城鄉(xiāng)地籍一體化權(quán)屬數(shù)據(jù)整理難點及處理方法——以南京市江南6區(qū)為例

雷 飛，徐兆梁，王梁文敬，李金林，李冀蘇，唐 華

(1.南京市國土資源信息中心，江蘇南京 210005;2.南京工業(yè)大學(xué)浦江學(xué)院，江蘇南京 211816)

在城鄉(xiāng)二元體系下，我國的土地調(diào)查工作主要分為兩類，即在農(nóng)村地區(qū)開展的土地利用現(xiàn)狀調(diào)查和在城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)開展的城鎮(zhèn)地籍調(diào)查。這直接導(dǎo)致兩類調(diào)查所形成的圖、數(shù)、表、卡、冊相互之間存在差異。此外，由于這兩類調(diào)查在編碼體系、技術(shù)方法、土地分類、數(shù)據(jù)成果管理等方面各自獨立，城鄉(xiāng)土地調(diào)查成果的綜合管理與應(yīng)用亦無法實現(xiàn)。城鄉(xiāng)分離的土地管理模式已不能適應(yīng)當(dāng)前社會經(jīng)濟發(fā)展的要求。

和國內(nèi)大部分省、市一樣，南京市地籍管理也采用城鄉(xiāng)分治管理模式，即城鎮(zhèn)以產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)籍管理為主的城鎮(zhèn)地籍管理體系和農(nóng)村以資源性管理為主(農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)只是在征地時體現(xiàn))的土地利用現(xiàn)狀管理體系。這種管理模式在土地管理方面造成了所有制、土地權(quán)能、權(quán)利類型、政策法規(guī)、日常地籍管理等諸多明顯的差異，已逐漸不適應(yīng)現(xiàn)代地籍管理的要求。主要表現(xiàn)在以下方面:①分別采用兩套土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)、兩套有差異的編碼系統(tǒng)、相對獨立的成果管理系統(tǒng)等，這些理論、技術(shù)因素導(dǎo)致城鎮(zhèn)和農(nóng)村土地調(diào)查成果的綜合應(yīng)用存在較大障礙。②城鎮(zhèn)和農(nóng)村各自獨立的數(shù)據(jù)庫建設(shè)導(dǎo)致城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地利用和權(quán)屬的變更需要在兩個數(shù)據(jù)庫中分別變更，不利于數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)一管理。③通過土地利用現(xiàn)狀調(diào)查和城鎮(zhèn)地籍調(diào)查統(tǒng)計出來的相關(guān)數(shù)據(jù)交叉重疊、矛盾重重，影響土地調(diào)查數(shù)據(jù)的權(quán)威性，進而影響土地利用規(guī)劃的準(zhǔn)確性和社會經(jīng)濟空間規(guī)劃的準(zhǔn)確性，在造成數(shù)據(jù)統(tǒng)計、分析不便的同時，難以滿足國土資源管理各項日常業(yè)務(wù)對調(diào)查數(shù)據(jù)的正確利用需求。④隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)村土地的價值不斷上升，農(nóng)村土地管理逐步從以土地利用管理為重點轉(zhuǎn)向土地利用與資產(chǎn)管理并重。隨著集體土地所有權(quán)和集體土地使用權(quán)登記發(fā)證工作的全面開展，現(xiàn)有的調(diào)查和數(shù)據(jù)管理方式及成果難以滿足國土資源管理的需要［1］。

城鄉(xiāng)地籍一體化數(shù)據(jù)庫將從業(yè)務(wù)模型、數(shù)據(jù)組織模型、數(shù)據(jù)管理模型和運行模型等方面按一體化管理的邏輯對原來的地籍管理數(shù)據(jù)庫進行重構(gòu)，將原城鎮(zhèn)和農(nóng)村兩套數(shù)據(jù)管理模式納入統(tǒng)一模型下，建立城鄉(xiāng)一體的數(shù)據(jù)平臺，形成城鄉(xiāng)一體、圖屬合一的“地籍一張圖”，并將全部數(shù)據(jù)庫成果納入全市國土資源“一張圖”管理，為城鄉(xiāng)的統(tǒng)一管理打下堅實的基礎(chǔ)。

