社會轉型期地方政府角色定位問題研究

□ 劉斯琴高娃

20 世紀70 年代西方國家進行了一場公共管理改革運動，社會管理進入一個嶄新的時期即社會管理轉型期。政府從大量的社會事務中脫身，把這些職能交還給社會經(jīng)濟組織和中介組織去承擔，而政府進行了科學合理的角色定位和職能轉變，以“顧客導向”為理念引入了市場機制，提高了政府公共管理與服務的質量和效益。在社會轉型時期，地方政府更加凸顯了建設、保障、發(fā)展地方經(jīng)濟與社會管理的職能和作用。

一、社會轉型期地方政府改革面臨的挑戰(zhàn)

社會轉型時期，地方政府不僅要“掌舵”，還要“劃槳”；不僅是“權力型政府”，還是“責任型政府”；不僅是“管理型政府”，還是“服務型政府”；不僅是“法治政府”，還是“彈性政府”。

1.社會管理理念的轉變

服務是各級政府管理活動的本質屬性，又是政府管理活動的時代要求，其核心是政府要確立公共利益理念。因此，地方政府要從過去的社會資源唯一所有者、計劃者和支配者的角色轉換到向社會提供公共產(chǎn)品和公共服務來滿足公眾的合理化要求上來，以實現(xiàn)社會公共利益公平、公正的配置。地方政府還應轉變社會管理的行政性壟斷，積極引入市場機制，借助投標、競標等公平、公開、公正的競爭方式，在政府、企業(yè)、個人和社會組織之間對社會資源進行優(yōu)化調配?？傊?，政府要樹立以民心和公共利益為導向的價值觀，才能正確定位自身的角色。

2.技術型要求轉型

網(wǎng)絡時代給政府職能轉變提供了全新的載體、程序和方法，要積極建設虛擬化、無紙化、即時性、技術性的政府管理模式。例如：推進政府管理信息化工程、網(wǎng)上審批與便民服務、在網(wǎng)絡平臺加強與公眾的互動、加大政務公開力度、政府采購電子化、應急反應和指揮信息化建設等等。

3.制度性要求轉型

經(jīng)濟全球化要求各級政府必須完善市場經(jīng)濟體制建設，加強立法和各項規(guī)章制度的制訂。尤其要求地方政府集中社會管理執(zhí)法權，建立行政執(zhí)法程序制度、行政執(zhí)法人員管理制度、行政執(zhí)法評議考核制度、行政執(zhí)法案卷評查制度、過錯責任追究制度等等，為依法行政提供制度保障。

4.主體性要素轉型

隨著改革的深入，單一主體性社會管理模式逐漸轉化為多元化主體管理模式。當今，社會管理主體有政府、企業(yè)、非政府組織和公眾等等。因此，地方政府必須加強社區(qū)、社會中介等基層組織建設，保證公民多渠道、多角度地參與和監(jiān)督社會管理。

二、社會轉型期地方政府角色定位的幾個要素

1.正確處理政府、市場、社會的關系

政府與市場是互補關系。在共同的社會經(jīng)濟調整中政府對市場給予適當?shù)囊龑А⑾拗?、支持或刺激。市場通過市場機制調節(jié)的事務都要遵循市場規(guī)律，政府應以彌補市場失靈為重點。政府與社會是合作關系。政府應該將社會能夠自行管理的事務交給社會管理，培育和促進社會自治、自理、自組、自改的自我完善機制。但政府必須承擔社會監(jiān)管的責任，對社會基層組織和中介組織的作用發(fā)揮給予一定的政策和財政支持，對社會組織的調整制定法律制度來引導和規(guī)范。

2.地方政府體制改革具有多目標性

首先，要建設服務型政府。加強城鄉(xiāng)公共設施建設；發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；發(fā)布公共信息，為公眾參與社會經(jīng)濟、政治、文化活動創(chuàng)造條件并提供保障。展示以社會管理和公共服務為核心的服務型政府的基本內(nèi)涵。

其次，要建設法治政府。2004 年3 月，國務院發(fā)布了《全面推進依法行政實施綱要》，明確提出建設法治政府的奮斗目標，到2020 年基本建設成法治政府。即以事關依法行政全局的體制機制創(chuàng)新為突破口，以增強領導干部依法行政的意識和能力、提高制度建設質量、規(guī)范行政權力運行、保證法律法規(guī)嚴格執(zhí)行為著力點，全面推進依法行政，不斷提高政府公信力和執(zhí)行力。

最后，要建設創(chuàng)新型政府。政府創(chuàng)新是社會創(chuàng)新的表率，建設創(chuàng)新型國家必須建設創(chuàng)新型政府。政府部門要將改革作為提高行政效率、改善服務質量、增進公共利益的基本手段。

