“圍墻”與“紅線”——人民檢察院組織法修改原則的逆向思考

□ 季煥爽 陳墨白

《中華人民共和國人民檢察院組織法》已施行近三十五個年頭，期間我國檢察機關(guān)的具體職能、履職程序均發(fā)生了顯著變化，特別是近年刑事訴訟法等法律的修改，使修改人民檢察院組織法這一命題變得愈加緊迫和必要。但是，對一部規(guī)定檢察機關(guān)的憲法性法律進行修改，面臨著諸多問題：檢察機關(guān)“法律監(jiān)督”性質(zhì)應(yīng)當如何在檢察院組織法的修改中予以體現(xiàn)？檢察院組織法應(yīng)當如何與三大訴訟法協(xié)調(diào)？對于十八屆三中全會所作出的司法改革決定又當如何被檢察院組織法所吸收呢？當然，這些問題都還只是九牛一毛而已。筆者以為，檢察院組織法的修改最為根本的問題就是修改的原則問題。那么檢察院組織法的修改應(yīng)該遵循什么原則呢？學(xué)者們主張的觀點中一部分是一般性原則，如堅持群眾路線、科學(xué)立法、黨的領(lǐng)導(dǎo)；另一部分則是特殊性原則，如堅持和落實檢察機關(guān)的憲法定位等。這些原則無疑都應(yīng)當在修改檢察院組織法上予以貫徹，但是以上觀點是否已窮盡所有的原則呢？肯定沒有，比如民主立法原則、合理立法原則等等。如此歸納檢察院組織法修改的原則其實意義并不大，因為這些原則即便不提出也會在實際的立法中得到遵守，相反，采用逆向思維的方法可能對指導(dǎo)檢察院組織法的修改的意義更為實際。簡單講，就是在對檢察院組織法進行修改的時候哪些是不能做的，即檢察院組織法修改所不能越過的“圍墻”、不能碰觸的“紅線”。這些“圍墻”和“紅線”同時也為檢察院組織法的修改劃定了界限。

一、憲法權(quán)威：現(xiàn)行憲法規(guī)定之“圍墻”

現(xiàn)行憲法第一百三十條第三款規(guī)定：“人民檢察院的組織由法律規(guī)定。”這表明，檢察院組織法是我國憲法授權(quán)的規(guī)定人民檢察院組織的憲法性法律。檢察院組織法作為憲法性法律，其作用在于輔助憲法之實施，這也決定了檢察院組織法的修改必須在現(xiàn)行憲法的框架內(nèi)進行，不能越界，不能超前?，F(xiàn)行憲法關(guān)于檢察機關(guān)和檢察權(quán)的定位有如下五個方面的內(nèi)容：“檢察機關(guān)的性質(zhì)、檢察機關(guān)的設(shè)置和最高人民檢察院的任期、檢察權(quán)獨立行使原則、上下級檢察機關(guān)的關(guān)系以及檢察機關(guān)與權(quán)力機關(guān)的關(guān)系”。憲法規(guī)范中關(guān)于檢察機關(guān)和檢察權(quán)的定位是檢察院組織法修改的大前提。但是，有的學(xué)者恰恰忽略了這一點。比如，有學(xué)者建議：（修改檢察院組織法）在優(yōu)化民事行政檢察權(quán)方面，要建立起以民事行政訴訟監(jiān)督權(quán)、公益訴權(quán)和司法彈劾權(quán)（包括違法調(diào)查權(quán)、建議更換承辦人權(quán)、提請人大罷免違法審判人員建議權(quán)）為內(nèi)容的新型權(quán)能結(jié)構(gòu)體系。該建議的出發(fā)點是立法的科學(xué)性和前瞻性，但是卻忽略了憲法設(shè)定的“紅線”，司法彈劾權(quán)是對于“法律監(jiān)督”的具體化還是擴張？難脫突破憲法界限之嫌。

