宅基地使用權(quán)管理的問題與對策

近年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民物質(zhì)文化生活水平的不斷提高，農(nóng)村住宅建設(shè)進(jìn)入了新的發(fā)展時期，宅基地使用權(quán)總體上納入了依法管理軌道。但是，在當(dāng)前宅基地使用權(quán)管理中，由于制度欠缺、管理失范，存在一些突出問題亟待解決。筆者從宅基地使用權(quán)管理存在的問題分析入手，旨在完善宅基地使用權(quán)管理。

一、當(dāng)前宅基地使用權(quán)管理方面存在的問題

（一）村鎮(zhèn)建設(shè)缺乏規(guī)劃，土地利用率低下

目前，全國很多村鎮(zhèn)建設(shè)缺乏規(guī)劃，用地布局分散無序，粗放利用現(xiàn)象嚴(yán)重，浪費(fèi)了大量的耕地資源。以青海省為例，其東部人口集中的海東和西寧市有146個鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦事處，2518個村、居民委員會，80%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有依法編制總體規(guī)劃，85%以上的鄉(xiāng)村沒有編制鄉(xiāng)村規(guī)劃，即使個別鄉(xiāng)村有規(guī)劃，也嚴(yán)重滯后［1］，即使有規(guī)劃也由于種種原因未能嚴(yán)格執(zhí)行。比如，近年來，沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的許多省份多次制定過中心村、鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，但是由于涉及宅基地置換、轉(zhuǎn)讓這一難題，中心村、鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃落實(shí)的效果并不理想，農(nóng)村住宅仍處于低水平重復(fù)建設(shè)之中，往往是“邊建邊看，越建越亂，只見新屋，不見新村”。大量分散建設(shè)的農(nóng)村住宅使村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃難以落實(shí)，而且由于分散建造也使供水、供電、道路改建、垃圾處理等生活基礎(chǔ)設(shè)施難以建設(shè)，農(nóng)村居住環(huán)境改善難度很大。上述現(xiàn)象均表明，因?yàn)榍啡币?guī)劃，導(dǎo)致宅基地使用效率低下。據(jù)統(tǒng)計，我國村鎮(zhèn)建設(shè)用地總量是城市建設(shè)用地總量的4.6倍，農(nóng)村居民點(diǎn)用地高達(dá)16.4萬km2，接近于河南省的總面積，人均用地185 m2，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國家標(biāo)準(zhǔn)［2］。而調(diào)查表明，山東省棲霞市因村莊沒有建設(shè)規(guī)劃等原因，宅基地廢棄嚴(yán)重，該市的唐家泊鎮(zhèn)廢棄率高達(dá)37.82%［3］。

（二）農(nóng)民違法占地、未批先建現(xiàn)象突出

按照《土地管理法》第62條的規(guī)定，農(nóng)村家庭申請住宅用地的，應(yīng)經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，縣級人民政府批準(zhǔn)后，再由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織向宅基地申請者無償提供宅基地使用權(quán)。其中涉及占用農(nóng)用地的，依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，由于農(nóng)民法律意識單薄，基層政府政策、法律宣傳不到位，很多農(nóng)民認(rèn)為提交了建房申請，就可以開工建設(shè)。因此，未批先建的現(xiàn)象非常突出。2000年-2007年，湖南全省204個重點(diǎn)調(diào)查村有84280戶，實(shí)際建房24483戶，辦理用地審批手續(xù)的18927戶，有23.69%建房戶屬于未批先建。一些城鄉(xiāng)結(jié)合部村民改擴(kuò)建的現(xiàn)象也很普遍，通過正常審批的不到一半，而且少批多建的情況也很突出［4］49。

