聚焦地方國有企業(yè)改革發(fā)展的幾個問題

王正宇

地方國企是區(qū)別于央企而由省、市、縣政府管轄的地方國有企業(yè)。這些年，地方國企的發(fā)展走過了極不平凡的崎嶇道路。在20世紀末和21世紀初，慘淡經營幾十年的地方國企矛盾凸現(xiàn)，弊端盡顯：機制僵化、人員老化、設備老舊、不堪重負，大部分地方國企步履維艱，難以為繼，與這一時期放開搞活、蓬勃興起的民營經濟形成了強烈對比。地方國企衰退有著多方面的原因，最主要有兩點：其一，長時期計劃經濟條件下的地方國企，與市場嚴重脫節(jié)，在撲面而來的市場經濟大潮沖擊下，窘態(tài)百出，無力招架。其二，我國思想理論界、經濟界，包括相當一部分黨政干部中間，蔓延一種地方國企必然辦不好、地方沒有必要辦國企的觀點。在這樣的背景之下，許多地方政府選擇了國退民進的策略，一段時期內，國企改制成為時尚，地方國企幾乎被賣光、改光，實體性制造業(yè)國企在許多地方幾乎消失殆盡。現(xiàn)在來看，盡管當時的出發(fā)點和動機不宜多加猜測，但是造成國有資產大量流失也是不爭的基本事實，教訓極為深刻。

地方國企改革發(fā)展有潛力有差距

國有企業(yè)是全面建設小康社會的重要力量，是國家政權鞏固的重要物質基礎。隨著基本現(xiàn)代化進程的加快，為適應深化社會管理、提升治理能力的新形勢，近幾年不少地方政府逐步認識到，在放手發(fā)展個私經濟、外向型經濟的同時，應當注意發(fā)展公有制經濟。尤其是在現(xiàn)階段我國國情條件下，只有在毫不動搖地發(fā)展非公有制經濟的同時，毫不動搖地發(fā)展公有制經濟，地方政府在區(qū)域經濟發(fā)展中才能有足夠的話語權，才能發(fā)揮應有的影響力，才能在區(qū)域經濟社會發(fā)展中具有較強的把控力。于是，在地方政府的主導下，地方國企又在復蘇和壯大之中。

有資料顯示，目前我國地方國企占全部國企的比重接近60%。這既表明地方國企的總量不可小覷，同樣說明它也是改革發(fā)展攻堅克難的重點。從目前地方國企的現(xiàn)狀分析，我國不少省份現(xiàn)有的地方國企在地方經濟、社會發(fā)展中占據(jù)的份額明顯偏低，總量小，貢獻少，其活力、控制力、影響力更是無從談起。再從地方國企行業(yè)構成來分析，一部分是原有企業(yè)的留存，一部分則是近年來新組建的，以基礎設施建設、公共服務、投融資平臺為主。以江蘇為例，地方國企資產行業(yè)分布為：社會服務業(yè)占42.42%，房地產業(yè)占17.42%，交通運輸業(yè)占10.63%，工業(yè)占8.79%，金融業(yè)占5.87%。真正意義上規(guī)模大、效益好、競爭力強的實體經濟幾乎是鳳毛麟角。

應當引起注意的是，目前的地方國企普遍具有兩個特點：一是已經在很大程度上注意了與市場經濟的接軌與融合。二是總體上仍舊表現(xiàn)為活力不夠、動力不足，改革發(fā)展既存在較大潛力，也存在明顯差距。在深化國企改革的今天，非常有必要對地方國企的改革發(fā)展把脈問診，保證地方國企在符合國情、市場經濟規(guī)律的前提下健康持續(xù)向前發(fā)展。

明確地方國企改革發(fā)展的總體目標，不斷增強國有企業(yè)的活力、控制力、影響力，是國企改革發(fā)展的出發(fā)點和歸宿點。當前，要以全面深化改革為總抓手，把注意力集中在地方國企活力的釋放、控制力的增強和影響力的提升上。

從地方國企的活力來看，一是來源于體制機制，二是來源于班子與人才。只有建立起適應社會主義市場經濟發(fā)展的一整套體制機制，才叫有活力。機制活、體制活、管制活，國企才會在整體上優(yōu)于其他經濟形態(tài)，才會比其他經濟形態(tài)更具競爭力。因此，要通過深化改革，細化改革舉措，激發(fā)企業(yè)潛在的動力，釋放企業(yè)內在的活力，最終形成活力迸發(fā)的市場主體。

