淺淡隆陽(yáng)區(qū)公益林管理存在問(wèn)題及對(duì)策

楊李軍

(云南省保山市隆陽(yáng)區(qū)林業(yè)局，云南 保山 678000)

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體。森林具有調(diào)節(jié)氣候，保持水土，防風(fēng)固沙，減少環(huán)境污染等各種功能。是林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的主要承載體。如何保護(hù)和經(jīng)營(yíng)好森林是林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要研究課題。

中國(guó)對(duì)森林的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)是以分類(lèi)經(jīng)營(yíng)為突破口的，按照國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)林業(yè)不同的主導(dǎo)需求，對(duì)不同的類(lèi)型的森林資源分別確定經(jīng)營(yíng)方向和管理措施。分類(lèi)經(jīng)營(yíng)的實(shí)施關(guān)系到林業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中發(fā)展中的定位，關(guān)系到如何合理調(diào)整林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，從而最大限度發(fā)揮出林業(yè)的三大效益。從當(dāng)前來(lái)說(shuō)我國(guó)的森林分類(lèi)就是把森林分為公益林和商品林。公益林以保護(hù)為主，生態(tài)公益林的保護(hù)與管理是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的工作，如何保護(hù)好公益林并發(fā)揮其生態(tài)效益，是我們的研究方向。

一、公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

(一)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵 生態(tài)補(bǔ)償包含生態(tài)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)幾方面的內(nèi)容。生態(tài)補(bǔ)償就是促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，平衡保護(hù)者、破壞者與生態(tài)環(huán)境間關(guān)系的一種經(jīng)濟(jì)手段。既是一種機(jī)制，也是一種法律制度，從根本上有效保障這一經(jīng)濟(jì)手段的永續(xù)使用和實(shí)施。

(二)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn) 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由保護(hù)者為改善生態(tài)服務(wù)功能所付出的額外保護(hù)成本和為此而犧牲的發(fā)展機(jī)會(huì)成本來(lái)進(jìn)行確定。標(biāo)準(zhǔn)的多少是整個(gè)生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)暮诵模瑯?biāo)準(zhǔn)直接影響公益林建設(shè)者的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。隆陽(yáng)區(qū)現(xiàn)今的國(guó)家和省級(jí)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為15 元/年.畝。

(三)公益林資金的使用 根據(jù)《中央財(cái)政林業(yè)補(bǔ)助資金管理辦法》《云南省森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金管理辦法》，公益林補(bǔ)償資金的使用主要用于:一是林農(nóng)補(bǔ)償，二是公益林管護(hù)工資，三是林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及生態(tài)恢復(fù)建設(shè)。

二、隆陽(yáng)區(qū)公益林管理現(xiàn)狀

(一)基本情況 依據(jù)隆陽(yáng)區(qū)《云南省國(guó)家級(jí)公益林生態(tài)效益補(bǔ)償隆陽(yáng)區(qū)實(shí)施方案》 (2011年修訂)，《云南省省級(jí)公益林生態(tài)效益補(bǔ)償隆陽(yáng)區(qū)實(shí)施方案》 (2011年修訂)，隆陽(yáng)區(qū)共區(qū)劃公益林148.1591萬(wàn)畝，其中國(guó)家級(jí)公益林109.09萬(wàn)畝，省級(jí)公益林34.06萬(wàn)畝，地方公益林5.0091萬(wàn)畝。按林地使用權(quán)屬分國(guó)有林76.42萬(wàn)畝，集體林47.1522萬(wàn)畝，個(gè)體林24.5869萬(wàn)畝，已實(shí)施補(bǔ)償?shù)挠?43.15萬(wàn)畝，地方公益林的補(bǔ)償尚待啟動(dòng)。

(二)管護(hù)模式 國(guó)有林的管護(hù)模式為單位統(tǒng)一對(duì)護(hù)林人員進(jìn)行招聘和考核管理;集體林有兩種模式:一種是由各村集體、組集體進(jìn)行統(tǒng)一招聘和考核管理，一種是由鄉(xiāng)政府或辦事處全鄉(xiāng)統(tǒng)一進(jìn)行招聘和考核管理;個(gè)體林有兩種模式:一種是由農(nóng)戶(hù)個(gè)人進(jìn)行管理，一種是由林農(nóng)對(duì)村組或個(gè)人進(jìn)行委托管理。

(三)管護(hù)成效 隆陽(yáng)區(qū)公益林通過(guò)多年的管理，生態(tài)成效顯著，森林資源得到有效保護(hù)，生物總量得到較大提升，各地塊的林地生態(tài)狀況得到較好好轉(zhuǎn)，在管理中總結(jié)和摸索出一些保護(hù)管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)提高隆陽(yáng)區(qū)公益林管理，改善隆陽(yáng)區(qū)公益林管理隊(duì)伍建設(shè)起到較大促進(jìn)作用。

