淺析國有資本收益管理

文/邱振宇

一、研究背景及意義

一直以來，國有資本始終在我國經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著導(dǎo)向性作用，國有資本的經(jīng)營狀況直接關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的廣度、深度和速度。黨的十八大、十八屆三中全會和習(xí)總書記系列講話精神都指出要堅持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，堅持市場化改革方向，完善國有資產(chǎn)管理體制，優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)，加快發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度和法人治理結(jié)構(gòu)，加快發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度和公司法人治理結(jié)構(gòu)，提高國有資本運營效率，更好地實現(xiàn)國有資產(chǎn)發(fā)展目標(biāo)和承擔(dān)社會責(zé)任。在此背景之下，對國有資本收益進(jìn)行研究，具有十分重要的意義。

(一)促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展提升

從良好的收益管理出發(fā)，可以推動國有經(jīng)濟(jì)布局的戰(zhàn)略性調(diào)整和國有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步優(yōu)化，促進(jìn)國有企業(yè)提高自身創(chuàng)新能力，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，開展實施國際化經(jīng)營，進(jìn)一步加大對社保等民生的支出力度，實現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

(二)提高國有資本證券化水平

對收益良好的國有企業(yè)創(chuàng)造條件推動其改制上市，促進(jìn)其轉(zhuǎn)變機制、規(guī)范經(jīng)營。推進(jìn)具備條件的企業(yè)集團(tuán)實現(xiàn)整體上市或核心業(yè)務(wù)資產(chǎn)上市，不斷增強國有經(jīng)濟(jì)的活力、控制力和影響力。

(三)推動國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度

在實現(xiàn)良好收益的基礎(chǔ)上，規(guī)范國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，完善國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理機制，建立長效激勵約束機制，加強內(nèi)部管理，提升企業(yè)效率，增強企業(yè)活力，從而實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開，管理科學(xué)。

二、國有資本收益的現(xiàn)狀

(一)與國有資本收益管理相關(guān)的概念

1.國有資本經(jīng)營預(yù)算收入：是指國家以所有者身份從國家出資企業(yè)按照一定比例依法取得的國有資本收益。國有資本經(jīng)營預(yù)算收入主要包括：國有獨資企業(yè)按規(guī)定上交國家的利潤；國有控股、參股企業(yè)國有股權(quán)(股份)獲得的股利、股息；企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)(含國有股份)轉(zhuǎn)讓收入；國有獨資企業(yè)清算收入，以及國有控股、參股企業(yè)國有股權(quán)(股份)分享的公司清算收入和其他收入。

2.國有資本職能：總體上可以分為公益性和收益性兩大類。《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》中指出“公益類國有企業(yè)以保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)，引入市場機制，提高公共服務(wù)效率和能力”，鑒于此，公益性國有資本應(yīng)主要投資于提供公共服務(wù)和保障領(lǐng)域，包括基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)中普遍服務(wù)部分；相對而言，收益性國有資本主要投資于重要競爭性產(chǎn)業(yè)和技術(shù)創(chuàng)新等領(lǐng)域，包括投資于引領(lǐng)科技進(jìn)步、具有國際競爭力(如可以進(jìn)入世界500強)的大型企業(yè)和跨國公司。

(二)現(xiàn)狀分析

1.近兩年國有資本經(jīng)營預(yù)算收入和支出

(1)國有資本經(jīng)營預(yù)算收入

2013年全國國有資本經(jīng)營預(yù)算收入1651億元，完成預(yù)算的105.2%，比2012年增長10.4%，占全國財政收入的0.9%。其中，中央國有資本經(jīng)營預(yù)算收入1058億元，完成預(yù)算的104.7%，比2012年增長9%。2014年，國有資本經(jīng)營收入1982億元，比2013年執(zhí)行數(shù)增長20%，占全國財政收入的1%。

