淺議縣級土地利用總體規(guī)劃編制應(yīng)掌握的基本要點(diǎn)

賴振發(fā)

(福建省泉州市洛江區(qū)土地儲備中心，福建 泉州 362011)

1.土地利用總體規(guī)劃的概念、目的、作用

1.1 土地利用總體規(guī)劃的概念

土地利用總體規(guī)劃是各級人民政府根據(jù)國家社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)健康發(fā)展要求和當(dāng)?shù)刈匀弧⒔?jīng)濟(jì)、社會條件，依法組織對轄區(qū)內(nèi)全部土地的開發(fā)、整治、利用、保護(hù)在空間和時間上所作的綜合部署和統(tǒng)籌安排。

1.2 土地利用總體規(guī)劃的目的

一要嚴(yán)格保護(hù)耕地，特別是基本農(nóng)田，控制非農(nóng)建設(shè)占用農(nóng)用地;二要統(tǒng)籌安排區(qū)域各類用地，提高土地利用率;三要保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)土地可持續(xù)利用;四要實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。

1.3 土地利用總體規(guī)劃的作用

土地利用總體規(guī)劃是指導(dǎo)土地管理的綱領(lǐng)性文件，是落實(shí)土地宏觀調(diào)控和土地用途管制的重要依據(jù)，在土地管理工作中起著基礎(chǔ)地位和引領(lǐng)作用，對土地利用起著整體管控作用。

2.縣級土地利用總體規(guī)劃編制的基本要點(diǎn)

2.1 組建機(jī)構(gòu)

(1)縣級人民政府應(yīng)成立縣級土地利用總體規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣級政府主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)任組長，各部門領(lǐng)導(dǎo)為成員的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃編制工作，研究解決規(guī)劃編制過程中重大問題、審議規(guī)劃編制工作成果。

(2)組建規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)

應(yīng)以“國土部門主導(dǎo)、專業(yè)隊(duì)伍配合”為原則組建編制機(jī)構(gòu)。一是國土部門是負(fù)責(zé)具體實(shí)施規(guī)劃的機(jī)構(gòu)，熟悉國土資源管理相關(guān)的法律、法規(guī)、政策。二是國土部門熟悉區(qū)域的基本情況，對統(tǒng)籌土地利用布局，落實(shí)規(guī)劃指標(biāo)具備快速反應(yīng)能力，三是國土部門與縣級政府、各部門聯(lián)系緊密，能夠快速發(fā)現(xiàn)掌握縣級政府最新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向和資料，及時調(diào)整土地利用方向。而專業(yè)隊(duì)伍對縣級的基本情況、發(fā)展方向、國土資源管理政策基本上了解掌握不多、不全，主導(dǎo)規(guī)劃編制往往會偏離實(shí)際情況。

2.2 資料收集與分類加工

資料收集應(yīng)重點(diǎn)收集城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃、江河、湖泊綜合治理和開發(fā)利用規(guī)劃、旅游規(guī)劃、交通規(guī)劃、森林公園規(guī)劃圖件和文字材料，以收集圖件特別是電子圖件為首要目標(biāo)。同時，應(yīng)向發(fā)改部門了解最新的招商引資項(xiàng)目資料收集完成后應(yīng)進(jìn)行分類加工，這個環(huán)節(jié)重點(diǎn)是要把所有收集的圖件轉(zhuǎn)換到與規(guī)劃底圖一致的坐標(biāo)系。

2.3 落圖與取舍

項(xiàng)目用地落圖應(yīng)按照“先城市規(guī)劃后其他規(guī)劃、先急后緩”的原則上圖，優(yōu)先保障同規(guī)劃時段的城市規(guī)劃新增建設(shè)用地指標(biāo)，然后考慮其他規(guī)劃的新增建設(shè)用地指標(biāo)。安排新增建設(shè)用地指標(biāo)應(yīng)將近3年內(nèi)已確定的建設(shè)項(xiàng)目用地優(yōu)先安排規(guī)劃上圖新增建設(shè)用地指標(biāo)。同等條件下，規(guī)劃上圖新增建設(shè)用地指標(biāo)安排應(yīng)優(yōu)先考慮占用耕地小的項(xiàng)目，以盡可能保障大多數(shù)項(xiàng)目用地。交通項(xiàng)目應(yīng)依據(jù)交通規(guī)劃的項(xiàng)目稱以基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上圖，有用地紅線的嚴(yán)格按照用地紅線上圖，沒有用地紅線的，應(yīng)盡量按照規(guī)劃的寬度雙線上圖。旅游規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目用地按旅游用地上圖。