通過實施城鄉(xiāng)地籍信息整合，建立城鄉(xiāng)一體化的地籍管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)地籍信息管理一體化非常具有現(xiàn)實意義。如何將側(cè)重于集體土地管理的二次調(diào)查成果數(shù)據(jù)與城鎮(zhèn)地籍?dāng)?shù)據(jù)有效的整合成權(quán)屬無交叉、無縫銜接的一套完整數(shù)據(jù)是建立城鄉(xiāng)一體化地籍管理信息系統(tǒng)的首要任務(wù)，只有實現(xiàn)了兩套數(shù)據(jù)的無交叉、無縫銜接，才能為接下來的數(shù)據(jù)建庫及宗地統(tǒng)一編碼工作打下堅實的基礎(chǔ)。

1 當(dāng)前城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)現(xiàn)狀分析及權(quán)屬數(shù)據(jù)整理難點

1.1 城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)情況介紹 自1992年起，南京市分階段、分區(qū)域逐步實施地籍調(diào)查和土地登記，形成了比較完整的地籍管理成果體系。至2003年，先后形成了包含1∶500、1∶1 000、1∶5 000不同比例尺的調(diào)查信息和土地登記信息，實現(xiàn)了國有土地、集體土地登記信息的數(shù)字化全覆蓋，其中為滿足城市國有土地使用權(quán)發(fā)證的需要，南京市江南6區(qū)(玄武區(qū)、鼓樓區(qū)、秦淮區(qū)、建鄴區(qū)、棲霞區(qū)、雨花臺區(qū))城鎮(zhèn)地籍管理數(shù)據(jù)主要采用1∶500的比例尺數(shù)據(jù)。2006年以來，又通過開展城鎮(zhèn)地籍更新調(diào)查、農(nóng)村宅基地及集體建設(shè)用地調(diào)查，完成了建制鎮(zhèn)和村莊的地籍調(diào)查和土地登記。2007年以來，通過二次調(diào)查按照部頒數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和國家土地分類標(biāo)準(zhǔn)，更新和完善了全市地籍?dāng)?shù)據(jù)庫，形成了符合國家數(shù)據(jù)匯交要求的、覆蓋全市6 582 km2的1∶5 000比例尺二次調(diào)查數(shù)據(jù)庫成果［2］。2009年，為更加科學(xué)地對城鎮(zhèn)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫中的街坊進行管理，在城鎮(zhèn)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫中對南京江南6區(qū)的權(quán)屬街坊數(shù)據(jù)進行了全覆蓋，所以當(dāng)前南京江南六區(qū)城鎮(zhèn)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫中的國有土地使用權(quán)權(quán)屬數(shù)據(jù)主要由3部分組成:一是已發(fā)證宗地權(quán)屬界線;二是已調(diào)查形成宗地但未發(fā)證的權(quán)屬界線;三是閑置的存量國有土地和為進行江南6區(qū)國有土地使用權(quán)街坊數(shù)據(jù)滿鋪而形成的空宗。該研究所指的空宗主要是指未發(fā)證、未進行地籍調(diào)查，僅為滿足數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)及拓?fù)湟蠖纬傻淖诘?，在城區(qū)主要指土地權(quán)利人未確定的道路、河流、閑置國有土地，在城郊結(jié)合部及郊區(qū)主要為滿足圖形拓?fù)湟蠖纬傻囊恍┛兆?，在進行宗地編號時對這一類空宗都以字母K加數(shù)字組成，如K1表示該空宗的宗地號為K1。

