城市土地收儲(chǔ)管理

隋迎利

(吉林省梅河口市國(guó)土資源局，吉林 梅河口 135000)

城市土地收儲(chǔ)管理

隋迎利

(吉林省梅河口市國(guó)土資源局，吉林 梅河口 135000)

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)在迅速的發(fā)展，國(guó)家建設(shè)也在不斷的更新發(fā)展，建筑業(yè)也在飛快的成長(zhǎng)中，因而建筑企業(yè)正處于發(fā)展的黃金期，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中所占的比重也越來(lái)越多，因而對(duì)城市土地的需求也不斷的擴(kuò)大，但是，土地資源是不可再生資源，城市土地的儲(chǔ)備量是一定的，快速的開(kāi)發(fā)使得城市土地相關(guān)的問(wèn)題開(kāi)始逐漸浮出。本文就針對(duì)城市土地的收儲(chǔ)和管理的現(xiàn)狀和問(wèn)題，以期分析合理的解決方法。

土地儲(chǔ)備;法律體系;管理模式;問(wèn)題

人民生活水平的提高意味著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國(guó)家處于經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的時(shí)期，國(guó)家基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目以及房地產(chǎn)事業(yè)不斷升溫，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)得以迅速發(fā)展的同時(shí)，也對(duì)我國(guó)土地規(guī)劃、土地資源的利用與發(fā)展帶來(lái)巨大的挑戰(zhàn)。眾所周知，土地資源是不可再生資源，土地的儲(chǔ)備量是固定的，因而，對(duì)土地資源的開(kāi)發(fā)和利用需要有合理科學(xué)的方法，這樣才能保證土地資源的可持續(xù)發(fā)展，對(duì)土地進(jìn)行集約利用，從而保護(hù)土地資源的同時(shí)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。對(duì)此，政府部門(mén)根據(jù)實(shí)際的情況制定并施行了相應(yīng)有效的土地收購(gòu)儲(chǔ)備政策，從而完善城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度。

1.土地收儲(chǔ)的概念

土地收儲(chǔ)就是對(duì)土地的收購(gòu)及儲(chǔ)備。隨著改革開(kāi)放的腳步不斷推進(jìn)，在“土地經(jīng)營(yíng)，城市經(jīng)營(yíng)”要求的號(hào)召下，國(guó)土部門(mén)和地方政府根據(jù)我國(guó)的土地現(xiàn)狀對(duì)原有的土地制度進(jìn)行了創(chuàng)新和完善制定了相應(yīng)的土地收購(gòu)與儲(chǔ)備政策制度。近年來(lái)，在土地收購(gòu)及儲(chǔ)備制度的引導(dǎo)下，政府通過(guò)土地的收購(gòu)儲(chǔ)備以及招商拍賣(mài)等活動(dòng)，大大增加了地方的財(cái)政收入，同時(shí)，對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與改善也起到了積極的促進(jìn)作用，提到了土地的利用以及土地市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的透明性與公平性。但是同樣的，在這一創(chuàng)新的過(guò)程中我們也應(yīng)該看到出現(xiàn)的問(wèn)題，雖然這是任何一種制度的變遷都無(wú)法避免的，但同樣政策的創(chuàng)新與實(shí)施需要對(duì)相關(guān)的制度進(jìn)行相應(yīng)的完善。否則，這一新的事物在不斷推進(jìn)過(guò)的程中所產(chǎn)生的問(wèn)題會(huì)隨著時(shí)間的推移和改革的深入而日漸嚴(yán)重。

1.1 土地收儲(chǔ)的范圍

不同的地方政府對(duì)其有自身的規(guī)定，根據(jù)相關(guān)的政策管理辦法規(guī)定，城市土地收儲(chǔ)的范圍主要包括:

(一)依法收回的國(guó)有土地;

(二)收購(gòu)的土地;

(三)行使優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)取得的土地;

(四)已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的土地;

(五)其他依法取得的土地。

1.2 土地收儲(chǔ)的原則

首先，在進(jìn)行土地收儲(chǔ)工作的時(shí)候要求堅(jiān)持政府主導(dǎo)原則，制定統(tǒng)一的計(jì)劃，有相關(guān)規(guī)劃的，按照原有的規(guī)劃先進(jìn)行收儲(chǔ)工作;在征收補(bǔ)償工作中，堅(jiān)決采用民主決策、正當(dāng)程序、公開(kāi)結(jié)果的原則。