（三）一戶多宅、宅基地閑置現(xiàn)象較為普遍

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，村民一戶只能擁有一處宅基地。但是由于轉(zhuǎn)讓、繼承、分戶、入贅、建新不拆舊等情況普遍存在，導(dǎo)致部分村民一戶擁有多處住宅。比如，至2007年，湖南省204個重點(diǎn)村實(shí)際建房24483戶，其中建新不拆舊的3342戶，占建房總戶數(shù)的13.65%；一戶多宅的有5635戶，占總戶數(shù)的6.69%［4］50。海口市美蘭區(qū)大林村平均每戶占有宅基地2處。其中有173戶擁有2處宅基地，占全村的31.6%；有15戶擁有3處宅基地，占全村的2.74%［5］。而在廈門市，34.14%家庭擁有2處及以上宅基地［6］。此外，近年以來越來越多的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商，有的已在城市購房，原有的農(nóng)村的住宅及宅基地因現(xiàn)行政策的限制又無法轉(zhuǎn)讓，村集體又無權(quán)收回復(fù)耕。因此，宅基地就閑置下來了。在城市郊區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部，一些村莊向外擴(kuò)張，將新宅建在公路、村道兩旁，而村內(nèi)的舊宅無人居住，形成了大量的“空心村”，也導(dǎo)致宅基地閑置下來。按照我國現(xiàn)行農(nóng)村居民人戶均使用地153平方米計算，今后20年間，農(nóng)村宅基地閑置地數(shù)量為每年18.36億平方米［7］。據(jù)湖南省的相關(guān)統(tǒng)計，至2007年底，204個重點(diǎn)村共有3465宗閑置宅基地，閑置面積496140.35平方米［4］49。根據(jù)一些省市和縣級單位的調(diào)研材料，大致估算在10-15%左右。這樣，即使按照10%的較低估算，全國2億畝農(nóng)村宅基地中也有近2000萬畝處于閑置狀態(tài)。簡單計算一下，假定2000萬畝土地每畝年收入1000元，每年也至少有200億元的收入損失。根據(jù)河南省國土資源廳2004年的調(diào)查，全省僅“空心村”的浪費(fèi)用地就達(dá)150萬畝［8］7。這無疑是一個巨大的浪費(fèi)。

（四）超標(biāo)準(zhǔn)占用地的現(xiàn)象在各地不同程度存在

根據(jù)《土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。”但是，由于地方政府對宅基地申請的審批把關(guān)不嚴(yán)，甚至有些鄉(xiāng)村干部以權(quán)謀私、越權(quán)批地。加之，農(nóng)村各級干部沒有對農(nóng)民建房進(jìn)行正確引導(dǎo)和監(jiān)管，農(nóng)民受傳統(tǒng)生活方式的影響，在住房周圍建篩谷場、庭院、豬舍、牛羊圈等附屬設(shè)施，還有些農(nóng)民建了新房，不拆除舊房，導(dǎo)致重復(fù)占用宅基地。據(jù)國土資源部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，1996－2008年，我國農(nóng)村人口減少了1.29億人，但居住用地卻增加了7.47萬km2，人均居住用地面積從193 m2上升到229m2［9］。因此，一些村莊不同程度地存在著超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地的問題。比如，遼寧省2006年調(diào)查的9個鄉(xiāng)31193戶農(nóng)民中，宅基地超標(biāo)占地14134戶，超標(biāo)占地面積6747.01畝，分別為總戶數(shù)和宅基地總面積的41%和39%。根據(jù)北京市郊平原鎮(zhèn)2006年的調(diào)查（這是一個對宅基地管理比較嚴(yán)格的鎮(zhèn)），超標(biāo)多占戶占57%，私搭亂建戶占8.3%，新建不拆戶占3.5%，合計違規(guī)超占面積占宅基地總面積的59%。全鎮(zhèn)戶均宅基地1.2畝，平均宅院面積0.95畝［8］7。截止2003年底，浙江省嘉興市共有農(nóng)村宅基地57.62萬畝，按全市農(nóng)業(yè)人口231.66萬人計算，人均宅基地達(dá)到166平方米，超過省級標(biāo)準(zhǔn)66平方米［10］。湖南省對全省204個重點(diǎn)村進(jìn)行抽樣調(diào)查得知，重點(diǎn)村有農(nóng)戶84280戶，其中宅基地超標(biāo)準(zhǔn)的有16028戶占重點(diǎn)村宅基地總數(shù)的20%［4］49。湖南聲常德市市轄9個區(qū)縣市、2個開發(fā)區(qū)、2個管理區(qū)和2個農(nóng)場，共有213個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、3600個行政村、1488965戶農(nóng)戶。全市宅基地總面積為368308143平方米，戶均面積達(dá)到247平方米，按照戶均用地標(biāo)準(zhǔn)180平方米計算，平均超戶均用地標(biāo)準(zhǔn)67平方米，全市宅基地共超占100平方米，相當(dāng)于一個中等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的面積。其中，戶均宅基地面積在200平方米以上的區(qū)、縣（市）有7個，300平方米以上的有2個，最高的武陵區(qū)達(dá)到了325平方米［11］。長期以來，農(nóng)村超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地的現(xiàn)象始終存在，使得村莊不斷向外擴(kuò)張，造成了土地的無序利用，既影響了保護(hù)耕地基本國策的貫徹落實(shí)，也容易產(chǎn)生宅基地糾紛和資源浪費(fèi)。

