淺談農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證項(xiàng)目管理中的質(zhì)量控制

李光成

（河南省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開發(fā)局第三地質(zhì)礦產(chǎn)調(diào)查院，河南 信陽 464000）

0 前言

隨著戶籍改革和城鄉(xiāng)一體化政策的落實(shí)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民土地的合法權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，加快建立和完善農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)登記制度，進(jìn)一步明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，建立健全地籍管理制度，維護(hù)土地的社會(huì)主義公有制，保護(hù)土地所有者的合法權(quán)益，結(jié)合潢川縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)的實(shí)際情況，建立一套真實(shí)、可靠、現(xiàn)勢(shì)性強(qiáng)、多用途的農(nóng)村集體土地所有權(quán)地籍成果；并將全野外數(shù)字化地籍成果數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)據(jù)庫(kù)和管理信息系統(tǒng)建設(shè)，服務(wù)于潢川縣國(guó)土資源局。通過招投標(biāo)我院承擔(dān)并完成了潢川縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證項(xiàng)目第六標(biāo)段工作。2013年潢川縣政府全面完成了農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作；獲得了河南省國(guó)土資源廳的嘉獎(jiǎng)。

1 質(zhì)量控制

1.1 質(zhì)量控制和超越業(yè)主期望是項(xiàng)目經(jīng)理的主要職責(zé)

在潢川縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證項(xiàng)目上，項(xiàng)目經(jīng)理是我院法人代表在該項(xiàng)目上的全權(quán)代表，所負(fù)責(zé)的項(xiàng)目擁有與院長(zhǎng)相同的責(zé)任和權(quán)力，因此項(xiàng)目經(jīng)理不僅要管好人、財(cái)、物，還要管好測(cè)繪項(xiàng)目的協(xié)調(diào)和進(jìn)度，負(fù)責(zé)取得一定的經(jīng)濟(jì)效益；更重要的是要抓好測(cè)繪成果的質(zhì)量控制，提交超越潢川縣國(guó)土資源局期望的優(yōu)秀成果，創(chuàng)造一定的社會(huì)效益，為我院贏得聲譽(yù)、贏得市場(chǎng)。項(xiàng)目經(jīng)理是實(shí)現(xiàn)質(zhì)量預(yù)定目標(biāo)的關(guān)鍵人物；項(xiàng)目經(jīng)理和項(xiàng)目部要牢固樹立“科學(xué)管理、精心測(cè)繪、成果優(yōu)良”的信心，把認(rèn)真抓好測(cè)繪成果質(zhì)量當(dāng)作首要任務(wù)。

1.2 院級(jí)質(zhì)量控制和項(xiàng)目部質(zhì)量控制

就我院而言，院級(jí)對(duì)測(cè)繪成果質(zhì)量的控制和項(xiàng)目部對(duì)測(cè)繪成果質(zhì)量的控制密切相關(guān)，是兩個(gè)不同概念和層次的質(zhì)量管理。其區(qū)別在于管理的主體、對(duì)象、內(nèi)容、手段各方面有著明顯的差別。院級(jí)質(zhì)量管理的主體是院里各職能部門，而項(xiàng)目質(zhì)量管理的主體是項(xiàng)目部職能人員；院級(jí)質(zhì)量管理的對(duì)象是總體測(cè)繪任務(wù)，而項(xiàng)目部質(zhì)量管理是針對(duì)具體測(cè)繪工作及相應(yīng)的人和物等生產(chǎn)要素，重點(diǎn)是測(cè)繪程序質(zhì)量的管理；院級(jí)從總體角度出發(fā)，就質(zhì)量管理的目標(biāo)、計(jì)劃、組織、制度、重點(diǎn)測(cè)繪項(xiàng)目等進(jìn)行管理，而項(xiàng)目質(zhì)量管理的內(nèi)容則滲透到測(cè)繪任務(wù)實(shí)施的全過程，它在時(shí)空上和測(cè)繪任務(wù)實(shí)施交織在一起。因此，項(xiàng)目部質(zhì)量管理是測(cè)繪成果質(zhì)量合格的主要因素；院級(jí)質(zhì)量管理則是間接管理和控制，主要以指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查、驗(yàn)收為手段；所以，院級(jí)質(zhì)量管理以組織性宏觀管理為重心，而項(xiàng)目部質(zhì)量管理以控制性微觀管理為重心。項(xiàng)目管理克服了傳統(tǒng)的院級(jí)管理存在的弊端，使各項(xiàng)測(cè)繪工作優(yōu)化配合。因此，在潢川縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證項(xiàng)目實(shí)施中，對(duì)一切直接或間接影響測(cè)繪成果質(zhì)量的因素進(jìn)行管理都是項(xiàng)目部質(zhì)量控制的范疇。