基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)落圖應(yīng)將優(yōu)質(zhì)連片的耕地優(yōu)先劃入，當(dāng)出現(xiàn)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)指標(biāo)未能按規(guī)定落實(shí)時，縣財(cái)政允許的情況下可尋求異地保護(hù)。否則，應(yīng)在征求各鎮(zhèn)政府意見后，充分分析各鎮(zhèn)城市規(guī)劃建設(shè)的緩急情況，從邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始往中心城區(qū)方向縮小城市 (鎮(zhèn))規(guī)劃占用耕地規(guī)模，調(diào)整劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。

2.4 精研政策、破解瓶障

(1)規(guī)劃擴(kuò)展區(qū)、破解指標(biāo)不足瓶障。要根據(jù)城市、鎮(zhèn)區(qū)的發(fā)展方向適度擴(kuò)大有條件區(qū)規(guī)模。對尚未確定的招商引資項(xiàng)目的，也可以先規(guī)劃為有條件區(qū)，待項(xiàng)目落實(shí)后，進(jìn)行規(guī)劃局部調(diào)整。

(2)增劃基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)面積、破解部分選址未定項(xiàng)目占用基本農(nóng)田問題。

規(guī)劃劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)面積時，應(yīng)多劃一部分基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)面積，以備部分選址未定項(xiàng)目占用基本農(nóng)田時能夠順利獲得用地保障。規(guī)劃編制時，應(yīng)綜合統(tǒng)計(jì)本縣的耕地資源，在資源允許的情況下，應(yīng)盡量多增劃一部分基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)面積，耕地資源不足的情況下，應(yīng)由國土資源部門向當(dāng)?shù)卣畢R報(bào)，是否尋求異地保護(hù)一部分基本農(nóng)田，增加本縣發(fā)展的機(jī)會。

(3)列清單，破解選址未定項(xiàng)目用地保障問題。本輪規(guī)劃列入《重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目表》、《選址或走向未定可能占用基本農(nóng)田的項(xiàng)目清單》內(nèi)的能源、交通、水利、民生、環(huán)保等選址未定項(xiàng)目用地視同符合規(guī)劃。這就要求規(guī)劃編制人員應(yīng)盡量收集、收全這些項(xiàng)目清單，編入規(guī)劃文本，解決這部分選址未定項(xiàng)目用地問題。

(4)拓寬思路、靈活運(yùn)用做好減量規(guī)劃。規(guī)劃編制時必須拓寬思路，充分考慮通過實(shí)施農(nóng)村土地整治，可以將現(xiàn)狀的建設(shè)用地變回耕地或其他農(nóng)用地，通過拆遷改造村莊用地可以變更到城市用地，即減量規(guī)劃，以達(dá)到規(guī)劃數(shù)據(jù)平衡。

(5)公眾參與原則。應(yīng)做好三個階段的公眾參與工作:一是規(guī)劃編制初始階段?？h級政府應(yīng)發(fā)出規(guī)劃編制的通知或召開動員會，讓縣級各部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提高認(rèn)識，明白規(guī)劃編制的意義和應(yīng)做的工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)將編制規(guī)劃的通知轉(zhuǎn)發(fā)到各村委會，并組織召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村規(guī)劃編制的動員會，宣傳規(guī)劃編制的意義、目的，便于大家廣泛收集材料。二是規(guī)劃編制的過程階段。要求規(guī)劃編制人員要經(jīng)常性向縣級各部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府溝通規(guī)劃編制的思路，了解各部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對規(guī)劃編制的意見和新思路，以便及時調(diào)整規(guī)劃編制的方向、思路。三是規(guī)劃編制的初步成果階段。規(guī)劃編制形成初步成果后，應(yīng)由國土資源管理部門發(fā)出向各部門、相關(guān)專家、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府征求意見，并綜合分析對規(guī)劃成果進(jìn)行修改。修改后的規(guī)劃成果，由縣級政府應(yīng)召開規(guī)劃部門與專家初步審查會或座談會，要求各部門、相關(guān)專家、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等參加，對規(guī)劃成果進(jìn)行初步審查。初步審查并修改后的規(guī)劃成果由國土資源管理部門組織召開聽證會，參加對象為各相關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、各村委會、部分企業(yè)家代表、縣域內(nèi)的公民等，廣泛聽取部門、專家、群眾意見，并采納合理建議，形成規(guī)劃的編制成果，報(bào)縣級政府組織評審。

[1]國土資源部.《關(guān)于嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理的通知》國土資發(fā)〔2012〕2號，2012，02.22