三、社會轉型期地方政府的職能定位

社會轉型的典型特征之一是經(jīng)濟市場化，即充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，以產(chǎn)權保護和市場激勵為依據(jù)，以法治為手段，通過自由平等的競爭機制推動經(jīng)濟的持續(xù)繁榮。與之相呼應，政府一方面要承擔保護和維護市場競爭秩序、經(jīng)濟協(xié)調的職能，一方面要彌補市場失靈，在國家經(jīng)濟發(fā)展中承擔調節(jié)職能，在市場運行中發(fā)揮監(jiān)管職能，在公共服務領域承擔服務職能。

1.市場經(jīng)濟發(fā)展中地方政府應發(fā)揮調節(jié)和監(jiān)管作用

市場經(jīng)濟條件下，政府以調節(jié)經(jīng)濟發(fā)展的角色介入社會管理，運用行政、經(jīng)濟、法律和思想教育等手段進行宏觀調控，實現(xiàn)對宏觀經(jīng)濟運行狀態(tài)和質量的干預和調節(jié)。社會轉型期，地方政府對社會、市場的管理，應由微觀向宏觀、由數(shù)量向整個經(jīng)濟的均衡發(fā)展轉變。地方政府在市場經(jīng)濟發(fā)展過程中應運用行政執(zhí)法手段，對市場各主體進行監(jiān)督、檢查、管理和處罰，來維護市場秩序。首先，地方政府應嚴格市場準入監(jiān)管，確保市場主體的合法性。其次，維護公平競爭秩序，采取強制手段糾正和處罰各種違法交易行為，這是各級政府市場監(jiān)管職能的中心任務。最后，地方政府應監(jiān)督市場交易行為，通過完善消費者保護立法，積極干預和教育引導企業(yè)自覺強化社會責任，加強監(jiān)管力度，拓寬消費訴訟解決途徑，保護好市場主體權益。

2.社會基礎事務管理中地方政府應發(fā)揮管理功能

地方政府通過制定社會政策和法規(guī)，依法管理和規(guī)范社會組織和社會事務，化解社會矛盾，維護社會公正、社會秩序和社會穩(wěn)定，這既是彌補“市場失靈”的必然要求，也是協(xié)調各種矛盾與沖突的必要前提。社會管理主要是以行政強制為基礎，以法律為保障，對社會關系進行調整和約束，政府在其中起主導作用。在市場經(jīng)濟和民主政治條件下，地方政府的管理職能通過服務來行使，主要體現(xiàn)在建立法制，投資公共基礎設施，保護弱勢群體，保護和優(yōu)化環(huán)境等方面。

3.社會公共事務中地方政府應發(fā)揮服務功能

地方政府在加強城鄉(xiāng)公共設施建設，發(fā)展教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，為社會公眾參與社會經(jīng)濟、政治、文化活動等提供保障。公共服務以合作為基礎，強調政府的服務性，強調公民的權利。公共服務可以根據(jù)其內(nèi)容和形式分為基礎公共服務、經(jīng)濟公共服務、社會公共服務、公共安全服務等。

4.地方政府改革的核心是職能轉變

地方政府職能轉變要抓好“接、放、管”。接，就是把中央放給市場的權力接轉放開，把中央下放給地方的職能接好管好；放，就是把本級該放的權力切實放下去、放到位；管，就是把地方該管的事情管起來、管到位。

首先，要接好放好中央下放的審批事項。中央明令取消的審批事項下放到省級，省里要接好管好；放給市縣的，省一級要及時下放，不截留，不梗阻，市縣一級也要接好管好。其次，要最大限度地取消地方行政審批事項。國務院提出，本屆政府任期五年內(nèi)，至少取消和下放三分之一以上的行政審批事項，省級政府也應根據(jù)實際情況提出明確要求。再次，要加強地方政府管理服務職能。要把市場監(jiān)管重心下移，加強市縣政府的市場監(jiān)管職能和力量，建立橫向到邊、縱向到底的監(jiān)管網(wǎng)絡，逐步做到疏而不漏，防止再走入“一放就亂、一管就死”的怪圈。最后，加強地方政府機構改革，要著力搞好“控、調、改”。控，就是嚴格控制機構編制總量；調，就是調整優(yōu)化機構編制結構；改，就是通過深化改革推動機構編制釋放潛力。

總之，地方政府改革要尋找兩個支點：一是理念上的支點，就是遵從社會發(fā)展規(guī)律，實現(xiàn)從革命到建設、從政治到經(jīng)濟、從國家本位到社會本位的三大轉變。二是機制支點，就是遵照體制結構的特點，使中央與地方政府的權限劃分明晰化、規(guī)范化；把握好分享機制，提高行為的有效權。

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