（五）宅基地初始登記發(fā)證工作進(jìn)展緩慢，政策性問題無法妥善解決

農(nóng)村宅基地初始登記是宅基地管理的重要手段，目前對已經(jīng)批準(zhǔn)使用的宅基地沒有進(jìn)行初始登記發(fā)證或沒有及時登記發(fā)證的現(xiàn)象普遍，尤其是在土地登記費(fèi)取消之后，宅基地初始登記發(fā)證工作失去了經(jīng)費(fèi)支持，登記發(fā)證工作進(jìn)展緩慢。比如，福州市馬尾區(qū)國土資源局截至2004年底宅基地登記發(fā)證覆蓋率雖已達(dá)到90%，但1988年-1993年登記發(fā)證率就已達(dá)到83.09%，取消收費(fèi)政策以后，登記發(fā)證率僅為7.91%。同時，在農(nóng)村宅基地登記發(fā)證過程中，對于“超標(biāo)占地”“少批多占”“一戶多宅”等如何進(jìn)行登記尚未有明確的政策規(guī)定。而對四川省平昌縣的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，調(diào)查區(qū)內(nèi)2006年以來登記宗地數(shù)較少，2006年-2008年三年共登記1089宗，占總登記數(shù)不足 2%［12］。

（六）隱性交易活躍，權(quán)屬糾紛不斷，集體土地流失嚴(yán)重

由于宅基地屬于農(nóng)村集體所有，農(nóng)民只有使用權(quán)，沒有處理權(quán)，不能進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。但是，對宅基地上已建成的房屋是否可以轉(zhuǎn)讓，現(xiàn)行法律并沒有明確禁止性的規(guī)定。于是，很多農(nóng)民基于各種原因?qū)㈤L期空置的農(nóng)村住宅希望出售，同時，城市人口或其他地區(qū)的農(nóng)村人口有購買該農(nóng)村住宅的意愿，因此就形成了供需兩旺的交易市場。據(jù)調(diào)查，在城鄉(xiāng)結(jié)合部的城郊地區(qū)，農(nóng)民宅基地通過房屋買賣、出租和抵押等形式的私下流轉(zhuǎn)與灰色交易大量存在，據(jù)估算已經(jīng)達(dá)到10%-15%，有的地方甚至達(dá)到 40%以上［13］。隨著農(nóng)村房屋買賣的出現(xiàn)，宅基地轉(zhuǎn)讓不可避免。但是宅基地的轉(zhuǎn)讓行為不受現(xiàn)行法律、法規(guī)的保護(hù)，屬于隱性交易。在農(nóng)村，很多農(nóng)民徘徊在法律禁令與轉(zhuǎn)讓愿望之間，最終導(dǎo)致了大量的宅基地隱形市場、暗地交易等違法違規(guī)現(xiàn)象出現(xiàn)［14］。據(jù)“農(nóng)村土地問題立法研究”課題組的調(diào)查顯示，某村中有人將宅基地買賣、出租給他人使用的占被調(diào)查者的63.65%［15］。這種隱性交易會帶來兩方面的不利后果：一方面，在交易過程中雙方發(fā)生矛盾和糾紛，法院只能判決買賣合同無效，該判決結(jié)果會激化雙方的矛盾，如果不能通過協(xié)商達(dá)成共識，難免會釀成惡性事件，給農(nóng)村社會穩(wěn)定帶來不良影響。另一方面，在這種隱性交易中，完全體現(xiàn)不出集體土地的價值，并且將本該屬于集體所有的宅基地收益大量流入交易雙方口袋，造成集體土地收益的損失，同時，也使集體土地嚴(yán)重流失。

二、加強(qiáng)宅基地使用權(quán)管理的對策建議

正是由于農(nóng)村宅基地建設(shè)中存在上述問題，因此，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，正確引導(dǎo)農(nóng)民合理建設(shè)住宅，保持耕地總量動態(tài)平衡，促進(jìn)農(nóng)村社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。具體的做法是：

（一）制定和完善村鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，因地制宜地推廣中心村、鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃

根據(jù)各地情況，與規(guī)劃部門密切協(xié)同，認(rèn)真編制村莊土地利用總體規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃以及村莊整合規(guī)劃，從嚴(yán)控制宅基地用地規(guī)模和布局。要因地制宜、循序漸進(jìn)地推廣中心村、鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。對經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的地區(qū)，要積極籌措資金，通過宅基地置換等方式推行農(nóng)民住宅小區(qū)建設(shè)。對城鎮(zhèn)周邊的自然村或散落的村民住宅，應(yīng)納入城鎮(zhèn)規(guī)劃，有步驟地實(shí)行整體搬遷，向城鎮(zhèn)集中。對離城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的村莊以及以農(nóng)業(yè)為主的村莊，應(yīng)按照有利生產(chǎn)方便生活的原則，建設(shè)中心村。