市區(qū)范圍內(nèi)的舊城區(qū)改造、城中村改造、危陋住宅區(qū)改建及其他需要進(jìn)行土地收儲(chǔ)的項(xiàng)目，適用本流程。

2.土地收儲(chǔ)管理現(xiàn)狀

2.1 土地收儲(chǔ)管理的法律制度

在我國(guó)，城市土地歸國(guó)家所有，個(gè)人、企業(yè)、單位及組織對(duì)于土地只存在使用權(quán)而不擁有所有權(quán)，所以，國(guó)家政府方有權(quán)利對(duì)城市土地進(jìn)行收購(gòu)儲(chǔ)備。因而，對(duì)城市土地的收儲(chǔ)制度在法律法規(guī)層面予以保障。就目前而言，我國(guó)各地政府依據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》建立了相應(yīng)的土地收購(gòu)儲(chǔ)備政策制度。但是，通知的效力遠(yuǎn)小于法律法規(guī)的規(guī)定，并且通知中并沒(méi)有具體的操作實(shí)施細(xì)則，所以大多數(shù)地方政府頒布的土地儲(chǔ)備制度沒(méi)有屬于政府性規(guī)范性文件，其法律效力較低，這就造成實(shí)施的對(duì)象、方式、效果都是不同的。

至今，我國(guó)沒(méi)有明確的土地收儲(chǔ)法律法規(guī)文獻(xiàn)，現(xiàn)行的法律法規(guī)中與土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度有關(guān)的主體法律主要有:《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》。當(dāng)然在主體的法律法規(guī)之下有相關(guān)配套的具體實(shí)施辦法和細(xì)則，主要分為關(guān)于土地權(quán)利的、實(shí)施法規(guī)以及附屬法規(guī)，其實(shí)施細(xì)則有各地方政府根據(jù)實(shí)施辦法管理規(guī)定進(jìn)行規(guī)定的政策，相對(duì)的法律效力不高。

2.2 土地收儲(chǔ)政府管理機(jī)制

在土地出讓的現(xiàn)實(shí)中，地方政府不光扮演土地產(chǎn)權(quán)出讓的主體，同時(shí)還是土地出讓活動(dòng)的管理者和審批者，對(duì)其轄區(qū)范圍內(nèi)的土地出讓的用途、數(shù)量都具有決定權(quán)，影響了土地經(jīng)濟(jì)的成本收益、供求關(guān)系等，是土地市場(chǎng)的壟斷者。而目前，我國(guó)各地政府對(duì)于土地收儲(chǔ)制度的管理主要有三種模式，分別是“政府主導(dǎo)型”、“市場(chǎng)主導(dǎo)型”以及“混合型”。

2.2.1 政府主導(dǎo)型

由政府主導(dǎo)的土地收購(gòu)及儲(chǔ)備的土地收儲(chǔ)模式被稱(chēng)為政府主導(dǎo)型，以政府職能為主導(dǎo)基礎(chǔ)，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置土地的功能機(jī)制，使得政府的主導(dǎo)與市場(chǎng)的運(yùn)行相互結(jié)合。這種管理的模式主要運(yùn)用于杭州。其特點(diǎn)是由政府通過(guò)制定行政法規(guī)規(guī)定收購(gòu)?fù)恋氐姆秶?，并且該范圍?nèi)的土地有土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)根據(jù)相關(guān)的計(jì)劃統(tǒng)一進(jìn)行收購(gòu)、儲(chǔ)備以及開(kāi)發(fā)，而土地管理部門(mén)則根據(jù)用地規(guī)劃及需求，通過(guò)招標(biāo)、競(jìng)拍等方式公開(kāi)對(duì)儲(chǔ)備土地統(tǒng)一的出讓。

2.2.2 市場(chǎng)主導(dǎo)型

以市場(chǎng)供求為主導(dǎo)調(diào)控土地的收儲(chǔ)模式，在土地儲(chǔ)備的過(guò)程中土地開(kāi)發(fā)商能夠參與土地的開(kāi)發(fā)、購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)中，根據(jù)市場(chǎng)需求調(diào)控土地收購(gòu)及開(kāi)發(fā)的數(shù)量。該種模式主要成功運(yùn)用于上海等地。其特點(diǎn)是土地開(kāi)發(fā)中心能夠根據(jù)自身的收購(gòu)計(jì)劃在政府允許的范圍內(nèi)通過(guò)與被收購(gòu)單位協(xié)商確定土地收購(gòu)的價(jià)格或土地的收益分成，并按照約定支付收購(gòu)金辦理土地過(guò)戶(hù)手續(xù)從而取得土地，而土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在獲得土地后負(fù)責(zé)對(duì)土地的拆遷等相關(guān)基礎(chǔ)工作。

