廣西“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象解決途徑

□文/李 強

（廣西師范學院 廣西·南寧）

一、問題的提出

經(jīng)過改革開放30多年的發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個快速發(fā)展階段，常住人口城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%增長到2013年的53.7%，年均增長1.02個百分點。2011年我國城鎮(zhèn)化水平首次超過50%大關，表明我國僅僅用了30年的時間就走完了西方國家100年才能完成的城鎮(zhèn)化進程。然而，我國城鎮(zhèn)化增長是一種“偽”增長。據(jù)國家統(tǒng)計局資料顯示，2013年我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為36%，遠低于發(fā)達國家80%的平均水平，也遠低于同等發(fā)展水平國家60%的水平。許多農(nóng)村流動人口轉(zhuǎn)移到城市工作生活，但并沒有真正扎根城市和落戶城市。農(nóng)民工就業(yè)在城市但戶籍在農(nóng)村，農(nóng)民工生活在城市但根基在農(nóng)村，農(nóng)民工無法真正融入城市，從而形成了“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。

“半城鎮(zhèn)化”是相對完全城鎮(zhèn)化而言的，是一種不完全的城鎮(zhèn)化狀態(tài)，是一種沒有徹底融入城市的狀態(tài)。大量農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到城市工作生活，但在公共服務、社會保障、子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面并沒有享受到與城市市民相同的待遇，沒有實現(xiàn)與城市市民“同工同酬、同工同時、同工同權”，不能徹底融入城市，一直游離在城市邊緣，處于“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)。據(jù)《廣西壯族自治區(qū)新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃全文》（2014-2020）顯示，2012年廣西常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率相差了21.6個百分點，1，011萬人居住在城鎮(zhèn)但沒有扎根城鎮(zhèn)，廣西面臨著較為嚴重的“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。

二、廣西半城鎮(zhèn)化水平測度

（一）半城鎮(zhèn)化測度方法。城鎮(zhèn)人口是指居住在城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的全部常住人口，鄉(xiāng)村人口是指除上述人口外的全部人口。常住人口城鎮(zhèn)化率是城鎮(zhèn)常住人口占全部人口的百分比，其計算公式為：

本地城鎮(zhèn)戶籍人口是指經(jīng)公安部門登記的擁有城鎮(zhèn)戶籍的人口。戶籍人口城鎮(zhèn)化率是指本地城鎮(zhèn)戶籍人口占全部人口的百分比，其計算公式是：

本文定義半城鎮(zhèn)人口為城鎮(zhèn)常住人口與本地城鎮(zhèn)戶籍人口的差值。半城鎮(zhèn)化率是指半城鎮(zhèn)人口占全部人口的百分比，其計算公式為：

（二）廣西半城鎮(zhèn)化水平。為了分析廣西的半城鎮(zhèn)化程度，本文綜合收集了《廣西統(tǒng)計年鑒》和《中國城市化率調(diào)查報告》相關數(shù)據(jù)，按照對半城鎮(zhèn)化的測度方法，對城鎮(zhèn)常住人口城鎮(zhèn)化率、本地城鎮(zhèn)戶籍人口城鎮(zhèn)化率和半城鎮(zhèn)化率進行統(tǒng)計估算，結(jié)果如圖1所示。（圖1）可以看出，廣西按常住人口計算的城鎮(zhèn)化率增長態(tài)勢明顯，按戶籍人口計算的城鎮(zhèn)化率還處于較低的水平，2013年戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為22.3%，遠遠低于2013年全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率36%；半城鎮(zhèn)化率處于較高的水平，從2008年開始半城鎮(zhèn)化率開始逐漸接近于戶籍城鎮(zhèn)化率，2013年半城鎮(zhèn)化率22.5%已經(jīng)超過戶籍城鎮(zhèn)化率22.3%。從全國范圍來看，2002～2003年廣西半城鎮(zhèn)化率與全國基本持平，但自2004年開始，廣西半城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過全國半城鎮(zhèn)化率，廣西面臨著較為嚴重的半城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。