1.3 選擇合格的測(cè)繪單位

潢川縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證成果質(zhì)量的優(yōu)劣在很大程度上取決于測(cè)繪單位的設(shè)備實(shí)力、技術(shù)水平、工作經(jīng)驗(yàn)、工作態(tài)度。因此，必須選擇合格的測(cè)繪單位。潢川縣國(guó)土資源局不僅要考慮成本，而且還要從測(cè)繪資質(zhì)、信譽(yù)等級(jí)、設(shè)備實(shí)力和測(cè)繪人員的技術(shù)水平、工作經(jīng)驗(yàn)、協(xié)調(diào)能力、懂法程度等方面進(jìn)行考察。

1.4 質(zhì)量控制的要求

測(cè)繪成果質(zhì)量控制是項(xiàng)目部為實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)對(duì)所控制的對(duì)象采取的計(jì)劃、實(shí)施、檢查、處理和糾正，使其處于可控范圍的連續(xù)性管理行為；我院對(duì)潢川縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證項(xiàng)目質(zhì)量控制的要求如下∶

1.4.1 測(cè)繪質(zhì)量控制的主體是項(xiàng)目部

為了實(shí)施測(cè)繪質(zhì)量控制，項(xiàng)目部應(yīng)根據(jù)測(cè)繪項(xiàng)目具體情況成立質(zhì)量管理小組、配置專職質(zhì)量檢查員，負(fù)責(zé)項(xiàng)目測(cè)繪質(zhì)量的指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查。院總工辦將專職質(zhì)量檢查員下放到項(xiàng)目部，正是落實(shí)質(zhì)量管理的要求。

1.4.2 測(cè)繪質(zhì)量控制要有明確的目標(biāo)

潢川縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作總的質(zhì)量目標(biāo)已由項(xiàng)目承包合同書明確規(guī)定。為了實(shí)現(xiàn)總目標(biāo)還必須將總目標(biāo)分解成許多分目標(biāo)，分目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)總目標(biāo)的具體步驟。具體的講就是將項(xiàng)目分解成權(quán)屬調(diào)查、地籍測(cè)量、數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)三部分進(jìn)行測(cè)繪質(zhì)量控制。一是嚴(yán)格定量要求權(quán)屬調(diào)查、地籍測(cè)量、數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)的成果合格率多少，優(yōu)良率多少，才能保證整體測(cè)繪成果優(yōu)良。二是控制活動(dòng)要求實(shí)事求是，確保經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益雙豐收。

1.4.3 測(cè)繪質(zhì)量控制要按預(yù)定的計(jì)劃和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施

控制活動(dòng)就是檢查測(cè)繪過程中實(shí)際發(fā)生的情況與預(yù)定的計(jì)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程相比較是否存在偏差，偏差是否在允許誤差范圍內(nèi)，是否采取有效的整改措施，所以沒有計(jì)劃和標(biāo)準(zhǔn)，就無法進(jìn)行控制。實(shí)際測(cè)繪過程中，經(jīng)常會(huì)發(fā)生這樣的情況，準(zhǔn)備實(shí)行優(yōu)質(zhì)測(cè)繪卻沒有計(jì)劃和措施；準(zhǔn)備克服某項(xiàng)質(zhì)量通病卻沒有預(yù)定的標(biāo)準(zhǔn)；甚至有了計(jì)劃和標(biāo)準(zhǔn)也不執(zhí)行，測(cè)繪過程中只憑經(jīng)驗(yàn)和想象，這樣測(cè)繪質(zhì)量的控制就失去了意義。質(zhì)量控制就是要將人們的質(zhì)量管理活動(dòng)納入到按計(jì)劃和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行中來，變被動(dòng)為主動(dòng)。

