統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育面臨的主要問題及對(duì)策分析

汪小將

（洛陽(yáng)師范學(xué)院生命科學(xué)學(xué)院，河南 洛陽(yáng) 471022）

長(zhǎng)期以來，我國(guó)實(shí)行的是城鄉(xiāng)有別的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)體制，由此衍生出的二元教育體制導(dǎo)致了我國(guó)城鄉(xiāng)教育發(fā)展嚴(yán)重不平衡，成為構(gòu)建和諧社會(huì)最不協(xié)調(diào)的要素之一。發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展，是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要組成部分，也是實(shí)現(xiàn)教育公平的有效途徑。

1 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育面臨的主要問題

1.1 農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)投入不足，城鄉(xiāng)教育投入差距巨大

我國(guó)教育投資以政府為主，在投資體制上，重城市、輕農(nóng)村，農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。以2004年為例，全國(guó)農(nóng)村文化教育投資為30.11億元，僅占全國(guó)文化教育事業(yè)費(fèi)的26.5%，與城市相比低47個(gè)百分點(diǎn)[1]。使原本更需要扶持的農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，農(nóng)村教育事業(yè)發(fā)展困難重重。

1.2 農(nóng)村教育設(shè)施基礎(chǔ)薄弱，城鄉(xiāng)差距懸殊

長(zhǎng)期以來，在“精英教育”理念的指導(dǎo)下，政府對(duì)城市尤其是重點(diǎn)學(xué)校、示范性學(xué)校“精耕細(xì)作”，而對(duì)廣大農(nóng)村學(xué)校則采取放任自流的“放養(yǎng)”政策。城市學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)相當(dāng)完備，很多學(xué)校已進(jìn)入信息化教育時(shí)代。而農(nóng)村學(xué)校由于教育經(jīng)費(fèi)投入的不足，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善，特別是一些地處偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)落后的農(nóng)村學(xué)校甚至缺乏基本的辦學(xué)條件，教育信息化更如空中樓閣。

1.3 農(nóng)村教育形式結(jié)構(gòu)單一，城鄉(xiāng)發(fā)展水平不一

目前我國(guó)農(nóng)村教育主要由國(guó)家和農(nóng)村集體出資共同興辦，屬公辦學(xué)校。私立學(xué)校在廣大農(nóng)村仍屬新鮮事物。農(nóng)村教育主要以公辦中小學(xué)基礎(chǔ)教育為主，而各種夜校、函授學(xué)校、廣播電視學(xué)校、職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)學(xué)校以及各種社區(qū)教育機(jī)構(gòu)則剛剛起步，且發(fā)展緩慢。相對(duì)而言，城市在教育形式結(jié)構(gòu)上要比農(nóng)村豐富的多，可以滿足不同人群的各種不同教育需求。

1.4 教育內(nèi)容和教育手段城鄉(xiāng)差距巨大

在教學(xué)手段上城市學(xué)校由于各種設(shè)施相對(duì)比較完善，在教學(xué)過程中可以運(yùn)用多媒體、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代化信息技術(shù)手段來進(jìn)行日常教學(xué)工作。而廣大農(nóng)村則大部分仍使用傳統(tǒng)的課堂講授來完成知識(shí)的傳授和技能的培訓(xùn)，其教育教學(xué)效果自然不能與應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)的城市教育相提并論。

在教育內(nèi)容上，城市學(xué)校各種設(shè)備及相關(guān)人才配置相當(dāng)完善。各種有利于學(xué)生身心全面發(fā)展的課程體系能夠順利開展。而廣大農(nóng)村學(xué)校，由于各種條件限制，學(xué)生的學(xué)習(xí)內(nèi)容相對(duì)比較單一，大多停留在升學(xué)考試相關(guān)科目上。不利培養(yǎng)學(xué)生個(gè)性品質(zhì)和提高其綜合素質(zhì)，影響學(xué)生將來發(fā)展前景。

1.5 農(nóng)村教師缺乏，城鄉(xiāng)師資力量差距懸殊

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村教育體系中教師需求量巨大，而實(shí)際教師數(shù)量卻嚴(yán)重不足，很多地方連正常的比例都難以維持，一些落后的邊遠(yuǎn)農(nóng)村通常是一個(gè)老師教所有不同年級(jí)的學(xué)生、教學(xué)生的所有課程，形成所謂的“全日制、全方位”教學(xué)。從師資質(zhì)量上來看，城市教師在學(xué)歷結(jié)構(gòu)、職稱結(jié)構(gòu)、學(xué)科結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)比農(nóng)村教師更加合理，優(yōu)質(zhì)教師比例遠(yuǎn)高于農(nóng)村學(xué)校[2]。

