淺談河南油田授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地的管理與利用

【摘 要】隨著河南油田產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整變化等因素，出現(xiàn)部分授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地低效使用情況，通過(guò)解讀授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地相關(guān)政策及實(shí)際工作中存在問(wèn)題的分析，簡(jiǎn)單探討如何有效管理利用河南油田授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地。

【關(guān)鍵詞】授權(quán)經(jīng)營(yíng)；河南油田；土地利用

河南油田于1999年分公司評(píng)估上市時(shí)，按照規(guī)定將擬租賃給河南油田分公司使用的土地，首次以國(guó)家授權(quán)經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)行了處置，并租賃給分公司繼續(xù)使用，且基本為產(chǎn)能建設(shè)用地，用地面積約占油田已征土地總量的47.5%。近幾年隨著河南油田產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整變化等因素，部分授權(quán)經(jīng)營(yíng)用地出現(xiàn)退租或低效使用等現(xiàn)象，但由于國(guó)家土地管理政策的調(diào)整愈來(lái)愈嚴(yán)，加之授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地政策的“特殊性及局限性”，給河南油田授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地的管理和利用工作提出了更高的要求。

一、國(guó)家授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地綜述

1.國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)

1991年在《關(guān)于選擇一批大型企業(yè)集團(tuán)進(jìn)行試點(diǎn)請(qǐng)示》的文件中，首次提出：“經(jīng)國(guó)有資產(chǎn)管理部門授權(quán)，進(jìn)行把緊密層企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)交由核心企業(yè)經(jīng)營(yíng)的試點(diǎn)。”1992年頒布的《關(guān)于國(guó)家試點(diǎn)企業(yè)集團(tuán)國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的實(shí)施辦法（試行）》文件指出，國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)“是指由國(guó)有資產(chǎn)管理部門將企業(yè)集團(tuán)中緊密層企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一授權(quán)給核心企業(yè)（集團(tuán)公司，下同）經(jīng)營(yíng)和管理”，同時(shí)規(guī)定集團(tuán)核心企業(yè)負(fù)責(zé)“依法經(jīng)營(yíng)授權(quán)范圍內(nèi)的國(guó)有資產(chǎn)，統(tǒng)一對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)授權(quán)范圍內(nèi)國(guó)有資產(chǎn)的保值和增殖；根據(jù)集團(tuán)整體發(fā)展的要求，統(tǒng)一決定授權(quán)范圍內(nèi)國(guó)有資產(chǎn)的配置和管理辦法” 。從企業(yè)改制工作的進(jìn)程來(lái)看，國(guó)家授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地概念的提出，是伴隨國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)工作應(yīng)運(yùn)而生的。

2.國(guó)有土地使用權(quán)授權(quán)經(jīng)營(yíng)

1998年之前，在國(guó)有企業(yè)改革工作中，劃撥土地的處置基本是出讓、租賃及土地使用權(quán)作價(jià)出資（入股）等形式。1998年2月在《國(guó)有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》中，第一次明確了可采取國(guó)家授權(quán)經(jīng)營(yíng)方式處置企業(yè)劃撥用地，《暫行規(guī)定》指出：“國(guó)家根據(jù)需要，可以一定年期的國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)后授權(quán)給經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的國(guó)家控股公司、作為國(guó)家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)的國(guó)有獨(dú)資公司和集團(tuán)公司經(jīng)營(yíng)管理。國(guó)有土地使用權(quán)授權(quán)經(jīng)營(yíng)，由國(guó)家土地管理局審批，并發(fā)給國(guó)有土地使用權(quán)經(jīng)營(yíng)管理授權(quán)書(shū)?！?/p>

3.授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地的適用范圍

筆者對(duì)現(xiàn)行授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行了整理（見(jiàn)表格1），從表中可以看出，國(guó)家對(duì)允許采取授權(quán)經(jīng)營(yíng)方式配置土地的企業(yè)有著嚴(yán)格的限定，企業(yè)一是必須是自然壟斷的行業(yè)、提供重要公共產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)，以及支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)中的重要骨干企業(yè) 。二是必須是被授權(quán)的國(guó)家控股公司、作為國(guó)家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)的國(guó)有獨(dú)資公司和集團(tuán)公司 。

企業(yè)獲得授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地使用權(quán)的過(guò)程中，不必支付任何費(fèi)用（如土地出讓金等），且對(duì)內(nèi)有一定的權(quán)利處置土地，采取多種形式進(jìn)行多次配置，具有相對(duì)的自主性和靈活性。

4.授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地的處置

現(xiàn)行法律法規(guī)中，無(wú)論國(guó)家層面還是中石化集團(tuán)公司層面，均對(duì)授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地的處置，作出了相應(yīng)嚴(yán)格的限制。主要表現(xiàn)為“土地使用權(quán)改變用途或向集團(tuán)公司以外的單位或個(gè)人轉(zhuǎn)讓時(shí)，應(yīng)報(bào)經(jīng)土地行政主管部門批準(zhǔn)，并補(bǔ)繳土地出讓金。”