二調(diào)數(shù)據(jù)主要側(cè)重于區(qū)分國有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)，重點區(qū)分的是集體土地所有權(quán)中不同的所有權(quán)權(quán)利主體，更加側(cè)重于對土地利用現(xiàn)狀分類的調(diào)查和管理。所以在對兩套數(shù)據(jù)進行分析時集體土地所有權(quán)主要依據(jù)二調(diào)數(shù)據(jù)庫中的集體土地所有權(quán)進行確定，國有土地所有權(quán)主要依據(jù)城鎮(zhèn)庫中國有土地使用權(quán)進行確定，即設(shè)定了國有土地使用權(quán)的宗地便初步認(rèn)定該地塊的權(quán)屬性質(zhì)為國有。由于兩套數(shù)據(jù)管理不同步等原因?qū)е聝蓭熘屑w土地所有權(quán)和國有土地使用權(quán)存在交叉，所以此次對兩套數(shù)據(jù)進行整理分析時重點是區(qū)分城鎮(zhèn)庫中的國有土地土地使用權(quán)和集體土地所有權(quán)存在交叉的問題。

1.2 權(quán)屬產(chǎn)生交叉的原因分析 通過對城鄉(xiāng)兩套權(quán)屬數(shù)據(jù)進行分析，形成權(quán)屬交叉的原因如下:

(1)由于國有土地和集體土地的調(diào)查精度不統(tǒng)一、成圖方法不一樣，導(dǎo)致城鄉(xiāng)權(quán)屬宗地交叉，形成了大量的微小交叉地塊。

(2)兩套數(shù)據(jù)分開管理，兩庫分治導(dǎo)致兩庫變更不同步產(chǎn)生的權(quán)屬交叉。

(3)歷史遺留問題導(dǎo)致部分地塊權(quán)屬性質(zhì)不明確，導(dǎo)致同一地塊在不同的庫中形成了不同權(quán)屬性質(zhì)的宗地而形成交叉。

(4)二調(diào)庫管理過程中，由于年度變更調(diào)查數(shù)據(jù)變更工作機制，集體土地征收后不能及時變更權(quán)屬性質(zhì)為國有，導(dǎo)致供地并登記的宗地權(quán)屬界線與二調(diào)庫中集體土地權(quán)屬界線形成交叉。

1.3 城鄉(xiāng)地籍一體化權(quán)屬數(shù)據(jù)整理難點 通過對城鄉(xiāng)兩套數(shù)據(jù)進行分析，發(fā)現(xiàn)本次權(quán)屬數(shù)據(jù)整理的難點主要表現(xiàn)在如何對交叉地塊進行“定位”和“定性”兩方面:一是采用什么技術(shù)方法對兩套權(quán)屬數(shù)據(jù)進行疊加分析，然后準(zhǔn)確地將兩套數(shù)據(jù)存在著權(quán)屬交叉的地塊找出，即“定位”;二是如何針對已挑出來的權(quán)屬交叉地塊準(zhǔn)確判定其權(quán)屬性質(zhì)(國有、集體)，即“定性”。

2 城鄉(xiāng)兩套權(quán)屬數(shù)據(jù)整理技術(shù)方法及分析成果

此次城鄉(xiāng)數(shù)據(jù)整理的工作重點是消除二次調(diào)查成果數(shù)據(jù)庫(以下簡稱二調(diào)庫)中集體土地所有權(quán)界線與城鎮(zhèn)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(以下簡稱城鎮(zhèn)庫)中國有土地使用權(quán)界線的交叉，實現(xiàn)城鄉(xiāng)權(quán)屬數(shù)據(jù)的無交叉和無縫銜接。此次對數(shù)據(jù)進行疊加分析采用的軟件是ArcGIS，具體技術(shù)方法和結(jié)果分析如下。

2.1 權(quán)屬數(shù)據(jù)整理的技術(shù)方法 權(quán)屬數(shù)據(jù)整理流程見圖1。

(1)首先對二調(diào)庫及城鎮(zhèn)庫中的權(quán)屬數(shù)據(jù)進行預(yù)處理，確保兩套數(shù)據(jù)內(nèi)部權(quán)屬界線無交叉，滿足圖形拓?fù)湟蟆?/p>

