“為官不為”的現(xiàn)狀、原由及其治理對策

何麗君

為了深入研究“為官不為”問題，中國浦東干部學(xué)院課題組在省部級干部深化改革開放專題研討班、中部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展專題研討班、新疆全面推進(jìn)法治建設(shè)專題研討班召開座談會，對部分黨政機(jī)關(guān)干部進(jìn)行訪談，了解干部對“為官不為”現(xiàn)狀、原由及治理對策的認(rèn)識。在訪談研究和文獻(xiàn)研究的基礎(chǔ)之上，先后在寧夏開放型經(jīng)濟(jì)建設(shè)專題研討班、內(nèi)蒙古質(zhì)監(jiān)系統(tǒng)廳局級領(lǐng)導(dǎo)干部能力建設(shè)高級研修班進(jìn)行“為官不為”的問卷調(diào)查與統(tǒng)計(jì)分析。現(xiàn)將研究成果簡述如下：

一、“為官不為”現(xiàn)狀評估

什么是“為官不為”？訪談中，有干部提及，“‘為官不為’就是‘不干活’”。也有干部談到，“如果用創(chuàng)新作為、積極作為的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，‘為官不為’人數(shù)還不少，這是官場潛規(guī)則”。據(jù)此，本研究認(rèn)為，“為官不為”的內(nèi)涵有狹義和廣義之分。狹義“為官不為”是干部在其位，不謀其政的行為。而廣義“為官不為”是干部由于理解與認(rèn)可程度、自身能力及受益程度等原因，不完全、不及時(shí)、不有效履職履責(zé)的現(xiàn)象，包含動因、行為及后果三個(gè)維度。

在“‘為官不為’主要表現(xiàn)在哪些方面”的14個(gè)選項(xiàng)中，干部選擇最多、排名第一的是“遇到重大、疑難或棘手事件，回避逃脫”;排名并列第二的是“只要不出事，寧愿不做事”和“工作出現(xiàn)漏洞或失誤時(shí)，推諉塞責(zé)”;排名并列第三的是“槍打出頭鳥，不求有功但求無過”、“決策討論時(shí)，有意不充分闡明自己觀點(diǎn)和意見”和“對上級決策部署陽奉陰違，執(zhí)行力不足”?！胺钚小嘣曰?，少栽刺’，寧可工作不干，也決不得罪人”、“缺乏敢闖精神，不能創(chuàng)造性開展工作”則緊隨其后。

新形勢下，各地方、各部門的“為官不為”現(xiàn)狀如何？訪談中，干部大體持有兩種觀點(diǎn)。一是認(rèn)為“為官不為”是局部現(xiàn)象。有干部提及，“多數(shù)干部還是有為的，主流還是干事的，少數(shù)、局部存在著‘為官不為’的現(xiàn)象”，“還有少數(shù)干部存在著‘不吃不要也不想干’的現(xiàn)象?！币灿懈刹空劦?，“縣以下干部干事多，不為少;機(jī)關(guān)干部干事少，不為多”，而有的干部則認(rèn)為，“‘為官不為’還是一個(gè)現(xiàn)象，并非問題，并非主流。當(dāng)然，如果沒有適合的政策加以引導(dǎo)，可能會帶來很大的沖擊和影響”。二是認(rèn)為“為官不為”已然成為一種潛在暗流。譬如，有干部指出，“不作為是很普遍、很嚴(yán)重的痼疾”，“‘為官不為’現(xiàn)象在八項(xiàng)規(guī)定之后特別突出，很是普遍”，或者認(rèn)為“不少干部存在著‘新形勢下不想干、不會干、不能干’的問題”。

在“您對當(dāng)前‘為官不為’現(xiàn)象如何評價(jià)”問題的調(diào)查中，47.30%的被調(diào)查者認(rèn)為，當(dāng)前“為官不為”現(xiàn)象非常嚴(yán)重或是比較嚴(yán)重;29.73%的被調(diào)查者認(rèn)為，當(dāng)前“為官不為”現(xiàn)象一般;20.27%的被調(diào)查者認(rèn)為，當(dāng)前“為官不為”現(xiàn)象不太嚴(yán)重或不嚴(yán)重;2.7%的被調(diào)查者表示，不太了解整體狀況。從數(shù)據(jù)中可知，大部分干部認(rèn)為“為官不為”比較嚴(yán)重，值得高度重視。而“‘為官不為’現(xiàn)象在哪個(gè)層級表現(xiàn)比較突出”的調(diào)查顯示，認(rèn)為縣級、市級、省級層面比較突出的比例分別為37.84%、28.38%、18.92%。