國(guó)家雖對(duì)授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地的處置進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，但同時(shí)也可看到，自1998年以來(lái)的十幾年時(shí)間內(nèi)，針對(duì)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的規(guī)章制度，國(guó)家僅出臺(tái)了〔1998〕第8號(hào)令、國(guó)土資發(fā)〔1999〕433號(hào)、國(guó)土資發(fā)〔2001〕44號(hào)以及國(guó)發(fā)〔2013〕33號(hào)這四個(gè)文件，授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地處置可用法律依據(jù)不足。

二、河南油田授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地管理存在的問(wèn)題與建議

1.授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)薄弱

近些年，在油田重組上市和改制分流過(guò)程中，由于多種原因，造成一大批授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地證比較混亂，部分土地不顯示征地界址，宗地界址確定困難，錯(cuò)證亂證較多，授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)比較混亂，準(zhǔn)確率不及50%。

在集團(tuán)公司大力支持下，河南油田自2012年已經(jīng)全面啟動(dòng)了國(guó)家授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地調(diào)查工作，對(duì)油田授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地進(jìn)行一次全面的摸底調(diào)查，充分利用全球定位（GPS）、地理信息（GIS）系統(tǒng)等技術(shù)手段，逐步完成土地的勘測(cè)定界，繪制地籍圖和宗地界址點(diǎn)圖，查清授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地的位置、面積、利用現(xiàn)狀等，實(shí)現(xiàn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地?cái)?shù)據(jù)的全面覆蓋，土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)的動(dòng)態(tài)更新。最終實(shí)現(xiàn)充分應(yīng)用土地管理信息化成果，為授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地的規(guī)劃、利用等各項(xiàng)工作的開(kāi)展，提供一個(gè)準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)平臺(tái)，持續(xù)提升油田土地管理服務(wù)水平。

2.授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地存在侵占現(xiàn)象

河南油田因其獨(dú)特的行業(yè)性質(zhì)，形成了用地總量大、分布區(qū)域廣的用地特點(diǎn)，尤其是授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地多為產(chǎn)能建設(shè)用地，分布更是“地處偏遠(yuǎn)、點(diǎn)多面廣”，土地管理工作難度較大。近年來(lái)，由于廠（站）點(diǎn)遷移，特別是油井停產(chǎn)等原因，部分土地被當(dāng)?shù)卮迕穹欠ㄇ终嫉默F(xiàn)象屢有發(fā)生，給油田已征土地合法權(quán)益帶來(lái)?yè)p失。

因此在督促油田各用地單位加大土地管理工作力度的同時(shí)，建議采取一定措施確保授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地權(quán)益：一是對(duì)已遷移的廠（站）點(diǎn)重新修建圍墻，確保邊界清楚。二是對(duì)井場(chǎng)做標(biāo)準(zhǔn)化處理，在井場(chǎng)邊界處砌毛石混凝土，最大限度的減少或避免土地侵占現(xiàn)象發(fā)生。三是加強(qiáng)與地方政府及土地主管部門的溝通，及時(shí)妥善處理土地侵占現(xiàn)象。四是制定河南油田土地中長(zhǎng)期利用規(guī)劃，合理統(tǒng)籌計(jì)劃使用土地，盡量避免出現(xiàn)土地的閑置及低效使用等情況。

3.授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地利用缺乏政策支持

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在2015年集團(tuán)公司各企業(yè)上報(bào)的土地待盤(pán)活處置計(jì)劃中，涉及授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地的有151宗，3339.05畝。由此可見(jiàn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地的低效使用甚至閑置的問(wèn)題，已不僅是河南油田一家企業(yè)存在的特例，而是整個(gè)集團(tuán)公司內(nèi)存在的一個(gè)共性問(wèn)題，但由于目前對(duì)授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地的處置利用缺乏國(guó)家的政策支持，加之國(guó)家土地管理政策更加嚴(yán)格和細(xì)化，導(dǎo)致當(dāng)?shù)卣块T工作上更加謹(jǐn)慎，對(duì)政策的理解和把握上也都是盡量走嚴(yán)，授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地處置利用工作困難重重。

建議通過(guò)集團(tuán)公司層面，就油田企業(yè)授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地的共性問(wèn)題向國(guó)土資源部進(jìn)行反饋，出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)一步明確授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地的租賃、改變用途、置換、轉(zhuǎn)讓等相關(guān)規(guī)定及操作細(xì)則，并爭(zhēng)取有利的政策支持，以便在實(shí)際操作中有法可依，有章可循。

三、結(jié)束語(yǔ)

國(guó)家授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地是給予國(guó)有企業(yè)的最大的政策優(yōu)惠，對(duì)優(yōu)化配置企業(yè)土地資源，盤(pán)活企業(yè)土地資產(chǎn)有著積極的促進(jìn)作用 。因此應(yīng)切實(shí)管好用好授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地，主動(dòng)作為，開(kāi)拓創(chuàng)新，進(jìn)一步拓寬處置利用渠道，確保河南油田授權(quán)經(jīng)營(yíng)土地的保值增值。

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作者簡(jiǎn)介：

田耘（1979-），男，河南項(xiàng)城人，本科，中級(jí)經(jīng)濟(jì)師，主要研究方向：土地管理。