從地方國企的控制力來看，外在表現(xiàn)為對區(qū)域經濟發(fā)展起舉足輕重的行業(yè)和領域有話語權，內在表現(xiàn)為較強的經營管理能力和風險防范能力。這是衡量地方國企地位、實力的顯著標尺。如果說地方經濟需要走差別化競爭、錯位化發(fā)展之路的話，那么地方國企一定要主動作為，努力形成具有競爭力的特色優(yōu)勢和品牌優(yōu)勢，不斷增加對區(qū)域經濟的貢獻份額，不斷提升適應市場的核心競爭力。

從地方國企的影響力來看，主要體現(xiàn)在服務、保障地方經濟社會發(fā)展大局的能力上。譬如，與地方黨委、政府的中心工作相呼應，把經濟責任、政治責任、社會責任扛在肩上，發(fā)揮重大影響；又如，回報股東、報效國家，企業(yè)的文化管理模式；再如，和諧的勞動用工關系、保護環(huán)境、促進就業(yè)、依法納稅、廉潔經營等，企業(yè)的生產、經營、管理應當在本地區(qū)的經濟社會發(fā)展中發(fā)揮積極的影響。

積極穩(wěn)妥推進地方國企改革

地方國企的改革是一個十分嚴肅的話題。政策敏感性強，社會關注度高。不能折騰，不能翻燒餅，不能刮風起哄，必須積極慎重地穩(wěn)步推進。

必須全面領會改革要求。黨的十八大、十八屆三中全會對國企改革提出了明確要求，做出了具體部署。地方國企的改革發(fā)展必須全面貫徹上述精神，全面落實國企、國資改革的各項任務。對于已經確認的幾十項改革任務，地方各級政府、國資監(jiān)管部門、國有企業(yè)，都要全面領會，全面落實，全方位推進。在總體把握上，一定要吃透精神，掌握實質，結合實際、穩(wěn)妥務實地操作。既不能趕時髦，搞形式，又不能為改而改虛于應付。

必須牢牢把握改革方向。地方國企的改革方向是做大、做強、做優(yōu)，是不斷增強活力、控制力、影響力，而不是其他。這既是地方國企改革的出發(fā)點和歸宿點，也是檢驗地方國企改革成敗的根本標準，又是與上一輪國企改革的明顯區(qū)別。對此，不能動搖，不能跑偏，不能走樣。各級各部門需要在這一問題上進一步達成共識，深化認識。

必須選準改革的著力點。由于綜合實力、經營狀況、產業(yè)產品、領導班子等情況不一，地方國企之間的差異性、不平衡性很大。在整體推進地方國企改革的時候，特別需要把握好各個企業(yè)改革的著力點。這里，既要有共性的普遍要求，也要有個性的特別需求。某些時候，或許個性還會大于共性。只要符合國企改革的總方向，圍繞國企改革的總目標來進行，改革的著力點就應當允許并鼓勵多點突破。

必須堅持“一企一策”展開。地方國企情況千差萬別，改革要緊密結合各地、各企業(yè)的實際來進行，堅持試點先行，堅持“一企一策”、“一廠一方”來展開。譬如，涉及企業(yè)內部管理的改革內容，各企業(yè)應不等不靠，從自身實際出發(fā)，抓緊行動；又如，混合所有制改革，究竟是宜進、宜退，還是宜留，必須因地制宜，區(qū)別對待；再如，實行分類管理，要打破原有體系格局，從有利于做大做強來考量等，都需要緊密結合實際來進行，不能搞一刀切、一窩蜂。

堅持完善地方國企管理體系

管理體系問題，是地方國企改革發(fā)展中繞不開的一個坎。必須進一步厘清關系，理清職能，明確職責。

堅持“三統(tǒng)一、三結合”國有資產管理體制。地方國企的管理體系總體上是明了的，目前存在的問題主要是執(zhí)行不到位。實踐證明，作為政府出資人代表的國資監(jiān)管部門，已經具有十多年的專業(yè)化監(jiān)管經驗，有著比較完整、成熟的監(jiān)管架構，是其他任何部門都無法替代的。落實和完善權利、義務、責任相統(tǒng)一，管資產、管人、管事相結合的“三統(tǒng)一、三結合”國資監(jiān)管體制，地方國企的管理關系就會很順利、很流暢。因此，有必要抓緊設立地方國資監(jiān)管部門的黨委、紀委，賦予出資人管人、管事、管資產的全部職責。只有把主體責任落實到位，國資監(jiān)管部門才能名副其實地實施有效監(jiān)管，國資監(jiān)管才有可能落到實處。

提高監(jiān)事會監(jiān)管的權威性、有效性。監(jiān)事會監(jiān)督是國有資產監(jiān)督管理最直接、最有效的實現(xiàn)形式。需要把監(jiān)事會的組織架構與工作模式加以完善。一要以外派監(jiān)事會為主，并由集團公司抓緊向二、三級子公司派出監(jiān)事會；二要落實監(jiān)事會參與企業(yè)重要決策、重要會議、重要活動等相關制度規(guī)定；三要減小監(jiān)事會監(jiān)督的企業(yè)數(shù)量，努力將監(jiān)事會的監(jiān)督做細做深；四要形成監(jiān)督合力，把年度檢查、專項檢查與日常檢查、審計、巡視等更加緊密結合起來；五要在強化財務檢查的同時，高度重視加強對企業(yè)領導人員履行職務行為的監(jiān)督，更加有效地實施監(jiān)管。

