論如何加強(qiáng)財(cái)政存量資金管理

文/周艷美

一、引言

財(cái)政存量資金管理主要指那些沒有按照預(yù)算要求進(jìn)行花費(fèi)、依舊“趴在”賬上的資金積極利用起來，增加資金的利用效益，增強(qiáng)政府的社會(huì)效益。隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，財(cái)政支出占據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一大板塊，政府預(yù)算的實(shí)行使得每個(gè)項(xiàng)目和部門都有用于日常開銷和項(xiàng)目支出的資金。然后由于項(xiàng)目開展缺乏效率，支出混亂等原因，使得部分財(cái)政資金“趴在”銀行賬戶上“睡大覺”，雖然只是部分現(xiàn)象，但是依然是一個(gè)龐大的數(shù)目。

2013年6月，李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院常委會(huì)議上首次提出了積極盤活存量資金，加強(qiáng)存量資金管理，提高政府資金利用效率。在《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好盤活財(cái)政存量資金工作的通知》(國(guó)辦發(fā)[2014]70號(hào))中提出了加強(qiáng)存量資金的管理途徑。以上兩個(gè)事件足以說明財(cái)政存量資金管理的重要性和必要性，政府也將財(cái)政存量資金管理提到了工作的新高度，使得各級(jí)各部門加強(qiáng)了財(cái)政存量資金管理。加強(qiáng)財(cái)政存量資金管理，將“趴在”銀行賬戶上“睡大覺”的財(cái)政資金喚醒，化整為零，將這部分資金花在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“刀刃”上，促進(jìn)資金利用效率，提高新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的效益。

二、我國(guó)財(cái)政存量資金管理的現(xiàn)狀和原因

(一)預(yù)算編制不合理，形成大量財(cái)政資金的結(jié)余

預(yù)算編制不合理主要包括兩個(gè)方面：一是預(yù)算編制不切實(shí)際，缺少實(shí)際和理論的約束，隨意性較大；二是預(yù)算編制粗放、不細(xì)致，預(yù)算探究不夠深入，只考慮一級(jí)預(yù)算。前者主要有以下幾個(gè)方面：一是在預(yù)算編制前期對(duì)項(xiàng)目未進(jìn)行可行性分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，使得項(xiàng)目在實(shí)施過程中存在不可逾越的因素，進(jìn)而造成項(xiàng)目的中途廢止；二是相關(guān)機(jī)構(gòu)和部門在編制預(yù)算時(shí)將很多未得到批準(zhǔn)的項(xiàng)目編制到預(yù)算中去，使得很多項(xiàng)目出現(xiàn)資金已經(jīng)下放而項(xiàng)目卻未批準(zhǔn)的現(xiàn)象；三是項(xiàng)目前期預(yù)算過多，使得大量資金限制。后者主要有以下幾個(gè)方面：一是在預(yù)算編制過程中沒有統(tǒng)一、有效和科學(xué)的編制標(biāo)準(zhǔn)，使得預(yù)算過程粗放不細(xì)致，例如，在預(yù)算編制時(shí)未將前一年的預(yù)算結(jié)余列示，使得在預(yù)算資金下放較多。二是很多部門在編制預(yù)算時(shí)存在多要資金的現(xiàn)象，謊稱預(yù)算項(xiàng)目，使得資金的下放和使用完全偏離。

(二)財(cái)政專項(xiàng)資金難以流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致資金閑置