總之，通過制定和嚴(yán)格執(zhí)行村鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，解決農(nóng)村建房低水平重復(fù)建設(shè)的弊端，節(jié)約集約利用土地，提高土地的利用率，減少占用耕地數(shù)量。

（二）嚴(yán)格遵守農(nóng)村宅基地的審批程序

農(nóng)村家庭建設(shè)住宅必須充分利用村內(nèi)空閑地、舊宅基地以及荒坡地、廢棄地，嚴(yán)格控制新建住宅占用耕地。確屬按規(guī)劃占用耕地的，要由村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，并按照“占多少，墾多少”的原則，開墾數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀瑳]有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)依法繳納耕地開墾費(fèi)。各地應(yīng)根據(jù)本地的實(shí)際情況，制定宅基地的申請條件，農(nóng)村村民將原有住房出賣、出租或贈與他人后，再申請宅基地的，不得批準(zhǔn)。非本集體經(jīng)濟(jì)組織戶籍的公民，一般不得申請宅基地，因故確實(shí)需要的，必須具有戶口遷移證明，方可安排一處宅基地。新建宅基地面積不得超過當(dāng)?shù)卣氐拿娣e限額。

在宅基地審批過程中，土地行政管理部門應(yīng)嚴(yán)格審查宅基地申請人的申請資格，占用地是否符合土地的總體利用規(guī)劃等。宅基地獲得批準(zhǔn)后，要到現(xiàn)場丈量宅基地的面積。農(nóng)民住宅建成后，相關(guān)部門的主管人員應(yīng)到實(shí)地檢查是否按照批準(zhǔn)的面積和規(guī)劃使用土地。

（三）妥善處理農(nóng)村宅基地使用權(quán)管理中存在的問題

農(nóng)村村民一戶有兩處以上宅基地的，可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將多余的宅基地依法收回，統(tǒng)一安排使用，有地面附著物的，應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由村民會議或村民代表會議確定，但房屋損壞不能利用的，必須退出多余的宅基地。對收回和退出的宅基地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一依法辦理集體土地使用權(quán)注銷登記手續(xù)。異地建新宅且另有一處舊宅的，應(yīng)騰出舊宅基地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織依法收回。

對由于歷史或規(guī)劃原因農(nóng)戶宅基地超過法定宅基地標(biāo)準(zhǔn)的宅基地和按規(guī)劃要求拆舊建新，但建新宅后拒不拆除的空宅，其宅基地可由村集體依法收回，拒不交回的，可由村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行有償使用。但影響村莊規(guī)劃實(shí)施的，必須依法拆除地上建筑物和其它附著物，騰出宅基地。舊宅基地調(diào)整要在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上，妥善解決好拆遷戶的安置工作。

（四）加強(qiáng)宅基地登記工作，妥善解決登記發(fā)證中的政策性問題

為了依法保護(hù)宅基地使用權(quán)人合法權(quán)益，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，需要加強(qiáng)宅基地使用權(quán)登記工作。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的登記也是集體土地使用制度改革的重要基礎(chǔ)。應(yīng)建立統(tǒng)一的農(nóng)民不動產(chǎn)登記制度，加快宅基地登記發(fā)證工作步伐，妥善解決“超標(biāo)占地”“少批多占”“一戶多宅”等政策性問題。

2008年7月8日，國土資源部下發(fā)通知，要求加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證步伐，爭取在2009年底前，在全國范圍內(nèi)基本完成宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作。該通知要求，全國各地應(yīng)嚴(yán)格依照法律、法規(guī)和政策規(guī)定，在堅持“一戶一宅”、城鎮(zhèn)居民嚴(yán)禁在農(nóng)村購買和違法建設(shè)住宅以及嚴(yán)格執(zhí)行宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)的前提下，切實(shí)解決宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作中存在的各種問題。

為更好地落實(shí)國土資源部的上述通知精神，有條件的地方，應(yīng)對農(nóng)村宅基地進(jìn)行一次全面普查，建立健全宅基地地籍檔案。在技術(shù)方面，應(yīng)進(jìn)一步健全和完善地籍調(diào)查規(guī)程及土地確權(quán)規(guī)定，積極探索“兩圖一表”（農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀圖、農(nóng)村宅基地規(guī)劃圖和農(nóng)村宅基地申請計劃表）管理模式，建立宅基地使用權(quán)規(guī)范化、信息化管理體系。通過農(nóng)村宅基地使用權(quán)的登記發(fā)證工作，完善農(nóng)村住宅建設(shè)的管理，從根本上杜絕濫用耕地，推進(jìn)農(nóng)村社會的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，維護(hù)農(nóng)村社會的和諧與穩(wěn)定。

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