另外，在人才流動(dòng)方面，城市學(xué)校在教育教學(xué)環(huán)境、福利待遇、教師進(jìn)修諸方面均比農(nóng)村學(xué)校優(yōu)越，導(dǎo)致農(nóng)村學(xué)校留不住好教師，優(yōu)秀骨干教師流失嚴(yán)重。

1.6 考試招生制度城鄉(xiāng)有別，農(nóng)村學(xué)生處于不利地位

目前我國(guó)中小學(xué)教育實(shí)行的仍主要是按生源地和居民身份劃分，要求學(xué)生不得自主擇校，這與教育機(jī)會(huì)公平的理念相悖。近年來頗受關(guān)注的農(nóng)民工子女教育問題其根源即在于此。重點(diǎn)學(xué)校及示范性學(xué)校制度導(dǎo)致教育條件和質(zhì)量的懸殊及“擇校熱”的存在，蘊(yùn)藏著城鄉(xiāng)教育在招生考試制度上的不公平。

我國(guó)高等教育目前主要采用的是全國(guó)統(tǒng)一的考試招生制度，高校招生的以分?jǐn)?shù)為統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，表面看來公平，而實(shí)際上，在招生指標(biāo)的劃分上，仍偏向城市，且地域不平等現(xiàn)象嚴(yán)重。農(nóng)村學(xué)生處在十分不利的地位。農(nóng)村學(xué)生進(jìn)入高層次院校、前景發(fā)展良好的學(xué)科專業(yè)的比例遠(yuǎn)低于城市學(xué)生，城鄉(xiāng)學(xué)生接受高等教育機(jī)會(huì)不平等[3-4]。

1.7 教育結(jié)果城鄉(xiāng)分化，影響農(nóng)村社會(huì)及教育事業(yè)發(fā)展

城鄉(xiāng)教育發(fā)展水平和質(zhì)量不同，直接影響著城鄉(xiāng)教育結(jié)果，農(nóng)村人口的受教育程度和專業(yè)技能培訓(xùn)方面均比城市低。研究表明我國(guó)城鄉(xiāng)間受教育程度的差異對(duì)城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大及城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展有顯著影響，并且隨著市場(chǎng)化改革的深入，其作用越來越重要[5]。城鄉(xiāng)教育的不公平可通過代際傳遞和文化的再生產(chǎn)，來進(jìn)一步強(qiáng)化不合理的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，對(duì)今后城鄉(xiāng)教育發(fā)展持續(xù)地產(chǎn)生影響[6]。

2 制約農(nóng)村教育發(fā)展，影響城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展的原因

2.1 城鄉(xiāng)二元政治經(jīng)濟(jì)文化制度是造成城鄉(xiāng)教育差距的根本原因

新中國(guó)建立后，我們確立了優(yōu)先實(shí)現(xiàn)城市工業(yè)化的戰(zhàn)略發(fā)展方向，從而形成了“農(nóng)業(yè)哺育工業(yè)、農(nóng)村支援城市”的發(fā)展模式。這種發(fā)展模式在工業(yè)化初期，曾極大的推進(jìn)了我國(guó)的工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程。然而它卻是以犧牲我們的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展為代價(jià)的，經(jīng)過長(zhǎng)期的歷史積累，造成我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展兩極分化，直接影響著我國(guó)城鄉(xiāng)教育的發(fā)展。

2.2 政府教育投入不足，教育投入失衡是造成城鄉(xiāng)教育差距的重要原因

教育投入是保證教育發(fā)展的根本前提。2010年我國(guó)財(cái)政性教育投資預(yù)算占GDP的4%，同期世界平均水平為4.8%，發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)則高達(dá)6.0%，在世界各國(guó)中屬較低的水平。而實(shí)際投資比這更低，2009年僅為3.41%，政府教育經(jīng)費(fèi)投入不足，制約我國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展。

長(zhǎng)期以來，我國(guó)教育行政部門并沒樹立起城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的教育理念，在教育資源配置時(shí)，重城市、輕農(nóng)村，重高等教育、輕義務(wù)教育、職業(yè)教育和社區(qū)教育。中央預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)絕大多數(shù)投向的城市、投向了高等教育領(lǐng)域。