納入中央國有資本經(jīng)營預(yù)算編制范圍的企業(yè)大致包括：國資委監(jiān)管企業(yè)和所屬企業(yè)；教育部、工信部、農(nóng)業(yè)部、國家體育總局、中國國際貿(mào)易促進(jìn)委員會等部門直屬或所屬企業(yè)；中央文化企業(yè)；中國煙草總公司，中國郵集團(tuán)公司等。

2013年納入中央國有資本經(jīng)營預(yù)算編制范圍的中央企業(yè)實現(xiàn)利潤總額16611億元，實現(xiàn)凈利潤12258億元，分別增長4%和5.8%。按照對應(yīng)征收比例，2014年收取中央企業(yè)稅后利潤約1415億元，比上年執(zhí)行數(shù)增加375億元，增長36.1%。目前是按比例收取中央企業(yè)稅后利潤，2014年情況為煙草總公司國有資本經(jīng)營預(yù)算稅后利潤上繳比例為25%；資源壟斷性行業(yè)企業(yè)，如石油、石化、電信、煤炭等為20%；一般競爭性行業(yè)企業(yè)，包括鋼鐵、運輸、電子、貿(mào)易、施工等為15%；軍工和轉(zhuǎn)制科研院所，2011至2012新納入實施范圍的企業(yè)為10%；而中儲糧、中儲棉、符合小型微型企業(yè)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)交利潤不足10萬元的國有獨資企業(yè)(2012年以后)免交。

(2)國有資本經(jīng)營預(yù)算支出

國有資本經(jīng)營預(yù)算支出主要包括資本性支出、費用性支出、監(jiān)管審計支出、其他支出等。根據(jù)財政部2016年《政府收支分類科目上》，國有資本經(jīng)營預(yù)算支出功能分類科目款級內(nèi)容包括解決歷史遺留問題及改革成本支出、國有企業(yè)資本金注入、國有企業(yè)政策性補貼、金融國有資本經(jīng)營預(yù)算支出、其他國有資本經(jīng)營預(yù)算支出等。國有資本經(jīng)營預(yù)算支出2013年執(zhí)行數(shù)是1514億元，增長7.9%，占全國財政支出的0.8%，中央本級支出978億元，地方本級支出536億元。2014年預(yù)算數(shù)2134億元，增長41%，占全國財政支出的1.1%。

2.國有資本存在的一些問題

從上述數(shù)字可以看出，近年來國有資產(chǎn)總量大幅增加，國有資本布局和結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，國有經(jīng)濟(jì)的活力在進(jìn)一步增強，其主導(dǎo)作用和影響力也在不斷擴(kuò)大。但我們也不能盲目樂觀，從我國近幾年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中可以看出，國有企業(yè)改革的任務(wù)還遠(yuǎn)沒有完成，國有經(jīng)濟(jì)布局仍然過寬，壟斷行業(yè)改革進(jìn)展緩慢，國有資產(chǎn)監(jiān)管體系和國有資本合理流動的機制仍不健全，企業(yè)治理結(jié)構(gòu)仍不完善，市場競爭力從總體上來說還是偏低?！蛾P(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》也指出：“國有企業(yè)仍然存在一些亟待解決的突出矛盾和問題，一些企業(yè)市場主體地位尚未真正確立，現(xiàn)代企業(yè)制度還不健全，國有資產(chǎn)監(jiān)管體制有待完善，國有資本運行效率需進(jìn)一步提高；一些企業(yè)管理混亂，內(nèi)部人控制、利益輸送、國有資產(chǎn)流失等問題突出，企業(yè)辦社會職能和歷史遺留問題還未完全解決；一些企業(yè)黨組織管黨治黨責(zé)任不落實、作用被弱化”。這些問題的存在，一方面制約了國有企業(yè)的做大做強，另一方面，嚴(yán)重影響了國有資本取得理想的收益。