2.2.3 混合型

混合型土地儲(chǔ)備模式就是混合政府主導(dǎo)型及市場(chǎng)主導(dǎo)型兩種模式，兼具其特點(diǎn)，在土地的收購(gòu)及儲(chǔ)備中由政府主導(dǎo)，同時(shí)兼顧市場(chǎng)需求，土地收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)承擔(dān)國(guó)有土地資產(chǎn)管理職能，收取企業(yè)土地使用租金等應(yīng)繳納租金。其代表城市是南通。

3.土地收儲(chǔ)制度存在的問(wèn)題分析

3.1 我國(guó)土地收儲(chǔ)制度法律法規(guī)體系中的問(wèn)題

在現(xiàn)行我國(guó)法律中，存在土地權(quán)利體系構(gòu)建不夠完善的問(wèn)題，土地權(quán)利在任何國(guó)家土地法律制度中都是出于核心地位的，關(guān)于土地權(quán)利的不夠明確和完整，這對(duì)制定具體的土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度細(xì)則存在障礙。并且，對(duì)于土地利用的各個(gè)層次和種類(lèi)之間缺少規(guī)劃和協(xié)調(diào)性。對(duì)于政府土地收購(gòu)儲(chǔ)備的實(shí)施過(guò)程中缺少了相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制的設(shè)立依據(jù)。

3.2 我國(guó)土地收儲(chǔ)制度對(duì)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的問(wèn)題

首先，土地收儲(chǔ)推動(dòng)了房?jī)r(jià)的持續(xù)瘋狂上漲。在土地收儲(chǔ)制度中，政府具有高度的壟斷權(quán)，土地的價(jià)格因此沒(méi)有監(jiān)管調(diào)節(jié)而持續(xù)飛速增長(zhǎng)，特別是需求與供應(yīng)極度不平衡的情況下，土地的價(jià)格飆升稱(chēng)為必然。地價(jià)上漲，帶來(lái)的必然是房?jī)r(jià)的上漲。

其次，土地收儲(chǔ)成為金融風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這是因?yàn)樵谕恋厥諆?chǔ)的過(guò)程中，需要?jiǎng)佑么罅康馁Y金，而依據(jù)有限的財(cái)政資金是遠(yuǎn)無(wú)法滿(mǎn)足收儲(chǔ)的資金缺口的，而我國(guó)現(xiàn)階段的金融產(chǎn)品是極其單一的，不存在類(lèi)似土地銀行、土地債券、土地信托等新型的金融產(chǎn)品。于是在地方政府及其財(cái)政背書(shū)的情況下，土地收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)往往大量利用銀行的授信貸款、抵押貸款等各種渠道的信貸資金收儲(chǔ)土地。而這些資金在土地市場(chǎng)活躍向好的情況下，風(fēng)險(xiǎn)不易顯現(xiàn)。而當(dāng)土地市場(chǎng)疲軟之時(shí)，極易因所收儲(chǔ)的土地?zé)o法變現(xiàn)而導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)的集中暴發(fā)。

最后，土地收儲(chǔ)制度在部分的地方政府成為了滋生官員腐敗的溫床。

4.結(jié)語(yǔ)

綜上所述，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，國(guó)民生活水平不斷提高，如何在有限的土地使用資源的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)利益的最大化，同時(shí)又可保證土地的可持續(xù)發(fā)展成為各個(gè)城市未來(lái)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，是城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力的體現(xiàn)，也是地方政府政績(jī)的重要思考方向之一。同時(shí)，對(duì)于現(xiàn)行的土地收儲(chǔ)制度帶來(lái)的問(wèn)題也應(yīng)該引起反思，通過(guò)對(duì)問(wèn)題的解決以期能夠更加完善土地收儲(chǔ)制度，從而推動(dòng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

［1］尹立成.淺議城市土地收儲(chǔ)管理［J］.魅力中國(guó)，2009，(12):244.

［2］林宏.城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備管理的策略 ［J］.城市建設(shè)理論研究 (電子版)，2013，(24).

［3］王華春，唐任伍.中國(guó)城市土地資源利用及對(duì)策 ［J］.北京師范大學(xué)學(xué)報(bào) (社會(huì)科學(xué)版)，2004，(2):124－131.

隋迎利 (1971.07－)，漢族，吉林省東豐縣人，男，中級(jí)，本科，土地收購(gòu)儲(chǔ)備。