(2)從二調(diào)庫中提取所轄區(qū)域集體土地所有權(quán)界線，形成所轄區(qū)域的集體土地所有權(quán)界線專題數(shù)據(jù)。

(3)從城鎮(zhèn)庫中提取兩套數(shù)據(jù)，一是所轄區(qū)域內(nèi)全部街坊的空宗權(quán)屬界線數(shù)據(jù)，形成國有土地使用權(quán)空宗界線專題數(shù)據(jù);二是所轄區(qū)域內(nèi)除空宗以外的已發(fā)證與已調(diào)查宗地的國有土地使用權(quán)界線，形成除空宗以外的國有土地使用權(quán)界線專題數(shù)據(jù)，這里所指的已調(diào)查宗地指經(jīng)過調(diào)查初步確定了使用權(quán)范圍但未發(fā)證的宗地?？兆跀?shù)據(jù)單獨提取的主要原因是空宗的權(quán)利主體未確定。

(4)將所轄區(qū)域的集體土地所有權(quán)界線專題數(shù)據(jù)與提取出的除空宗以外的國有土地使用權(quán)界線專題數(shù)據(jù)進行疊加分析，提取出兩套數(shù)據(jù)中集體土地所有權(quán)與國有土地使用權(quán)權(quán)屬交叉地塊數(shù)據(jù)。

(5)通過分析相關(guān)的權(quán)屬調(diào)查及登記資料，確定出交叉地塊的權(quán)屬性質(zhì)是集體還是國有。

(6)將所轄區(qū)域的集體土地所有權(quán)界線專題數(shù)據(jù)與國有土地使用權(quán)空宗界線專題數(shù)據(jù)進行疊加分析，通過程序自動將提取出的交叉地塊權(quán)屬性質(zhì)確定為集體。

(7)依據(jù)分析出的成果分別在兩庫中進行變更。依據(jù)已分析出交叉地塊的權(quán)屬性質(zhì)(國有或集體)，分別在二調(diào)庫與城鎮(zhèn)庫中進行相應(yīng)的變更:①交叉地塊權(quán)屬性質(zhì)為國有，在二調(diào)庫中將該交叉地塊涉及的集體土地變?yōu)閲?②交叉地塊權(quán)屬性質(zhì)為集體，在城鎮(zhèn)庫中將交叉地塊涉及的權(quán)屬范圍進行滅失。

(8)將已完成變更的兩套數(shù)據(jù)進行融合，最終成果為滿鋪整個轄區(qū)、無縫隙、無交叉的城鄉(xiāng)地籍一體化權(quán)屬數(shù)據(jù)成果(圖2)。

2.2 城鄉(xiāng)兩套權(quán)屬數(shù)據(jù)疊加分析結(jié)果 根據(jù)上述技術(shù)路線對城鄉(xiāng)兩套地籍?dāng)?shù)據(jù)中的權(quán)屬數(shù)據(jù)進行疊加分析，分析結(jié)果顯示兩套權(quán)屬數(shù)據(jù)成果中存在著一定數(shù)量的集體土地所有權(quán)宗地與國有土地使用權(quán)宗地存在著交叉情況，通過程序自動提取出南京市江南6區(qū)范圍內(nèi)集體土地與國有已發(fā)證和已調(diào)查宗地的交叉范圍并進行分析。分析交叉地塊具體情況為:交叉地塊共計5 728個，交叉地塊中面積大于1 m2的數(shù)量為785個，面積小于1 m2的地塊數(shù)量為4 943個，根據(jù)該分析結(jié)果可知86.3%的交叉地塊是由接邊誤差導(dǎo)致的，13.7%是由其他原因?qū)е碌模枰攸c進行分析，交叉地塊具體分布情況見表1。

3 權(quán)屬交叉地塊的權(quán)屬性質(zhì)認(rèn)定

3.1 權(quán)屬交叉地塊權(quán)屬性質(zhì)認(rèn)定原則

(1)數(shù)學(xué)精度高的權(quán)屬界線優(yōu)于數(shù)學(xué)精度低的宗地權(quán)屬界線。當(dāng)交叉地塊是由于界址點精度不一致導(dǎo)致的界址線縫隙時，精度高的界址線不變，低精度的界址線與高精度的界址線進行接邊，由于城鎮(zhèn)庫中的國有土地使用權(quán)界址點精度高于二調(diào)庫中的界址點精度，故此時交叉地塊權(quán)屬性質(zhì)定為國有。