高度重視地方投融資平臺的運作。這些年，地方政府相繼建立了一批國資性質的投融資平臺，為推動地方發(fā)展做出了積極貢獻。但是，這些平臺存在政企不分、負債率高、管理不規(guī)范、金融風險大等問題。對此，一定要高度重視。加強平臺公司的風險管控，做好風險排查、防范和化解，最大限度防范并化解潛在風險。規(guī)范運作，盡快剝離政府融資職能，培育科學合理的盈利模式，實現(xiàn)由單純的政府融資載體向真正的市場主體的轉型，逐步向市場化、實體化、產業(yè)化、資本化過渡。

實現(xiàn)經營性國有資產監(jiān)管的全覆蓋。必須十分警惕機關部門單位爭當出資人代表的傾向。大量事實已經說明，機關部門單位公共管理職能與國有資產出資人職能攪和一起，極易導致國有資產空心化，出現(xiàn)國有資產流失、貪污腐敗、利益輸送等問題。大量事實還說明，盡管專業(yè)國資監(jiān)管還需要完善，但游離于國資專業(yè)監(jiān)管之外，其他業(yè)務部門的監(jiān)管都是形同虛設且蒼白無力的。從有利于地區(qū)國有資產的優(yōu)化組合、資源配置，有利于發(fā)揮國有資本的最大效率，有利于國企之間的平等競爭出發(fā)，應當堅決打破部門割據(jù)，堅決沖破利益藩籬，大力推動經營性國有資產監(jiān)管全覆蓋。在具體操作時，一些地方采取的由地方黨委、政府主導，人事管理渠道維持現(xiàn)狀，將地方國有資產保值增值納入監(jiān)督管理，是比較現(xiàn)實的可行選擇。

積極扶持地方國企做強做大做優(yōu)

地方國企的做強，是指實力強、競爭力強、投融資能力強；地方國企的做大，是指總量大、規(guī)模大、效益大；地方國企的做優(yōu)，是指產品優(yōu)、品牌優(yōu)、形象優(yōu)。目前，相當一部分地方國企在區(qū)域經濟發(fā)展中占比明顯偏低的狀況亟待改變。今后幾年，區(qū)域經濟發(fā)展中地方國企要重點培植一批行業(yè)單打冠軍和企業(yè)航空母艦。只有這樣，增強國有經濟的影響力才可能落到實處，國資監(jiān)管部門才能有所作為。

找準比較優(yōu)勢。千方百計放大國有資本功能，大力推動國有資本向當?shù)貎?yōu)勢企業(yè)和特色企業(yè)集聚，爭取做強做優(yōu)一批具有地方特色、地區(qū)優(yōu)勢、支柱作用的大企業(yè)集團，打造地方經濟發(fā)展的臺柱子。做強做大，要在實施“走出去”、“一帶一路”、“長江經濟帶建設和沿海開發(fā)”等國家戰(zhàn)略層面來考量。就大部分企業(yè)而言，做強主業(yè)當然是現(xiàn)實選擇，但是面臨互聯(lián)網經濟、電商經濟、跨界經濟等的蓬勃興起，地方國企原有經營的主業(yè)或非主業(yè)，必然具有相對不確定性。打破傳統(tǒng)思維定式，敏銳地洞悉市場，不失時機調結構、促轉型、搞創(chuàng)新，捕捉機遇，錯位發(fā)展，使做大做強變?yōu)楝F(xiàn)實可能。

積極培育龍頭企業(yè)。“十三五”期間，省市級國資委都要有意識、有重點地培育一批全國一流、進入跨國公司行列的龍頭企業(yè)，更好地引領、帶動、服務地方經濟發(fā)展。逐一對現(xiàn)有的地方國企進行梳理排隊，分門別類，落實做強做大的措施。即使是二、三級企業(yè)，只要在地區(qū)、行業(yè)中領先領跑的、符合國家產業(yè)導向的、有做強做大潛能的，都應當在人才、資金、政策等方面給予全力扶持。實踐表明，將優(yōu)質資源、核心資產推向市場，推動國有資產證券化是可行選項，要通過資本市場并購、借殼上市、IPO首發(fā)上市、新三板上市等途徑，實現(xiàn)企業(yè)的跨越發(fā)展。

