在金融機(jī)構(gòu)跨境處置上的有效合作。SIFIs跨境處置合作采用的是法律救濟(jì)與司法行動相結(jié)合的模式，即SIFIs的處置機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在有效的法律救濟(jì)和司法程序制度下有能力迅速、靈活地運用處置權(quán)利。在司法管轄權(quán)范圍內(nèi)，法院的指令仍然適用于處置程序，以便確保處置計劃符合法定的時間要求。此外，為實現(xiàn)母國與東道國之間信息的共享與協(xié)調(diào)，所有SIFIs應(yīng)建立母國和東道國相關(guān)當(dāng)局之間的單家機(jī)構(gòu)的合作協(xié)議。

（三）銀行處置制度的作用及目的

第一，促使各國進(jìn)行立法改革。為防范系統(tǒng)重要性銀行破產(chǎn)帶來的影響，F(xiàn)SB制定了SIFIs有序退出的處置框架。不少國家受此影響開始著手立法改革：澳大利亞引入了存款保險制度等。英國在2009年《銀行法》中引入處置制度（SRR）后，再次通過立法規(guī)定商業(yè)銀行與投資銀行必須建立“恢復(fù)與處置計劃”（RRPs）；此外，英國財政部在2012年8月發(fā)布一項立法咨詢報告，主要針對如何增強(qiáng)非銀行類金融機(jī)構(gòu)的SIFIs的危機(jī)處置機(jī)制進(jìn)行了論證（FSB，2012）。在美國，《多德-弗蘭克法案》明確了危機(jī)處置中作出決斷的權(quán)力，同時也提供了有序清算的方案。

第二，高效、專業(yè)地處置問題銀行。銀行處置制度賦予了相關(guān)機(jī)構(gòu)更多的權(quán)限，能夠使其快速地處置問題銀行。比如，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以在不舉行聽證會的情況下直接任命管理人對銀行進(jìn)行處置。相比于普通公司破產(chǎn)制度，銀行處置制度簡化程序，限制法院的角色，使其在金融機(jī)構(gòu)的處置上更具有優(yōu)勢。同時，銀行處置制度將處置權(quán)限賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)，央行或存款保險公司，由于這些機(jī)構(gòu)具備較強(qiáng)的專業(yè)性，所以，銀行處置制度也解決了專業(yè)性缺失的問題。

第三，提高自救能力。根據(jù)FSB的要求，自2012年起，SIFIs需每年提交生前遺囑計劃。制訂生前遺囑計劃會迫使管理層對其內(nèi)部蘊涵的風(fēng)險進(jìn)行估量，能夠使其在以后的經(jīng)營管理過程中有意識降低風(fēng)險和規(guī)避風(fēng)險，從而對SIFIs形成內(nèi)部的限制和約束。提交生前遺囑計劃，能夠使大型金融機(jī)構(gòu)謹(jǐn)慎地選擇投資計劃，同時也會使破產(chǎn)成為一個可行的解決方案。此外，存款保險機(jī)構(gòu)在危機(jī)管理和處置過程中扮演了重要角色，由于他們會保護(hù)保險范圍內(nèi)的存款人，所以，存款保險機(jī)構(gòu)也會通過各種渠道參與金融機(jī)構(gòu)的處置。銀行處置制度的實施將加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的自救功能，逐步減少“大而不倒”（too-big-to-fail）現(xiàn)象。

四、銀行處置新規(guī)對中國銀行業(yè)的影響

（一）我國問題銀行處置的現(xiàn)狀

我國銀行業(yè)長期以來實行嚴(yán)格的監(jiān)管和分業(yè)經(jīng)營，所以銀行破產(chǎn)處置的情況并不多見，其中最具代表性的就是1998年對于海南發(fā)展銀行的破產(chǎn)處置。我國在處置破產(chǎn)銀行上仍缺乏完善的機(jī)制，在銀行處于危機(jī)之中時，中央銀行一般會通過增資擴(kuò)股或再貸款的方式給銀行注資；在這些手段不能滿足問題銀行的流動性時，監(jiān)管當(dāng)局會成立接管組織強(qiáng)行介入問題銀行的處置，以保障債權(quán)人和存款人的利益。問題銀行若在各種方法之下都難以救助成功，結(jié)果一般是被其他金融機(jī)構(gòu)收購或是合并，甚至?xí)灰婪P(guān)閉并進(jìn)行清算。

（二）銀行處置新規(guī)對我國銀行業(yè)的影響及啟示

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國際間的交流與影響逐漸加深。作為二十國集團(tuán)成員國之一的中國，在銀行處置制度上也逐漸與國際規(guī)定趨于一致。但由于中國銀行業(yè)處于發(fā)展階段，在銀行處置制度的很多方面尚需完善。

1.完善相關(guān)的法律體系。我國的《破產(chǎn)法》、《民事訴訟法》屬于普通破產(chǎn)法，程序拖沓，缺乏專業(yè)性，不利于保護(hù)問題銀行資產(chǎn)，運用破產(chǎn)法處置問題銀行勢必會增加成本。而《中國人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》等法律，雖然規(guī)定了商業(yè)銀行被接管、合并，被撤銷，解散和破產(chǎn)清算的形式，但是實際上這些規(guī)定缺乏可操作性。因此，完善我國金融機(jī)構(gòu)市場退出的法律法規(guī)，是處理銀行危機(jī)的重要前提。

2.開辟多種資金援助渠道。在我國，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)面臨倒閉時，一般是財政部的中央專項借款或是央行再貸款提供救助資金。金融危機(jī)后，這種救助方式的弊端更加明顯地顯現(xiàn)出來。為維護(hù)金融體系的穩(wěn)定，開辟多樣化的救助渠道是必經(jīng)之路。因此，我國可借鑒國際上的做法，比如，采取發(fā)行次級債券、特別國債、有擔(dān)保再貸款等手段。

3.堅持損失分擔(dān)和最小解決成本原則。當(dāng)政府對問題銀行注資救助時，應(yīng)當(dāng)建立明確的約束機(jī)制，股東、管理層等利益相關(guān)者都必須承擔(dān)相應(yīng)的損失。在此期間，股東應(yīng)承諾支持銀行不分配股利的計劃；管理層也必須面對調(diào)整，并壓縮其薪酬計劃或延遲長期激勵的支付。這也是解決“大而不倒”問題的有效措施。如果銀行利益相關(guān)者均免于承擔(dān)損失或是將損失轉(zhuǎn)嫁給納稅人承擔(dān)，便會極大地增加道德風(fēng)險。

4.建立符合中國國情的銀行處置制度。由于當(dāng)前混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展趨勢逐步加強(qiáng)，我國銀行業(yè)應(yīng)提高風(fēng)險識別和控制意識，各風(fēng)控部門要嚴(yán)格履行其職責(zé)并定期匯報。同時，對于生前遺囑的制訂，中國系統(tǒng)重要性銀行將首先制訂恢復(fù)及處置計劃，其中，恢復(fù)計劃由商業(yè)銀行自身擬定，而處置計劃更多由監(jiān)管部門擔(dān)當(dāng)。對于中國系統(tǒng)重要性銀行，生前遺囑的執(zhí)行離不開存款保險制度的配合。因此，中國的存款保險制度的制訂迫在眉睫。這些舉措不僅僅是與國際銀行處置做法接軌，更重要的是考慮到中國的銀行業(yè)目前屬于分業(yè)監(jiān)管但銀行業(yè)務(wù)模式正向混業(yè)經(jīng)營發(fā)展的特殊形勢。

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