我們再回顧一下我國的檢察史以及檢察院組織法發(fā)展歷程：1949年9 月27 日通過的《中央人民政府組織法》明確規(guī)定建立最高人民檢察署為國家最高檢察機關(guān)，并于1949年10 月22 日宣布成立。1954年9 月15 日，第一屆全國人大一次會議在北京召開，會議表決通過了新中國第一部《憲法》、《人民檢察院組織法》，最高人民檢察署更名為最高人民檢察院；1960年11 月，受反右斗爭及大躍進運動的沖擊，最高人民檢察院停止辦公，至1968年12 月被撤銷，檢察制度從此中斷。1975年1 月，第四屆全國人大召開，審議并通過1975年《憲法》，確認取消人民檢察院。1978年3 月《憲法》重新設(shè)立人民檢察院；1979年7 月，第五屆全國人大二次會議通過的《人民檢察院組織法》，明確規(guī)定人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。1982年11 月26日，第五屆人大五次會議通過1982年憲法（即現(xiàn)行憲法）。1983年9 月2 日，第六屆全國人大常委會第二次會議通過《關(guān)于修改人民檢察院組織法的決定》。

從我國檢察機關(guān)的歷史和檢察院組織法的發(fā)展歷程中，我們清晰地看到了《憲法》同檢察院組織法的“親密”關(guān)系，幾乎每一次的檢察院組織法的修改都是以憲法的修改為背景的。所以，在現(xiàn)行憲法未修改的前提下，檢察院組織法的修改必須充分尊重憲法的權(quán)威，在憲法規(guī)范的框架內(nèi)進行修改。

二、權(quán)力制約：“公檢法”關(guān)系原則之“圍墻”

憲法將檢察機關(guān)定位為法律監(jiān)督機關(guān)，那么就產(chǎn)生了學(xué)界一直爭論不休的問題：法律監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容包括哪些？法律監(jiān)督權(quán)與人民法院審判權(quán)、偵查機關(guān)偵查權(quán)的關(guān)系如何？檢察院組織法是規(guī)定檢察機關(guān)職權(quán)的憲法性法律，不僅應(yīng)當是憲法原則的具體化，也應(yīng)當是檢察機關(guān)權(quán)力邊界的規(guī)范。所以，界定法律監(jiān)督權(quán)的范圍與內(nèi)容是檢察院組織法不能回避的問題?，F(xiàn)行檢察院組織法第五條以列舉的方式對檢察院的職權(quán)進行了歸納，而實踐中法律監(jiān)督的范圍早已超越了該條規(guī)定。

有學(xué)者將我國檢察機關(guān)的監(jiān)督成為“泛法律監(jiān)督”，這種法律監(jiān)督實質(zhì)上是“控訴、制約和監(jiān)督”的“三位一體”，并對我國檢察監(jiān)督泛化的體制原因進行了分析，認為法律監(jiān)督是我國人民代表大會政體下的邏輯結(jié)果。法律監(jiān)督源于我國的人大授權(quán)性國家政體。上述觀點為我國檢察泛法律監(jiān)督權(quán)的產(chǎn)生提供了中國語境下的合理解釋，但是卻未能夠為法律監(jiān)督的界限提供理論支撐。我國現(xiàn)行憲法第135 條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執(zhí)行法律?！爆F(xiàn)行刑事訴訟法第7 條做了相同規(guī)定。筆者認為以上法律規(guī)范既為公安機關(guān)、檢察機關(guān)和審判機關(guān)的工作原則提供指引，但同時也為檢察院組織法的修改劃定了界限，即“公檢法”的權(quán)力結(jié)構(gòu)。三機關(guān)“分工負責，互相配合，互相制約”的原則并非一日之功，該原則的形成經(jīng)歷了長期的歷史演變，我們對此進行簡要回顧。