二、“為官不為”原因分析

為什么會出現(xiàn)“為官不為”現(xiàn)象？訪談中，干部主要從如下三個(gè)視角來分析“為官不為”的內(nèi)在根源。

一是從干部自身角度進(jìn)行詮釋。有干部談到，部分干部“為官不為”是由于主觀上的政績觀出現(xiàn)偏差：“黨性意識滑坡，責(zé)任意識下降”，“能力跟不上新的形勢”，以及“部分干部為官動機(jī)不純，有為是為自己而為，而不是為國家、為民族而為。沒有自身利益就干脆不為，這樣的干部還是為數(shù)不少的?！?/p>

二是從干部管理體系角度加以剖析。有干部指出，“現(xiàn)在的干部管理機(jī)制太松懈，只能上，不能下，除非是違紀(jì)違法被抓”。還有干部談到，“導(dǎo)向問題非常關(guān)鍵。我們是用改革創(chuàng)新的干部，還是要不出事情的干部”，“有的地方，做得好不如說得好，說得好不如跑得好。做的不如看的，看的不如搗亂的”。也有干部談到，“干部存在跳躍性使用的問題，今天做農(nóng)業(yè)局長，明天可以做文化局局長，客觀上存在崗位不適應(yīng)的問題”。還有干部談到，“干部激勵機(jī)制跟不上，越到基層，越到邊疆地區(qū)，收入越低”。也有干部談及，“部門職責(zé)不清，相互扯皮，存在著體制上的障礙”。

三是從嚴(yán)治黨的背景加以探悉。有干部談到，“黨的十八大以來，從嚴(yán)治黨逐步成為新常態(tài)，原來干部管理松懈，一下子嚴(yán)格起來，有些干部感覺不適應(yīng)”;“部分干部仍用老的思維來謀劃工作，推進(jìn)創(chuàng)新工作感覺‘壓力山大’，能力不足”;“老辦法不敢用，新辦法不會用”;“有群眾反映，群眾路線教育實(shí)踐活動對干部管理嚴(yán)格了，找他們辦事，態(tài)度是好了，但事情不辦了”;“現(xiàn)在提出要依法行政，問責(zé)力度加大，干部心存害怕，我不干事就不能問責(zé)了吧”。還有干部指出，“‘為官不易’導(dǎo)致‘為官不為’，實(shí)施嚴(yán)格的責(zé)任倒查機(jī)制，干部們害怕秋后算賬?，F(xiàn)在的倒查機(jī)制不盡合理，有些問題在當(dāng)時(shí)看是合規(guī)的，擱置到現(xiàn)在來看又是不合規(guī)的”，“為官風(fēng)險(xiǎn)加大，甚至部分干部也要求提前退休”。

本研究從干部個(gè)體、干部管理體系、政治生態(tài)與文化三個(gè)角度對“為官不為”的內(nèi)在根源進(jìn)行調(diào)研。調(diào)查結(jié)果表明，干部群體較為忽略干部個(gè)體因素、政治生態(tài)與文化因素，將干部管理體系視為“為官不為”現(xiàn)象產(chǎn)生的重要根源。在“‘為官不為’原因主要有哪些”的調(diào)查中，56.76%的被調(diào)查者選擇“干部選用不夠完善，沒有營造能者上、庸者下的氛圍和導(dǎo)向”;54.04%的被調(diào)查者選擇“干部考評不夠完善，干與不干、干多干少、干好干壞一個(gè)樣”;44.59%的被調(diào)查者選擇“干部激勵機(jī)制不足，缺乏足夠上升空間”;40.54%的被調(diào)查者選擇“部門權(quán)限不清，崗位責(zé)任模糊”，以及“干部工資待遇較低，工作壓力較大，各種規(guī)矩多”。