三、對國有資本收益管理的思考

(一)強化國有資本經(jīng)營預(yù)算管理

盡管國有資本經(jīng)營預(yù)算管理不是國有資本收益管理的全部，但前者是后者極其重要的內(nèi)容是確定無疑的。

就目前來看，無論中央還是地方，都出臺了相關(guān)《國有資本經(jīng)營預(yù)算管理辦法》等制度、操作細(xì)則，而要真正想達(dá)到國有資本收益管理的初衷，則考慮并做以下幾項內(nèi)容還是具有較深層次意義的。

1.進(jìn)一步夯實預(yù)算管理基礎(chǔ)

(1)加強對國有企業(yè)財務(wù)核算的管理

正確的財務(wù)核算是做好國有資本經(jīng)營預(yù)算收支的基礎(chǔ)。但實務(wù)中一些國有企業(yè)利益至上、報表不實等錯誤做法，在短期內(nèi)不會完全消滅。除此之外會計人員素質(zhì)、財務(wù)部門的地位高低等都對國有企業(yè)財務(wù)核算水平產(chǎn)生較大影響。對于大型國有上市國有企業(yè)，可以考慮財務(wù)上一級集中核算方式。如中國電信江蘇分公司，2011年起開始實行財務(wù)集中核算，即市、縣財政核算統(tǒng)一集中到省公司，而市、縣公司財務(wù)上保留類似于管理會計及預(yù)算會計部分的職能。這樣做法對省公司較好掌握市、縣公司收入、利潤水平有好處，同時也將市、縣公司發(fā)生財務(wù)舞弊的風(fēng)險大為降低。而對于中小型國有企業(yè)，或地方上成立的國有企業(yè)，可以考慮實行財務(wù)委派制或者提升企業(yè)總會計師在企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子中排名等方法。

(2)加強對國有企業(yè)的監(jiān)管

主要方法有對國有企業(yè)采取不定期審計、重大支出績效評價等?？紤]到國有企業(yè)都有年度報表審計，以查找是否存在財務(wù)舞弊、會計核算規(guī)范與否為重要目的政府審計次數(shù)不宜過多，如可三年開展一次，以達(dá)到風(fēng)險管控與激勵國有企業(yè)更好運行的雙贏目的。

績效評價是當(dāng)前的熱詞之一，多為財政部門對財政資金支出項目所開展。但國有企業(yè)重大支出同樣可以開展績效評價。相對政府部門，企業(yè)績效評價的評價指標(biāo)更易于設(shè)置。財政資金項目無論是部門預(yù)算還是專項資金，其共同特色是社會效益占極大比重，而社會效益通常難以用數(shù)據(jù)量化，或者具有滯后性，即具有期后效應(yīng)，在評價當(dāng)年很難體現(xiàn)。因此在績效評價指標(biāo)上難以設(shè)置，且評價標(biāo)準(zhǔn)值更是難以找到公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)。國有企業(yè)支出績效評價有所不同，作為國有企業(yè)，關(guān)注重視環(huán)保等社會效益固然是應(yīng)有之義，但作為企業(yè)，其支出本質(zhì)上是為了追求經(jīng)濟(jì)利益。而涉及經(jīng)濟(jì)利益的考量，則有很多具體的評價指標(biāo)可供使用，其評價標(biāo)準(zhǔn)也較易找到，如行業(yè)通行標(biāo)準(zhǔn)、國際慣例、市場平均值等。因此績效評價在國有企業(yè)有予以運用，具有較強的可行性。當(dāng)然，從評價結(jié)果更為客觀公正，可采取政府委托評價第三方對國有企業(yè)開展績效評價，輔之以國有企業(yè)開展自評價。