2.3 區(qū)別對(duì)待的城鄉(xiāng)教育公共政策造成城鄉(xiāng)教育差距的政策成因

我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的“中央領(lǐng)導(dǎo)、城鄉(xiāng)分離、分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理”的二元教育公共政策，其核心內(nèi)容是城鄉(xiāng)教育分離，城市教育優(yōu)先于農(nóng)村教育，其實(shí)質(zhì)是城鄉(xiāng)學(xué)生受教育權(quán)利的不平等。教育屬公共產(chǎn)品，其經(jīng)費(fèi)投入本應(yīng)有政府統(tǒng)籌安排，而二元教育公共政策的存在，使中央和地方政府推卸了部分投資責(zé)任，形成了實(shí)質(zhì)上的“農(nóng)村教育農(nóng)民辦”的辦學(xué)模式。由于中央教育經(jīng)費(fèi)投入缺口巨大，以地方為主的財(cái)政投入根本無法滿足現(xiàn)代教育發(fā)展的需要，特別是經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的農(nóng)村地區(qū)，在經(jīng)費(fèi)投入偏向城市的大背景下，教育經(jīng)費(fèi)更是難以得到有效保障。

在二元教育體制下，政府對(duì)農(nóng)村和城市分別制定了不同的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村學(xué)校在辦學(xué)條件和教育質(zhì)量上被人為認(rèn)為是可以低入城市的。不公平的城鄉(xiāng)教育公共政策進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)教育之間的差距。

2.4 “重點(diǎn)學(xué)校、示范性學(xué)?！苯ㄔO(shè)是城鄉(xiāng)教育差距的外部促進(jìn)因素

我國(guó)于20世紀(jì)八九十年代先后掀起了“重點(diǎn)學(xué)?！焙汀笆痉缎詫W(xué)?！苯ㄔO(shè)熱潮，其宗旨是在我國(guó)教育資源總體短缺的情況下，盡可能培養(yǎng)出更多一些的優(yōu)秀人才。然而這類政策使原本就不均衡的教育資源更加向城市、向辦學(xué)條件好的學(xué)校傾斜，促使城鄉(xiāng)教育兩極分化更趨嚴(yán)重。

2.5 不合理的人才交流機(jī)制是城鄉(xiāng)教育差距的人力資源促進(jìn)因素

在二元體制推動(dòng)下，我國(guó)城鄉(xiāng)出現(xiàn)了不合理的師資人才流動(dòng)。農(nóng)村教師隊(duì)伍缺編嚴(yán)重，很多農(nóng)村優(yōu)秀教師流向城市。相反，城里的教師幾乎沒有往農(nóng)村去的。而農(nóng)村自己培養(yǎng)的師范生，一旦出去了就不想再回到農(nóng)村，農(nóng)村成為城市教育的“耕作者”，城市變成了農(nóng)村教育的“收獲者”。

2.6 政府短視的社會(huì)發(fā)展理念和城鄉(xiāng)居民教育觀念的差異是造成城鄉(xiāng)教育差距的思想觀念原因

當(dāng)前我國(guó)正在著力推行科學(xué)發(fā)展觀，創(chuàng)造和諧社會(huì)。其宗旨在于促進(jìn)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)和文化的均衡及可持續(xù)發(fā)展。然而很多地方政府由于認(rèn)識(shí)不夠，在衡量社會(huì)發(fā)展上仍簡(jiǎn)單的以GDP增長(zhǎng)為一切行動(dòng)指南，缺少社會(huì)發(fā)展均衡理念。導(dǎo)致教育的發(fā)展人為落后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

城鄉(xiāng)居民由于其所處社會(huì)地位、經(jīng)濟(jì)收入及受教育程度不同，其世界觀、人生觀、價(jià)值觀及對(duì)教育的認(rèn)識(shí)有明顯差異。城鎮(zhèn)居民大多認(rèn)識(shí)到教育能夠改變個(gè)人的命運(yùn)及社會(huì)地位，而農(nóng)民對(duì)教育的社會(huì)作用認(rèn)識(shí)不足，是造成城鄉(xiāng)教育差距的一個(gè)重要思想原因。

3 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展對(duì)策分析

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，需要從社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)層面著手。

3.1 加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程、逐步消除不合理的城鄉(xiāng)二元社會(huì)體制