三、廣西半城鎮(zhèn)化現(xiàn)象負面效應分析

圖1 廣西與全國城鎮(zhèn)化率對比圖

（一）城市社會保障參與率低。從農(nóng)民工參加社會保障情況來看，農(nóng)民工缺乏相關的金融保險知識，金融機構對農(nóng)民工的政策導向偏離，導致農(nóng)民工購買各種保險的比例較低，同時社會保障體系的不完善導致農(nóng)民工參加社會保險后很難享受到參保帶來的好處，形成“只參保但不享?！本置?。2013年廣西農(nóng)民工參加職工基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險的人數(shù)分別為21.3萬人、26.58萬人、9.45萬人、56.83萬人和10.17萬人，而全區(qū)參加這五類保險的人數(shù)分別為365.75萬人、466.6萬人、253.36萬人、325.65萬人和270.24萬人，農(nóng)民工社會保障問題依然嚴重。

（二）城市就業(yè)缺乏保障。從就業(yè)機會來說，農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)處于弱勢地位，大多集中在臟、累、苦、危等行業(yè)，工作辛苦且工資薄弱，并且大多數(shù)企業(yè)不愿意與農(nóng)民工簽訂正式勞動合同，農(nóng)民工隨時面臨失業(yè)風險。2013年全區(qū)規(guī)模以上企業(yè)農(nóng)民工勞動合同簽訂率為89.81%，低于全體職工簽訂率，而大量農(nóng)民工主要集中在個體企業(yè)、民營小微企業(yè)，面臨的不簽訂勞動合同現(xiàn)象更為嚴重。此外，農(nóng)民工需要經(jīng)常忍受“同工不同酬、同工不同時、同工不同權”的不公平待遇，并且拖欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)象屢見不鮮。2013年全區(qū)民事法律援助案件中涉及農(nóng)民工權益的有6，832件，其中請求支付勞動報酬的有5，284件，占比77.34%。

（三）農(nóng)村土地大量閑置、且流轉(zhuǎn)困難。一是農(nóng)村土地閑置現(xiàn)象嚴重。2012年致公黨玉林市委調(diào)研組對廣西北流市的10個行政村、30個村民小組進行抽樣調(diào)查推算，發(fā)現(xiàn)北流市農(nóng)村建設用地閑置量超過2萬畝，推算全區(qū)因農(nóng)村廢棄老宅造成的土地浪費可能接近200萬畝；二是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)困難。本文借鑒覃順梅的調(diào)研數(shù)據(jù)，43.48%的農(nóng)民不愿意轉(zhuǎn)讓土地，23.91%的農(nóng)民愿意轉(zhuǎn)讓全部土地，10.86%的農(nóng)民愿意轉(zhuǎn)讓部分土地，21.75%的農(nóng)民沒想過轉(zhuǎn)讓土地，農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)意愿不強。

（四）農(nóng)村留守群體日益龐大。隨著近年來廣西工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，大量農(nóng)村青壯年勞動力向城市轉(zhuǎn)移，導致廣西農(nóng)村三留守人員（留守老人、留守婦女、留守兒童）逐漸增多。據(jù)《中國日報》統(tǒng)計資料顯示，2013年末廣西義務教育階段在校生中農(nóng)村留守兒童145.97萬人，占在校生總數(shù)的23.5%，第六次全國人口普查結(jié)果顯示廣西農(nóng)村老年人人數(shù)已達392.132萬人，而留守老人已經(jīng)達到261萬人。留守兒童的身心健康受長期分居生活和隔代教育影響，留守婦女需要忍受繁重體力勞動、忍受孤獨感、贍養(yǎng)老人、子女教育等負擔，留守老人也面臨著高強度農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、隔代教育、孤獨感較強的問題。

（五）城市病難題日益加劇。半城鎮(zhèn)化造成我國城市病愈發(fā)嚴重，尤其對于城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部等地區(qū)，農(nóng)村人口大量集聚并頻繁流動，大量占用城市公共資源、環(huán)境資源和交通資源，超出城市綜合承載力，造成交通擁堵、環(huán)境污染等城市病愈發(fā)嚴重。2013年全區(qū)汽車擁有量279.81萬輛，摩托車700.64萬輛，與2012年相比，汽車擁有量增加了48.78萬輛，摩托車增加了7.47萬輛，造成城市交通擁堵問題愈發(fā)嚴重。此外，2013年全區(qū)14個設區(qū)環(huán)境空氣質(zhì)量達標天數(shù)比例為95.8%，比2012年下降了3個百分點，空氣環(huán)境質(zhì)量變差。