研究制定政策。我國經濟具有政府主導和行政推動的特點。與鼓勵其他經濟形態(tài)發(fā)展相比，這些年在許多地方政府層面，國企發(fā)展的政策研究明顯不夠，地方國企的發(fā)展缺乏政策的扶持與支撐。在新常態(tài)下引導地方國企的發(fā)展，可以采取地方政府自主發(fā)債融資、撥付專項資金、國有資本收益集中使用、建立國企改革發(fā)展基金等諸多辦法，加大對地方國企的投入，鼓勵地方國企加快轉型升級和技術創(chuàng)新步伐，迅速搶占戰(zhàn)略性新興產業(yè)制高點，為區(qū)域經濟社會發(fā)展做出新的貢獻。

推動地方國企抓好幾項重點工作

堅持完善地方國企的領導架構。搞好地方國企的改革發(fā)展、經營管理，健全和完善地方國企的領導架構是首要前提。否認黨對國企的領導，或是把黨的領導與公司治理結構對立起來、割裂開來都是極端錯誤的?；趪衅髽I(yè)的基本屬性和本質特征，我們已經把國企的領導架構做出了這樣的概括：處于頂層設計層面的是企業(yè)黨委；處于決策層面的是企業(yè)董事會；處于操作層面的是企業(yè)經營層；處于監(jiān)督層面的是企業(yè)紀委、監(jiān)事會；處于支持支撐層面的是企業(yè)的工青婦組織。這樣一種“五位一體”的領導架構，既相互銜接又相互制衡，既與市場經濟接軌又符合中國國情，應當?shù)玫铰鋵嵑蛨猿帧?/p>

堅持“三重一大”制度。事實說明，國有企業(yè)存在的貪腐問題、風險事故等，絕大多數(shù)都與決策不科學、不民主、不透明有關，都是獨斷專行、暗箱操作的后果?！叭匾淮蟆闭瞧髽I(yè)運行過程中防止權力濫用的鐵籠子，必須下決心、花力氣將鐵籠子打造好，凡涉及企業(yè)權力運行的事項，必須無一例外地鎖進鐵籠子。從這個意義上說，國企堅持“三重一大”決策的公開、透明、陽光，堅持集體決策、民主決策、科學決策，具有極其強烈的現(xiàn)實針對性和緊迫性。

堅持責任追究。地方國企負責人要強化責任擔當意識，始終把改革發(fā)展的重任抓在手上、扛在肩上。國有資產保值增值是國有企業(yè)領導人員的神圣使命，做大、做強、做優(yōu)、做久才是真本領。對大權獨攬、獨斷專行的行為，對玩忽職守、不負責任的行為，對奢侈浪費、管理混亂的行為，對營私舞弊、貪污受賄的行為，都要對照黨紀國法，堅決嚴肅追究責任。對于造成國有資產重大損失的，不僅要追究責任人的個人責任，也要追究領導班子的集體責任。

堅持強化集團管控。集團管控的薄弱迫切需要引起高度重視。應當把防范風險能力的提升作為企業(yè)管控的重中之重。集團管理中出現(xiàn)的問題具有行政化、機關化傾向，一些行政機關的不作為、慢作為，衙門氣息、官僚作風在一些企業(yè)集團已經滋長蔓延，導致效率低下、管理目標落空、風險事故頻出。一定要運用現(xiàn)代科技、信息化手段，以鐵石心腸、鐵的紀律、鐵的手腕和縝密的流程，狠抓管理，迅速提升集團管控能力。

堅持推動“三能”。國企改革改到最后還是人的問題。地方國企一定要抓住有利時機，鎖定市場化取向，突出“三能”改革和考核分配制度改革兩大抓手，著力在員工能進能出、高管能上能下、報酬能高能低方面組織攻堅，力求取得突破性進展，使企業(yè)存在的弊端得以克服，市場化運營的活力得以釋放，從而動力強勁地高歌猛進。

堅持推動依法治企、廉潔國企建設。在全面依法治國的宏觀背景下，地方國企要善于運用法治思維和法治方式深化改革，推動發(fā)展。公司治理的組織架構、經營管理的運營模式、行使權力的制衡制約、員工隊伍的建設管理等，都必須自覺納入法治化軌道。從發(fā)揮國企影響力的要求看，國企的廉潔經營、員工的廉潔從業(yè)，必須有更高的標準和更嚴的要求。企業(yè)黨組織和紀檢組織要切實擔當起全面從嚴治黨的主體責任和監(jiān)督責任，旗幟鮮明反對腐敗，持之以恒整治四風。國企領導人員要帶頭執(zhí)行黨風廉政責任制，管好自己，帶好隊伍，自覺接受監(jiān)督，保持國有企業(yè)應有的良好形象。

（作者系江蘇省人民政府國有資產監(jiān)督管理委員會副主任）

責任編輯：高 莉