(2)已登記的宗地權(quán)屬界線優(yōu)于未登記的宗地權(quán)屬界線。

(3)已登記的國有土地使用權(quán)界線優(yōu)于已登記的集體土地所有權(quán)界線。

(4)已取得征地批準(zhǔn)文件或撤組批準(zhǔn)文件的土地應(yīng)認(rèn)定為國有土地。

(5)有相關(guān)權(quán)源材料能證明土地性質(zhì)為國有的應(yīng)認(rèn)定為國有。

(6)不符合上述5條原則要求的應(yīng)認(rèn)定為集體土地所有權(quán)。

若依據(jù)上述基本原則仍無法認(rèn)定，則應(yīng)與地籍部門共同研究特殊問題的處理方法，并形成相應(yīng)的工作臺賬。

表1 交叉地塊涉及宗地數(shù)量統(tǒng)計情況

3.2 交叉地塊權(quán)屬認(rèn)定方法及示例 針對此次分析出來的交叉地塊，認(rèn)真分析各地塊形成交叉的原因，并根據(jù)不同原因進行分類，根據(jù)上述權(quán)屬性質(zhì)認(rèn)定原則，確定不同類別交叉地塊的權(quán)屬性質(zhì)。具體方法如下:

(1)面積小于1 m2的交叉地塊處理方法。由于面積小于1 m2的地塊較多(4 943個，占交叉地塊總數(shù)的86.3%)，產(chǎn)生的原因主要是由于兩套數(shù)據(jù)的數(shù)學(xué)精度不一致導(dǎo)致的，同時總面積較小(合計266.7 m2)，面積相對于南京市江南6區(qū)來說非常小，面積的變化情況可以忽略不計，所以此時交叉地塊的權(quán)屬性質(zhì)可以根據(jù)認(rèn)定“原則(1)”直接認(rèn)定為國有，變更時以國有土地使用權(quán)界線為依據(jù)在二調(diào)庫中對集體土地所有權(quán)界線進行調(diào)整。

(2)面積大于1 m2的交叉地塊處理方法。將剩下的面積大于1 m2的交叉地塊進行分析，首先對國有已發(fā)證與集體所有權(quán)界線相交叉的地塊通過程序自動識別，凡是集體界線與國有已發(fā)證界線存在交叉的地塊(共603塊)統(tǒng)一直接以國有已發(fā)證的宗地為準(zhǔn)，程序自動將這部分地塊標(biāo)識上國有代碼(G)，地塊權(quán)屬性質(zhì)為國有;然后對集體與已調(diào)查未發(fā)證的交叉地塊(共182塊)進行逐地塊人工核實，根據(jù)產(chǎn)生交叉的原因進行分類，最后依據(jù)上述權(quán)屬認(rèn)定原則確定交叉地塊權(quán)屬性質(zhì)，將核實結(jié)果填到相應(yīng)的字段(G/J/Z)，以作為后期權(quán)屬界線處理依據(jù)。

(3)全部交叉地塊權(quán)屬性質(zhì)認(rèn)定結(jié)果。通過上述方法對各地塊產(chǎn)生交叉原因進行分析，結(jié)果見表2。

表2 權(quán)屬交叉地塊情況統(tǒng)計

4 結(jié)論

該研究結(jié)合南京市城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)一體化建庫及宗地統(tǒng)一編碼項目，通過對城鎮(zhèn)和農(nóng)村兩套權(quán)屬數(shù)據(jù)成果進行分析和整理，提出了解決兩庫權(quán)屬數(shù)據(jù)存在交叉的處理方法和交叉地塊權(quán)屬性質(zhì)判定原則，消除了原來分開管理的城鎮(zhèn)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫和二調(diào)數(shù)據(jù)庫的權(quán)屬交叉問題，為城鄉(xiāng)地籍一體化數(shù)據(jù)建庫及宗地統(tǒng)一編碼工作打下了堅實的基礎(chǔ)。

［1］國土資源部.全國宗地統(tǒng)一代碼編制工作技術(shù)方案［Z］.2012.

［2］南京市國土資源局.南京市城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)一體化建庫及宗地統(tǒng)一編碼技術(shù)方案［Z］.2013.