1.4.4 測(cè)繪質(zhì)量控制要求在時(shí)間和空間上是一種連續(xù)性的、全面性的管理

質(zhì)量控制不能“單打獨(dú)斗”、“紙上談兵”，必須從分析測(cè)繪工作的基本特點(diǎn)著手，找出影響測(cè)繪質(zhì)量的規(guī)律性的東西，進(jìn)行全面的、有重點(diǎn)的管理。

1.5 質(zhì)量控制的基本內(nèi)容

測(cè)繪成果質(zhì)量的形成是一個(gè)復(fù)雜的過程，可以依據(jù)“TQC”中人、機(jī)、料、法、環(huán)五大要素管理的理論對(duì)測(cè)繪全過程進(jìn)行一般性的分析，明確項(xiàng)目質(zhì)量控制的內(nèi)容。

1.5.1 測(cè)繪質(zhì)量的控制

有人認(rèn)為在測(cè)繪過程中，質(zhì)量控制是項(xiàng)目經(jīng)理和質(zhì)檢員的事，這種觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的。在項(xiàng)目質(zhì)量控制中，人、機(jī)、料、法、環(huán)這五大要素，人是決定的因素。管理、實(shí)施及測(cè)繪人員自身能力的高低對(duì)測(cè)繪質(zhì)量起決定性的作用。人員業(yè)務(wù)能力高低對(duì)測(cè)繪質(zhì)量影響的表現(xiàn)形式就是測(cè)繪成果質(zhì)量，因此，必須對(duì)人員業(yè)務(wù)能力進(jìn)行嚴(yán)格培訓(xùn)、提高。職責(zé)教育和技術(shù)交底是保證測(cè)繪成果質(zhì)量的前提，只有通過職責(zé)教育和技術(shù)交底樹立起全員的質(zhì)量意識(shí)，才能在質(zhì)量控制上形成全員參與的自覺行動(dòng)，形成人人關(guān)心質(zhì)量、人人重視質(zhì)量的氛圍。同時(shí)要實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制，這樣才能提高測(cè)繪成果質(zhì)量，以達(dá)到保證測(cè)繪成果質(zhì)量的目的。例如潢川縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作第六標(biāo)段，在權(quán)屬調(diào)查成果質(zhì)量檢查中發(fā)現(xiàn)個(gè)別宗地圖存在3方共有的界址點(diǎn)漏設(shè)現(xiàn)象，部分地籍調(diào)查表不合格，就是由于質(zhì)量意識(shí)淡薄造成的。

1.5.2 測(cè)繪所用儀器、設(shè)備、資料的質(zhì)量控制

測(cè)繪所用儀器、設(shè)備、資料是形成測(cè)繪成果的基礎(chǔ)條件，也是測(cè)繪質(zhì)量形成的基本要素。保證基礎(chǔ)條件按質(zhì)、按量具備和合理利用是項(xiàng)目質(zhì)量控制的重要內(nèi)容。對(duì)基礎(chǔ)條件的質(zhì)量控制應(yīng)采用“三把關(guān)，四檢驗(yàn)”的制度，即儀器、設(shè)備、資料供應(yīng)人員把關(guān)，技術(shù)質(zhì)量檢驗(yàn)人員把關(guān)，操作使用人員把關(guān)；檢驗(yàn)規(guī)格，檢驗(yàn)品種，檢驗(yàn)質(zhì)量，檢驗(yàn)數(shù)量。例如檢查項(xiàng)目投入的儀器、設(shè)備、資料是否達(dá)到潢川縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的技術(shù)要求。