2.重視國有資本變現(xiàn)等其他預(yù)算的編制

國有資本經(jīng)營預(yù)算以會計年度為周期，一年一編。《政府收支分類科目上》也有國有資本變現(xiàn)預(yù)算內(nèi)容，是指實際發(fā)生時進(jìn)行編制。實務(wù)中有忽略國有資本變現(xiàn)預(yù)算的傾向。這是因為國有企業(yè)在正常經(jīng)營時往往不會考慮變現(xiàn)時的情形。但從國有資本收益管理角度，國有企業(yè)變現(xiàn)預(yù)算這部分內(nèi)容同樣需要考慮，從中央國有企業(yè)改革思路上講，國有企業(yè)逐步從不具備競爭優(yōu)勢、效益低下的領(lǐng)域退出是必然的趨勢，這也要求把國有企業(yè)為現(xiàn)預(yù)算放在較為重要的位置。國有企業(yè)變現(xiàn)預(yù)算的難點之一在于較難預(yù)測，需國有企業(yè)有關(guān)監(jiān)管部門統(tǒng)籌考慮該企業(yè)在未來退出目前領(lǐng)域的時間節(jié)點、退出之前年贏利能力情況等，要較好分析出這些內(nèi)容，需要投入一定的人力物力。

(二)加快推進(jìn)國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的改革發(fā)展

國有資產(chǎn)經(jīng)營公司其本身就是國有企業(yè)，并對放大國有資本功能、國有資本保值增值、國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整和國有企業(yè)的戰(zhàn)略性重組具有重大意義。比如江蘇省南通市，建設(shè)了六大國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，通過優(yōu)化資源配置、做強主業(yè)等，初步形成了具有南通地方特色的國有資產(chǎn)投資融資管理體系和國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局。

提升國有資產(chǎn)經(jīng)營公司運作水平可以考慮一是不斷創(chuàng)新融資模式，如PPP等，以發(fā)揮財政資金的杠桿作用，拓寬資金來源渠道。二是建設(shè)并完善現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)。全國90%以上的國有企業(yè)完成了公司制股份制改革，多數(shù)企業(yè)建立了股東會、董事會、經(jīng)理層和監(jiān)事會等機構(gòu)，公司治理結(jié)構(gòu)逐步規(guī)范。對國有資產(chǎn)經(jīng)營公司應(yīng)按照現(xiàn)代企業(yè)要求，構(gòu)建各負(fù)其職、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的公司法人法理機制。

(三)做好國有資本收益分配的管理

十八屆五中全會指出：“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?；穑鎸嵤┏青l(xiāng)居民大病保險制度”。國家相關(guān)規(guī)定要求，凡在境內(nèi)證券市場首次公開發(fā)行股票并上市的含國有股的股份有限公司，均須按首次公開發(fā)行時實際發(fā)行股份數(shù)量的10%，將部分國有股轉(zhuǎn)由社?；饡钟?。對劃轉(zhuǎn)比例業(yè)界有較大爭議，有認(rèn)為30%為宜，有認(rèn)為國有資本充實社保基金效果不大。本文建議國有資本劃轉(zhuǎn)社保基金暫不忙訂比例，應(yīng)切實厘清養(yǎng)老金缺口，每年的應(yīng)償還數(shù)?？山Y(jié)合目前公務(wù)員養(yǎng)老金、職業(yè)年金改革，在下一步測算企業(yè)等其他人口的養(yǎng)老金缺口數(shù)，在此基礎(chǔ)上確定劃轉(zhuǎn)比例。

(四)培養(yǎng)一支高素質(zhì)的國有企業(yè)干部隊伍

比爾.蓋茨、李嘉城、任正菲等事例充分證明了人力資源于企業(yè)發(fā)展的重要性。柳傳志、張瑞敏等事例也證明了國有企業(yè)的高管層于國有企業(yè)生存、發(fā)展的重要作用。一支高素質(zhì)的國企干部隊伍，既是國企發(fā)展的不竭動力，更是國企獲得高收益的前提條件?？梢圆扇》旨壟囵B(yǎng)、重點崗位鍛煉和送出去培訓(xùn)等多種方式，加大力度培養(yǎng)各類經(jīng)營、管理等人才，這樣可以為國有企業(yè)持續(xù)發(fā)展、做大做強，不斷創(chuàng)造出良好的企業(yè)收益提供強有力的保障。

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