財(cái)政專項(xiàng)資金的流轉(zhuǎn)困難主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：其一是財(cái)政專項(xiàng)資金利用方面狹隘，使得大量的專項(xiàng)財(cái)政資金在一年時(shí)間內(nèi)的大部分時(shí)間都是一個(gè)數(shù)字，而不是一項(xiàng)資產(chǎn)，財(cái)政人員沒有最大限度的利用該項(xiàng)專項(xiàng)資金，資金利用效率嚴(yán)重地下。例如某市的港口建設(shè)費(fèi)、專項(xiàng)修繕費(fèi)用在2014年底累計(jì)結(jié)轉(zhuǎn)金額為當(dāng)年收入的一倍以上，說明這些專項(xiàng)資金的全年支出很少或者無支出。主要由于這些專項(xiàng)資金可利用的方面很少，只有在特定情況發(fā)生時(shí)才可以申請(qǐng)。其二是某些政府機(jī)構(gòu)或者部門在申請(qǐng)預(yù)算時(shí)虛列了很多專項(xiàng)資金，而這些專項(xiàng)資金利用度幾乎為零，只是某些政府人員績(jī)效評(píng)價(jià)的犧牲品。

(三)支出預(yù)算安排不合理，只使得某些財(cái)政預(yù)算不合理

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，某些行業(yè)迅速衰退，但是這些行業(yè)是國(guó)民根本，例如農(nóng)業(yè)、教育等行業(yè)。在前段時(shí)間，國(guó)家為保障這些行業(yè)或者領(lǐng)域的穩(wěn)定發(fā)展和成長(zhǎng)，對(duì)關(guān)系國(guó)民根本的財(cái)政投入實(shí)行了法定增長(zhǎng)機(jī)制，簡(jiǎn)而言之就是對(duì)農(nóng)業(yè)、教育等關(guān)系國(guó)計(jì)民生的支出每年以一定增長(zhǎng)率加大投入。但是這些領(lǐng)域的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到預(yù)算，很多都存在財(cái)政下放資金和資金支出存在嚴(yán)重差異的現(xiàn)象，現(xiàn)在增加下放資金數(shù)額，資金支出沒有同步增加，長(zhǎng)期累積使得這部分資金數(shù)額龐大而且滯留在銀行，沒有發(fā)揮應(yīng)有的社會(huì)效益。

(四)中央監(jiān)管缺失，使得部分單位形成大量存量資金結(jié)余

部分中央財(cái)政資金是直接由中央管理，但是它是通過地方政府層層下達(dá)的，中央政府對(duì)于這部分資金的管理“鞭長(zhǎng)莫及”，而地方政府以不是自己職責(zé)的理由沒有加以監(jiān)管，使得這部分財(cái)政資金存在管理真空，那么這些財(cái)政資金的使用情況很難實(shí)質(zhì)的反映到中央財(cái)政資金管理部門，因此造成了某些單位的財(cái)政資金存在大量結(jié)余的情況下中央政府依舊撥發(fā)財(cái)政資金的情況。例如：在2014年某市盤查存量資金時(shí)發(fā)現(xiàn)中央撥付的專項(xiàng)資金中，在20個(gè)項(xiàng)目中產(chǎn)生了2.5億的資金結(jié)余。

(五)政府出借資金形成壞賬，造成資金沉淀

某些地方政府為扶持對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)有促進(jìn)作用的企業(yè)，借出了大量財(cái)政資金。但是隨著時(shí)間過去，有的企業(yè)已經(jīng)宣告破產(chǎn)，有的企業(yè)也難以全額歸還，這部分外借的資金難以全額收回，因此形成了資金的沉淀。

三、關(guān)于加強(qiáng)存量財(cái)政存量資金管理的幾點(diǎn)建議

(一)進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算編制管理

在預(yù)算編制前期，應(yīng)當(dāng)綜合考慮該項(xiàng)目的科學(xué)性和合理性，充分對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行可行性分析，積極及時(shí)的否決不可行項(xiàng)目。在預(yù)算編制時(shí)首先熟悉整個(gè)項(xiàng)目流程，對(duì)每一個(gè)細(xì)節(jié)都加以考慮，標(biāo)注出預(yù)算的重點(diǎn)和難點(diǎn)；然后編制預(yù)算，深入分析資金使用的時(shí)點(diǎn)和使用的數(shù)量，加強(qiáng)預(yù)算編制的監(jiān)督，在源頭上遏制大量財(cái)政資金滯留現(xiàn)象的產(chǎn)生。積極運(yùn)用滾動(dòng)預(yù)算和零基預(yù)算方式，對(duì)財(cái)政資金的發(fā)放嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，結(jié)合新的《預(yù)算法》編制。