三、隆陽(yáng)區(qū)公益林管理中存在的問(wèn)題

(一)認(rèn)識(shí)不足 公益林管理中認(rèn)識(shí)不足存在于管理的各個(gè)層面。在各個(gè)管理機(jī)構(gòu)中，特別是政府管理者存在明顯差距。生態(tài)保護(hù)和公益林管理，各級(jí)政府的管理者提得相當(dāng)高，但多數(shù)說(shuō)在嘴上，落在紙上，很少見(jiàn)實(shí)際行動(dòng)。林農(nóng)對(duì)公益林的認(rèn)識(shí)不足。

(二)補(bǔ)償過(guò)低 這些年隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的好轉(zhuǎn)，公益林補(bǔ)償在不斷變化和提高，從2005年的5 元/年.畝到現(xiàn)在的15元/年.畝，但和森林提供的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益相較仍有較大差距。特別在和商品林相比，商品林林地的收入是公益林地補(bǔ)償收入的4-5 倍，(按隆陽(yáng)區(qū)林地年地租45-60 元/年.畝計(jì))，這些嚴(yán)重影響公益林的管理和穩(wěn)定。

(三)管護(hù)模式單一 隆陽(yáng)區(qū)公益林分布廣，權(quán)屬齊全，區(qū)位多樣，面積大小不一，由于各地塊的條件參差不齊，管理者及林權(quán)所有者對(duì)林地管理的要求也不一樣。單一的管護(hù)方式不能有效滿(mǎn)足公益林管理需求。在原有資金管理辦法的規(guī)則下，公益林的管理方式較難突破。

(四)監(jiān)管不力 公益林管理在多年不斷努力下，各種管理制度包括公益林的考核管理辦法、公益林資金管理辦法、公益林檢查驗(yàn)收辦法、公益林管理辦法等通過(guò)不斷摸索、實(shí)踐和總結(jié)，現(xiàn)已基本能滿(mǎn)足公益林管理需要，但相關(guān)制度辦法的實(shí)施需要政府的有力推動(dòng)，由于各級(jí)管理者對(duì)公益林認(rèn)識(shí)不足，對(duì)制度辦法的執(zhí)行力較弱，對(duì)公益林管理影響較大。

四、對(duì)策

(一)提升補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，宿小商品林與公益林之間收益差距。

提升公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，彌補(bǔ)公益林與商品林收益之間的差距，對(duì)穩(wěn)定公益林，提高公益林管理質(zhì)量有明顯效果。

(二)保護(hù)管理與經(jīng)營(yíng)有機(jī)結(jié)合，提升林農(nóng)收益，有力促進(jìn)公益林長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。

(三)拓寬管護(hù)模式。

現(xiàn)有管護(hù)模式相對(duì)單一，不能很好的完成整個(gè)公益林區(qū)不同權(quán)屬、不同面積、區(qū)位的管護(hù)需要。隆陽(yáng)區(qū)公益林有國(guó)有林，集體林，個(gè)體林，不同權(quán)屬，由于需求的不一，管護(hù)的人員、費(fèi)用也不可能一樣，所以管護(hù)方式應(yīng)與管護(hù)需要有機(jī)結(jié)合才能滿(mǎn)足公益林管護(hù)。

(四)拓寬和完善監(jiān)管體制。

完善的監(jiān)管體制，是公益林管理的有效保證。一是行政監(jiān)管?，F(xiàn)在運(yùn)行的監(jiān)管方式是體制內(nèi)部對(duì)管理者的監(jiān)管，但在運(yùn)行中執(zhí)行力度的問(wèn)題嚴(yán)重影響公益林管理。政府方面由公益林管理沒(méi)有納入行政人員績(jī)效考核，各級(jí)政府對(duì)公益林管理工作的支持力度存在很大差距，沒(méi)有政府推動(dòng)，村組公益林管理工作形同虛設(shè)。二是社會(huì)監(jiān)管。在公益林的管理中，社會(huì)監(jiān)管機(jī)制還沒(méi)有建立和完善。社會(huì)監(jiān)管機(jī)制運(yùn)行將是公益林管理的有力補(bǔ)充。

［1］國(guó)家級(jí)公益林管理辦法.國(guó)家林業(yè)局 財(cái)政部以林資發(fā)〔2013〕71 號(hào)，2013.。

［2］云南省地方公益林管理辦法.云南省人民政府，2011。

［3］云南省國(guó)家級(jí)公益林生態(tài)效益補(bǔ)償隆陽(yáng)區(qū)實(shí)施方案(2011年修訂).隆陽(yáng)區(qū)林業(yè)局 隆陽(yáng)區(qū)財(cái)政局，2011。

［4］云南省省級(jí)公益林生態(tài)效益補(bǔ)償隆陽(yáng)區(qū)實(shí)施方案(2011年修訂).隆陽(yáng)區(qū)林業(yè)局 隆陽(yáng)區(qū)財(cái)政局，2011。