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)社會(huì)體制是當(dāng)前制約我國(guó)社會(huì)快速和可持續(xù)發(fā)展的重要因素。必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，確立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展的政策理念，加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。從社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上為城鄉(xiāng)教育協(xié)調(diào)發(fā)展鋪平道路。具體措施包括：轉(zhuǎn)變社會(huì)發(fā)展觀念，重視農(nóng)村發(fā)展，努力提高農(nóng)村發(fā)展水平和農(nóng)民收入；走“城鄉(xiāng)互通，以城帶鄉(xiāng)，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)”的發(fā)展路線；取消城鄉(xiāng)戶籍制度、城市優(yōu)惠政策，合理配置城鄉(xiāng)教育資源，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.2 建立科學(xué)的公共財(cái)政管理制度、合理配置教育資源，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育協(xié)調(diào)發(fā)展

首先要努力提高國(guó)家財(cái)政在公共教育事業(yè)上的投入比例，重點(diǎn)要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村教育事業(yè)的投資力度。國(guó)家統(tǒng)籌安排財(cái)政預(yù)算時(shí)，要堅(jiān)持“保護(hù)弱勢(shì)、農(nóng)村優(yōu)先、落后優(yōu)先，從貧困地區(qū)開始”的總體原則。

其次要完善公共財(cái)政管理監(jiān)督體制，切實(shí)提高公共財(cái)政的利用效率。在公共財(cái)政的使用過程中，由于目前相應(yīng)的監(jiān)管體制不完善，導(dǎo)致出現(xiàn)許多問題，突出表現(xiàn)為落實(shí)不倒位和利用效率低下。

再次要加快改革現(xiàn)有教育投入機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資農(nóng)村教育事業(yè)，改善農(nóng)村教育事業(yè)發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.3 改革現(xiàn)行教育制度、促進(jìn)城鄉(xiāng)教育共同發(fā)展

首先，要完善教育規(guī)章制度，徹底取消重點(diǎn)、示范學(xué)校建設(shè)，杜絕教育資源的不合理配置。

其次，要深化教育人事制度改革，提高農(nóng)村教師的整體素質(zhì)。主要包括加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村教師的培訓(xùn)，建立合理的城鄉(xiāng)教師交流機(jī)制。加大實(shí)施大學(xué)畢業(yè)生支教和志愿者計(jì)劃的力度，鼓勵(lì)和吸引優(yōu)秀人才從事農(nóng)村教育。

再次，要改革現(xiàn)有考試招生制度。要取消農(nóng)村學(xué)生受教育的劃片就讀機(jī)制；妥善解決農(nóng)村流動(dòng)人口的入學(xué)問題；廢除高等教育考試招生制度中現(xiàn)行的分省定額、劃線錄取、城鄉(xiāng)有別的制度，建立起公平合理的高校招生錄取新體制。

最后，要加快農(nóng)村教育體系改革，建立適合農(nóng)村現(xiàn)狀的教育體系。要針對(duì)農(nóng)村的實(shí)際情況采取靈活多樣的方式發(fā)展農(nóng)村中高等職業(yè)教育和社區(qū)文化教育，舉辦各種短期專業(yè)培訓(xùn)，有計(jì)劃的開展農(nóng)村遠(yuǎn)程教育和現(xiàn)代信息化教育，形成基礎(chǔ)教育、高中教育、中等高等職業(yè)教育和短期專業(yè)培訓(xùn)有機(jī)結(jié)合的農(nóng)村教育體系。以滿足農(nóng)村不同的教育需求。

3.4 加強(qiáng)農(nóng)民教育，轉(zhuǎn)變農(nóng)民教育觀念

廣大農(nóng)民由于自身的知識(shí)水平、文化素養(yǎng)有限，同時(shí)又容易受一些傳統(tǒng)思想束縛，在子女教育問題上往往存在著狹隘甚至錯(cuò)誤的思想觀念。部分農(nóng)民只為眼前利益或限于家庭經(jīng)濟(jì)承受能力往往剝奪子女受教育的權(quán)利，很多農(nóng)民一心只想子女“跳出農(nóng)門”，反對(duì)其回農(nóng)村創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，這些都不利于農(nóng)村教育的發(fā)展。因此有必要加強(qiáng)農(nóng)民教育，轉(zhuǎn)變其教育觀念。

發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展，是當(dāng)前我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展的總體思路和戰(zhàn)略目標(biāo)，是構(gòu)建和諧社會(huì)的主要內(nèi)容。我們必須從具體的國(guó)情出發(fā)，通過多種方式和渠道，最大限度的縮小城鄉(xiāng)教育的差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育的公平。

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