(二)進(jìn)一步推行國(guó)庫(kù)集中制度，提高財(cái)政資金利用效率

國(guó)庫(kù)資金管理是加強(qiáng)存量資金管理的關(guān)鍵之一。利用科學(xué)有效的方式進(jìn)行國(guó)庫(kù)管理，建立國(guó)庫(kù)最優(yōu)余額制度，利用現(xiàn)金管理中的隨機(jī)模型進(jìn)行國(guó)庫(kù)資金管理。當(dāng)國(guó)庫(kù)資金超過最大限度時(shí)，積極有效下?lián)茇?cái)政資金，當(dāng)國(guó)庫(kù)資金過少時(shí)清理下放的財(cái)政資金，使得國(guó)庫(kù)資金隨時(shí)保持在一個(gè)穩(wěn)定的水平內(nèi)。建立國(guó)庫(kù)集中制度，盡量避免專項(xiàng)資金由地方資金撥付，強(qiáng)制推行統(tǒng)一由中央撥付財(cái)政資金，建立中央集權(quán)的財(cái)政資金監(jiān)管制度，使財(cái)政資金的使用情況透明化，中央可以由其財(cái)政資金的使用情況適當(dāng)調(diào)整專項(xiàng)資金的數(shù)額。

(三)加快財(cái)政資金清理速度，整合和完善財(cái)政資金管理制度

財(cái)政資金清理是建立完善的資金管理制度的前提條件，而建立完善的財(cái)政資金管理制度是加強(qiáng)存量資金管理的方式之一。目前，財(cái)政資金存在很多問題，例如：基層組織的部分財(cái)政往來款掛帳現(xiàn)象極為普遍。在“暫存款”中，掛賬現(xiàn)象最為普遍，這個(gè)科目資金很多，已經(jīng)成為基層組織建立“小金庫(kù)”的重要手段之一，清理財(cái)政往來款掛賬賬戶是加快財(cái)政資金清理速度。對(duì)于已經(jīng)墊支和借出的資金進(jìn)行清算，確認(rèn)無法收回的資金，加快收回財(cái)政資金的步伐；加強(qiáng)和完善財(cái)政資金的墊支和借出的審批和監(jiān)管制度，避免壞賬產(chǎn)生和減少壞賬數(shù)額。

(四)建立存量資金的定期清理制度

資金由中央集中管理，對(duì)財(cái)政資金的使用情況由地方政府進(jìn)行審計(jì)和監(jiān)督是加強(qiáng)財(cái)政存量資金管理的模式。目前，該種模式未完全建立，財(cái)政資金的結(jié)余現(xiàn)象仍然存在。那么對(duì)存量資金進(jìn)行定期清理不僅可以將存量資金盤活，還可以加快存量資金的周轉(zhuǎn)速度，從而加強(qiáng)存量資金的利用效率。

四、結(jié)束語

目前，貨幣市場(chǎng)是穩(wěn)健的，而財(cái)政存量資金是貨幣市場(chǎng)的重要組成部分之一。充分利用財(cái)政存量資金，可以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展；而加強(qiáng)存量資金管理也是新常態(tài)下科學(xué)合理的財(cái)政改革方式；加強(qiáng)存量資金管理更是宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控重要手段；最重要的是加強(qiáng)存量資金管理可以更好的發(fā)揮財(cái)政作用，穩(wěn)定民生。

[1]張?zhí)焓?關(guān)于盤活地方財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的思考[J].經(jīng)濟(jì)論壇,2015(06).

[2]孫平平.以制度改革創(chuàng)新盤活財(cái)政存量資金[J].財(cái)政金融,2014(03).