四、廣西半城鎮(zhèn)化負面效應解決途徑

（一）深化戶籍制度改革，實現(xiàn)農(nóng)民工同等待遇。從客觀上說，長期存在的城鄉(xiāng)二元戶籍制度是形成我國半城鎮(zhèn)化現(xiàn)象的最根本原因。與農(nóng)民工切身利益相關的就業(yè)、住房、醫(yī)療、社會保障等社會福利政策與城鎮(zhèn)戶籍掛鉤，社會資源和公共服務也按照城鎮(zhèn)戶籍進行配置，進城務工農(nóng)民工難以享受到與城市市民相同的待遇。解決半城鎮(zhèn)化的關鍵在于剝離附加在城鎮(zhèn)戶籍上的各種福利政策，取消與戶籍掛鉤的社會資源配置功能，大力推進公共服務均等化，實現(xiàn)進城農(nóng)民工與城市市民同等的社會資源、公共服務和社會保障。

（二）完善就業(yè)保障機制，鼓勵農(nóng)民工回鄉(xiāng)就業(yè)。地方政府必須破除城鄉(xiāng)二元就業(yè)體制，逐步取消針對農(nóng)民工就業(yè)的歧視性政策，建立公開透明、公平競爭的就業(yè)機制。實施農(nóng)民工最低工資標準和保險福利保障制度，企業(yè)用人單位必須向政府勞動部門辦理用工登記和備案，與農(nóng)民工簽訂正式勞動合同，切實保護好農(nóng)民工就業(yè)的基本權益。第三產(chǎn)業(yè)是吸納農(nóng)村人口就業(yè)最有效的選擇，地方政府應該大力扶持農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，積極制定針對農(nóng)民工的福利政策，各項農(nóng)業(yè)補貼政策和信貸政策也應該積極向農(nóng)民工傾斜，完善農(nóng)業(yè)基礎設施和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，引導農(nóng)民工回鄉(xiāng)就業(yè)，緩解城市人口膨脹壓力。

（三）完善土地流轉(zhuǎn)和退出機制，提高農(nóng)村土地利用效率。

地方政府必須積極推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權、宅基地的有效流轉(zhuǎn)和退出，解決農(nóng)民工離開農(nóng)村的后顧之憂。對于遷入城市工作生活的農(nóng)民工，允許保留其土地承包經(jīng)營權，在充分尊重農(nóng)民工意愿的基礎上鼓勵其依法將土地承包經(jīng)營權進行流轉(zhuǎn)，促使土地向農(nóng)村種田高手集中，實現(xiàn)土地的集約化使用，推動農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。對于愿意退出農(nóng)村土地的農(nóng)民工，地方政府必須積極通過土地換社保、換住房補貼、換養(yǎng)老生活補助等方式妥善解決好農(nóng)戶退出閑置土地的經(jīng)濟補償問題。

（四）加大留守群體關愛力度，增強留守人員幸福感。加大對留守兒童的資助力度，落實留守兒童接受義務教育的基本權益，加強留守兒童的各種教育活動，改善留守兒童寄宿條件，實現(xiàn)留守兒童“學業(yè)有教、監(jiān)護有人、生活有助、健康有保、安全有護、活動有地”。對留守老人要著力從生活保障和精神關愛方面為留守老人提供幫助，積極為留守老人提供農(nóng)業(yè)科學技術指導和資金支持，落實留守老人的農(nóng)村合作醫(yī)療保障，開展針對留守老人的文化娛樂活動。積極開展針對留守婦女的技能培訓，提高留守婦女的技能水平和綜合素質(zhì)，立足地方實際發(fā)揮出留守婦女的技能特長，實現(xiàn)留守婦女的就地擇業(yè)。

（五）提高城市綜合承載力，緩解城市病難題。首先，必須加強城市基礎設施建設，提升城市配套服務水平，不斷完善交通、水電、通訊、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共基礎設施和公共服務設施建設，提高城市硬實力，增強城市吸納農(nóng)村人口的能力；其次，不斷改善城市生態(tài)環(huán)境，加大垃圾處理、污水處理的資金投入力度，提升城市綠化覆蓋率，提高生態(tài)環(huán)境污染治理力度，推行節(jié)能減排的新型能源體系，增強城市生態(tài)承載能力；最后，加強城市管理水平，提高城市建設和運行效率。

[1] 朱孔來，李俊杰.“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象及解決對策[J].宏觀經(jīng)濟管理，2012.9.

[2] 陳瑩.大力整治“空心村”閑置土地“活”起來[N].廣西日報，2013.8.22.

[3] 徐菊霞，周珂.農(nóng)村“留守老人”需要關愛[N].當代生活報，2012.1.6.