針對訪談中干部提到的“為官不為”與從嚴(yán)治黨的問題，就“為官不為”與干部選用從嚴(yán)、懲治腐敗從嚴(yán)、改進(jìn)作風(fēng)從嚴(yán)、落實(shí)責(zé)任從嚴(yán)、管理監(jiān)督從嚴(yán)、紀(jì)律約束從嚴(yán)之間的關(guān)聯(lián)進(jìn)行問卷調(diào)查。62.16%的調(diào)查對象認(rèn)為，“為官不為”與“對落實(shí)責(zé)任從嚴(yán)的恐懼，害怕問責(zé)而不為”存在關(guān)聯(lián)。中央加大對責(zé)任主體的問責(zé)力度，部分黨員干部害怕問責(zé)而選擇“為官不為”。41.89%的調(diào)查對象認(rèn)為，“為官不為”與“對紀(jì)律約束從嚴(yán)的疑惑，不清晰‘紅線’‘底線’而不為”存有關(guān)聯(lián)。全面從嚴(yán)治黨新常態(tài)仍在路上，中央對于黨的建設(shè)頂層設(shè)計(jì)、改革思路明晰，但是地方和部分新制度尚未完全建立，部分干部不清晰什么事情能做，什么事情不能做，沒有膽量放手推動工作而選擇不為。還有40.54%的調(diào)查對象認(rèn)為，“為官不為”與“對懲治腐敗從嚴(yán)的憂慮，將反腐倡廉與干事創(chuàng)業(yè)相對立”存在關(guān)聯(lián)。在無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍的反腐情形下，部分干部把反腐倡廉與干事創(chuàng)業(yè)相對立，把更多精力花在琢磨如何安全著陸，退休后如何生活上，缺乏推進(jìn)工作的動力與愿望。面對全面從嚴(yán)治黨，部分干部不是從黨和人民利益出發(fā)，更多慮及個(gè)人利益得失，對全面從嚴(yán)治黨新常態(tài)產(chǎn)生認(rèn)知與情緒偏差，害怕全面從嚴(yán)治黨給自己帶來潛在威脅，不同程度產(chǎn)生焦慮、恐懼、不安等負(fù)面情緒，出現(xiàn)“為官不為”現(xiàn)象，并通過上下級權(quán)威服從、干部間關(guān)系認(rèn)同機(jī)制不斷擴(kuò)散。

三、治理“為官不為”對策建議

如何治理“為官不為”呢？訪談中，有干部談到，“要加強(qiáng)干部理想信念和能力教育”，“要樹立良好的用人導(dǎo)向，要把有所作為、不亂作為的干部用起來”，“要加強(qiáng)讓干部想為、會為、能為的制度建設(shè)”。還有干部指出，“要加強(qiáng)績效管理，注重考核結(jié)果的運(yùn)用”，“完善職級并軌制度，以激勵基層干部”。同時(shí)，還要“建立一定的寬容機(jī)制，改革創(chuàng)新本身就是打破原有的游戲規(guī)則，對于失敗要有一定的寬容度”。

對于“怎樣整治‘為官不為’”這一問題，干部建議中排名前八位的舉措分別為：“實(shí)現(xiàn)‘為官不為’與干部考核選拔任用體系的有機(jī)結(jié)合”;“拓展職級晉升通道，改革薪酬制度，建立健全干部正向激勵機(jī)制”;“落實(shí)‘為官不為’治理的黨委主體責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任”;“各級編辦牽頭建立干部權(quán)力清單、責(zé)任清單以及負(fù)面清單”;“擬訂‘為官不為’治理法規(guī)”;“健全包含述職報(bào)告、全面巡查、有力追究、試錯免責(zé)等常態(tài)工作機(jī)制”;“構(gòu)建‘為官不為’預(yù)警體系，采取談話、整改、停職等舉措加強(qiáng)監(jiān)管”;“保障群眾和媒體‘為官不為’治理的實(shí)質(zhì)性參與”。

在調(diào)研的基礎(chǔ)之上，我們認(rèn)為對“為官不為”的治理要落實(shí)黨委主體責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任，建立下管一級的分層級分領(lǐng)域治理體系。堅(jiān)持“嚴(yán)”字當(dāng)頭，完善法規(guī)體系，健全激勵約束長效機(jī)制，切實(shí)提高治理的針對性和實(shí)效性。