1.5.3 測(cè)繪方法的質(zhì)量控制

實(shí)施方案合理與否，技術(shù)方法先進(jìn)與否，均會(huì)對(duì)測(cè)繪成果質(zhì)量產(chǎn)生極大的影響；因此，項(xiàng)目經(jīng)理在執(zhí)行實(shí)施方案時(shí)一定要結(jié)合測(cè)區(qū)實(shí)際，必須執(zhí)行測(cè)繪規(guī)程規(guī)范和有關(guān)強(qiáng)制性條文規(guī)定。

1.5.4 測(cè)繪程序的質(zhì)量控制

質(zhì)量控制最基本的內(nèi)容是程序質(zhì)量的控制，程序質(zhì)量控制的目的就是要發(fā)現(xiàn)問題和分析影響程序質(zhì)量的制約因素，并消除制約因素，使程序質(zhì)量控制在一定范圍內(nèi)，以確保每道程序的質(zhì)量。程序質(zhì)量具有不穩(wěn)定性和不確定性的特點(diǎn)，不穩(wěn)定性是因人工操作所致，而不確定性是指潢川縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作不象工業(yè)產(chǎn)品的程序那樣可以事先確定，按步進(jìn)行。本項(xiàng)目工作量大，同步作業(yè)的人員較多，同時(shí)存在交叉作業(yè)、穿插作業(yè)，工作程序具有連續(xù)的互相銜接的特點(diǎn)，控制好程序質(zhì)量，就要做到對(duì)每道程序，每項(xiàng)工作全面執(zhí)行監(jiān)督實(shí)施、檢查把關(guān)、預(yù)防為主的質(zhì)量管理控制。例如檢查潢川縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證項(xiàng)目正在施測(cè)的界址點(diǎn)精度，界址點(diǎn)的精度達(dá)不到規(guī)程要求，就是界址點(diǎn)測(cè)量程序的質(zhì)量控制不嚴(yán)造成的。

1.5.5 測(cè)繪成果安全保護(hù)與更新維護(hù)的質(zhì)量控制

測(cè)繪周期長(zhǎng)和多工種交叉、穿插作業(yè)的存在，決定了潢川縣農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證成果安全保護(hù)的重要性。每項(xiàng)測(cè)繪成果的完成對(duì)整體測(cè)繪成果來說僅僅是產(chǎn)品完成過程中的一個(gè)工序，進(jìn)行已完成每項(xiàng)測(cè)繪成果的安全保護(hù)與更新維護(hù)對(duì)整個(gè)測(cè)繪成果起著決定性的作用，所以要嚴(yán)格按照規(guī)程及技術(shù)要求安全保護(hù)、更新維護(hù)好已完成的每項(xiàng)測(cè)繪成果。例如當(dāng)已完成的權(quán)屬調(diào)查成果檢查發(fā)現(xiàn)問題并加以改正后，地籍測(cè)量獲得的地籍圖、宗地圖就要相應(yīng)修改，數(shù)據(jù)庫(kù)就要更新維護(hù)，只有這樣才能保證整體成果的質(zhì)量。

2 結(jié)束語

總之，要控制好測(cè)繪成果質(zhì)量，就要賦予項(xiàng)目經(jīng)理應(yīng)有的權(quán)利，明確其相應(yīng)的職責(zé)；質(zhì)量控制中要以人為本，要以提高全員業(yè)務(wù)能力和質(zhì)量意識(shí)為前提抓測(cè)繪質(zhì)量。在測(cè)繪項(xiàng)目實(shí)施全過程中，要嚴(yán)格執(zhí)行計(jì)劃目標(biāo)，要嚴(yán)格執(zhí)行操作規(guī)程，要嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)范化管理，要嚴(yán)格執(zhí)行獎(jiǎng)懲制度，要嚴(yán)格執(zhí)行檢查驗(yàn)收制度，只有這樣才能有效地控制測(cè)繪項(xiàng)目的成果質(zhì)量，發(fā)揮測(cè)繪成果質(zhì)量管理的作用，取得經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益雙豐收。