該原則形成的第一階段（1949-1978）。新中國成立初期，由于還存在肅清反革命殘余等任務(wù)，加之各項制度尚不成熟，三機關(guān)之間的關(guān)系主要以配合為主。在之后現(xiàn)實與制度發(fā)展中，法院、檢察機關(guān)和公安機關(guān)逐漸形成了一定的權(quán)力格局和相互關(guān)系的規(guī)則，但并未體現(xiàn)在憲法和法律規(guī)范層面，而是以文件、政策和領(lǐng)導(dǎo)人講話、指示等形式出現(xiàn)。此外，這一時期三機關(guān)的關(guān)系還存在另一個特點：公安機關(guān)優(yōu)先。1958年“大躍進”期間，三機關(guān)分工負責、相互制約機制再次被拋棄，實行“一長代三長”（公安局長、檢察長、法院院長一長代行三長的職權(quán)）、“一員頂三員”（公安局預(yù)審員、檢察院檢察員、法院審判員一員代行三員的職權(quán)）的做法?！拔幕蟾锩遍_始后，各地人民法院、人民檢察院機關(guān)被砸爛，相繼被“群眾專政指揮部”、“軍事管制委員會”、“人民革命委員會保衛(wèi)組”所取代，司法工作陷入癱瘓。1968年12 月11 日，最高人民檢察院、最高人民法院、內(nèi)務(wù)部的軍代表和公安部領(lǐng)導(dǎo)小組聯(lián)合提出了《關(guān)于撤銷高檢院、內(nèi)務(wù)部、內(nèi)務(wù)辦三個單位，公安部、高法院留下少數(shù)人的請示報告》，報中共中央和毛澤東，毛澤東批示“照辦”。這事實上是取消了檢察機關(guān)。法院的審判職能由公安機關(guān)的軍管會下屬的“審判組”代為履行。第二階段（1979-）。1978年憲法首先恢復(fù)了檢察院的設(shè)置，重新強調(diào)了三機關(guān)“互相配合又互相制約”的工作原則，1979年刑事訴訟法對此也予以了確認。

從歷史的回顧中我們發(fā)現(xiàn)，公安機關(guān)、檢察機關(guān)和審判機關(guān)的“分工負責，互相配合，互相制約”是我國特殊國情下的產(chǎn)物，也是黨中央對司法工作認識逐漸加深的結(jié)果。所以三機關(guān)的關(guān)系可謂“牽一發(fā)而動全身”，不能孤立地將偵查權(quán)、檢察權(quán)和審判權(quán)進行改革，這也意味著檢察官組織法在修改的時候必須與法院組織法等相關(guān)法律保持一致，不能為了加強檢察權(quán)而破壞現(xiàn)有權(quán)力結(jié)構(gòu)。

三、黨的權(quán)威：黨的領(lǐng)導(dǎo)之“紅線”

幾乎所有的關(guān)于檢察院組織法修改原則的文章都提到，應(yīng)當將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”作為修改原則，但鮮有論及“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的憲法淵源、黨應(yīng)當如何領(lǐng)導(dǎo)、如何實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，此處我們首先探討黨對檢察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》開篇即規(guī)定：中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。此外，《黨章》還規(guī)定：堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想這四項基本原則，是我們的立國之本。有人質(zhì)疑，《黨章》作為一個政黨的內(nèi)部章程如何能夠成為憲法性文件？筆者認為其當屬于實質(zhì)意義的憲法范疇。以憲法規(guī)范的內(nèi)容為標準，可將憲法分為實質(zhì)意義的憲法和形式意義的憲法。雖然《黨章》并未經(jīng)過立法機關(guān)審議通過，在形式上不具備法律的特征，但是在我國的憲政視野內(nèi)無人能夠忽視其效力，其內(nèi)容更是關(guān)乎國家的社會制度、政黨制度、權(quán)力結(jié)構(gòu)以及其他憲法意義的事項。所以筆者認為應(yīng)當將其視為我國憲法的范疇，這也是檢察院組織法修改堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的憲法基礎(chǔ)。