1.完善法規(guī)體系是從嚴(yán)治理的主要依據(jù)。

系統(tǒng)梳理《中國共產(chǎn)黨章程》，以及《中華人民共和國公務(wù)員法》、《中華人民共和國行政監(jiān)察法》和《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》等相關(guān)法律規(guī)章，使之與實(shí)際情況更為匹配，以法律形式規(guī)范“為官不為”。根據(jù)三定方案，各級編辦牽頭建立、公開干部權(quán)力清單、責(zé)任清單以及負(fù)面清單，合理劃分各級機(jī)關(guān)黨與政、正與副、集體與個(gè)人、不同層級之間的職責(zé)，厘清責(zé)任邊界，明確責(zé)任內(nèi)容，形成科學(xué)有序、清晰無縫的可監(jiān)察、可考核、可追責(zé)的干部責(zé)任鏈條，構(gòu)建覆蓋決策、執(zhí)行與監(jiān)督的責(zé)任規(guī)程。每年對責(zé)任清單進(jìn)行修訂，使其與中央最新精神要求相互銜接，確保中央精神要求貫徹落實(shí)。

2.健全激勵機(jī)制是從嚴(yán)治理的關(guān)鍵所在。

一是實(shí)現(xiàn)“為官不為”與干部考核選拔任用體系的有機(jī)結(jié)合。把“敢于擔(dān)當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)貫穿于動議、民主推薦、考察、討論決定、任職全流程。在干部選用實(shí)踐中引入“為官不為”的一票否決權(quán)，暢通“為官不為者下”的渠道。二是拓展職級晉升通道，健全職務(wù)職級并行制度。打破職務(wù)與級別的對應(yīng)關(guān)系，職級與工資待遇掛鉤，拓展干部職業(yè)發(fā)展通道，調(diào)動干部的工作積極性。三是引入平衡記分卡，加強(qiáng)績效管理。借鑒企業(yè)從財(cái)務(wù)績效、客戶滿意、內(nèi)部管理及員工成長創(chuàng)新四維度進(jìn)行關(guān)鍵績效評價(jià)的做法，對干部薪資進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，以達(dá)成短期目標(biāo)和長期目標(biāo)、增長目標(biāo)和潛力目標(biāo)、財(cái)務(wù)目標(biāo)與非財(cái)務(wù)目標(biāo)、外部目標(biāo)和內(nèi)部過程的平衡。四是建立干部試錯的免責(zé)機(jī)制。及時(shí)出臺規(guī)定鼓勵干部大膽實(shí)踐，勇于創(chuàng)新，對創(chuàng)新工作中的失誤建立特殊的免責(zé)機(jī)制，著力消除怕觸紅線的思想負(fù)擔(dān)，明確只要是符合中央精神、符合改革方向、符合法律法規(guī)的就大膽去做，營造“崇尚成功、寬容失敗”的良好氛圍。

3.建立約束機(jī)制是從嚴(yán)治理的重要手段。

一是建立重大決策的實(shí)錄機(jī)制。對于重大決策、重要干部任免、重大項(xiàng)目安排和大額度資金使用情況的決策過程如實(shí)記錄，存檔備案，以便有據(jù)可查。二是健全全面覆蓋的巡查機(jī)制。適時(shí)開展“為官不為”專項(xiàng)巡查，核查群眾舉報(bào)、媒體曝光、督查考核及民主評議中反映的問題，將發(fā)現(xiàn)問題作為檢驗(yàn)巡查工作成效的重要標(biāo)準(zhǔn)。三是健全嚴(yán)肅有力的追究機(jī)制。制定“為官不為”追究實(shí)施細(xì)則，分清集體責(zé)任、個(gè)人責(zé)任、主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，嚴(yán)重者依法依紀(jì)追究責(zé)任。違反工作紀(jì)律，由組織部門負(fù)責(zé)追責(zé);違反組織紀(jì)律，由紀(jì)檢部門負(fù)責(zé)追責(zé)。對出現(xiàn)普遍性“為官不為”現(xiàn)象的地方和單位，既要處理不作為干部，也要追究主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。四是建立全面動態(tài)的預(yù)警機(jī)制。廣辟信息收集渠道，構(gòu)筑包含黨委政府、群眾及同事在內(nèi)的開放多元立體“為官不為”信息采集網(wǎng)絡(luò)，采取明察暗訪、交叉檢查、重點(diǎn)抽查等方式對干部“為官不為”進(jìn)行動態(tài)實(shí)時(shí)全面監(jiān)測。結(jié)合預(yù)測推斷法確定干部“為官不為”預(yù)警閾值，劃分輕度、中度和重度預(yù)警區(qū)間。針對不同類型警情，采取告誡提醒、批評教育、誡勉談話、責(zé)令整改、停職檢查、黨紀(jì)政紀(jì)處分等舉措。

（作者：中國浦東干部學(xué)院教學(xué)研究部副教授）

責(zé)任編輯：狄英娜