那么在實踐中黨是如何實現(xiàn)對檢察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)的呢？從內(nèi)容看，《黨章》規(guī)定：黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)。具體到檢察機關(guān)，黨的領(lǐng)導(dǎo)就表現(xiàn)為引導(dǎo)檢察機關(guān)運用社會主義法治理念開展檢察工作，將黨的理論、方針、政策在檢察工作中加以貫徹，使檢察事業(yè)沿著社會主義方向前行，并通過人事任免權(quán)保證上述內(nèi)容的實施。而從形式上看黨對于檢察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)包括外部和內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)兩個方面。一方面，黨對于檢察機關(guān)的外部領(lǐng)導(dǎo)，即同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，同級黨委對人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)主要表現(xiàn)在人事任免、重大案件的審批方面。而黨委中政法委員會無疑是同檢察院關(guān)系最為密切的機構(gòu)。目前一般認為政法委員會是人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，但是根據(jù)政法委員會的發(fā)展歷史來看，設(shè)立政法委員會的初衷僅僅限于“聯(lián)系和指導(dǎo)”，即聯(lián)系和指導(dǎo)各政法部門。同級黨委的各級政法委員會雖然是黨領(lǐng)導(dǎo)和管理政法工作的職能部門，但這與黨的領(lǐng)導(dǎo)還不是一回事，它的性質(zhì)為各級黨委領(lǐng)導(dǎo)政法工作的助手、參謀。但在此后的發(fā)展歷程中，政法委員會的職能逐漸細化，從宏觀的指導(dǎo)轉(zhuǎn)向了具體的案件“督促”和“指導(dǎo)”。如此一來對于司法的影響在于審判結(jié)果不再是“事實+法律”的邏輯，而變成了“事實+法律+協(xié)調(diào)”的結(jié)果。另一方面，黨對于檢察機關(guān)的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)，即黨組（委）負責制。以檢察長為首的檢察院黨組是檢察院科層制中的頂端，決定著檢察院內(nèi)部的人事、考評、行政和案件審理工作。在當前我國關(guān)于人民檢察院組織機構(gòu)的法律中，無論是《人民檢察院組織法》或是《檢察官法》，都找尋不到檢察院黨組的地位和功能規(guī)定，但在實踐中以檢察長為首的黨組是黨在檢察院中的分支機構(gòu)，負責貫徹落實黨的方針、政策，把握檢察工作的方向甚至決定具體案件的處理。從這個意義上講，檢察院審判工作的開展其實就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進行的，檢察工作不存在完全的獨立。有學(xué)者提出，十八屆三中全會為解決“司法地方化”而提出了“確保依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)”的目標，這為改革黨委同檢察機關(guān)的關(guān)系提供了契機，應(yīng)當藉此機會理順二者的關(guān)系。黨（尤其是地方黨委）的支持仍然是現(xiàn)階段檢察權(quán)順暢運行的必要條件。

四、結(jié)語

在我國司法改革如火如荼進行的背景下，檢察官組織法的修改還應(yīng)當吸收司法改革的成果。但是筆者以為，鑒于檢察院組織的法律地位，應(yīng)當只做概況性規(guī)定，而不宜細化。檢察院組織法與檢察官法、檢察人員管理規(guī)范有著不同的分工，檢察院組織法主要規(guī)定有關(guān)組織體系的檢察人員管理問題，而不應(yīng)當過于詳細的規(guī)定具體內(nèi)容。

總之，檢察官組織法是規(guī)定檢察機關(guān)職權(quán)的憲法性法律，其修改是應(yīng)時之需，也是我國法治建設(shè)不斷深入的必然要求。自第十二屆全國人民代表大會將其納入立法規(guī)劃后，無論學(xué)界還是實務(wù)界都表現(xiàn)出極大的熱情，相關(guān)的文章不斷發(fā)表，但是在熱情之余我們更要保持克制和理性。一方面不能寄希望于一部檢察官組織法的修改解決所有問題，另一方面要立足于當前我國客觀的法治環(huán)境。在現(xiàn)行憲法未修改的前提下，憲法規(guī)范中檢察機關(guān)的定位以及“公檢法”三機關(guān)的關(guān)系原則都為檢察院組織法的修改筑下了“圍墻”，而黨對檢察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、黨委的權(quán)威更是不能觸碰的“紅線”。在不越過圍墻、不碰觸紅線的前提下，堅持科學(xué)立法、民主立法，吸收世界法治國家的經(jīng)驗，是檢察院組織法進行修改的可行之路。

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