加快土地流轉(zhuǎn)的財(cái)政扶持政策研究

孫禮榮

摘 要：為了進(jìn)一步加快舒城縣土地流轉(zhuǎn)，該文在深入調(diào)查的基礎(chǔ)上，概括性總結(jié)了土地流轉(zhuǎn)的主要類型、特點(diǎn)及成效，分析了土地流轉(zhuǎn)過程中存在的財(cái)政扶持與保護(hù)問題，提出了確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)健康有序發(fā)展和加強(qiáng)財(cái)政扶持與保護(hù)3點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；財(cái)政扶持；政策研究；舒城縣

中圖分類號(hào) F311 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2015）14-19-03

推動(dòng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，實(shí)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源配置的客觀要求，是適應(yīng)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，增加農(nóng)民收入的重要舉措，是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的必然選擇。從總的情況看，舒城縣2012-2015年財(cái)政支持土地流轉(zhuǎn)成效是顯著的，黨的惠農(nóng)政策效應(yīng)得到進(jìn)一步顯現(xiàn)。但從局部來看，還存在著一些亟待解決的新矛盾、新問題，需要我們?nèi)パ芯亢吞剿鳌?/p>

1 土地流轉(zhuǎn)類型及特點(diǎn)

1.1 土地流轉(zhuǎn)類型 截至2015年6月底，舒城縣各種類型土地流轉(zhuǎn)面積1.76萬hm2。承包耕地流轉(zhuǎn)1.1萬hm2，占全縣耕地總面積的26.7%。涉及農(nóng)產(chǎn)4.28萬戶，簽訂流轉(zhuǎn)合同4.28萬份，占實(shí)行家庭承包農(nóng)戶的14.2%。通過土地流轉(zhuǎn)實(shí)行集約化經(jīng)營(yíng)的面積達(dá)到0.55萬hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的31%。全縣土地流轉(zhuǎn)有5種形式，其中，出租是主體，流轉(zhuǎn)面積達(dá)到0.65萬hm2，占6.7hm2以上耕地流轉(zhuǎn)面積的66%。其次是轉(zhuǎn)包形式，流轉(zhuǎn)面積是0.28萬hm2。轉(zhuǎn)讓、互換、入股3種形式，流轉(zhuǎn)面積相對(duì)較小，分別為0.027萬hm2，0.017萬hm2、0.07萬hm2。

1.2 土地流轉(zhuǎn)特點(diǎn) 一是由“零星代耕”到“萬畝莊苑”。全縣6.7hm2以上土地流轉(zhuǎn)面積近1萬hm2，經(jīng)營(yíng)主體446戶，戶均200hm2以上；二是由“自發(fā)放任”到“規(guī)范有序”。土地流轉(zhuǎn)由初期的農(nóng)戶間口頭協(xié)商流轉(zhuǎn)變?yōu)橛锌h、鄉(xiāng)、村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)參與全程，簽訂統(tǒng)一書面合同，依法公正的流轉(zhuǎn)；三是由“單一收入”到“多元收入”。土地流轉(zhuǎn)以后，由于優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)資源集聚得以實(shí)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力大大提高，雙方都從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的增進(jìn)中實(shí)現(xiàn)雙效共贏。到2015年6月，全縣從事蔬菜、中藥材、花卉苗木等高效經(jīng)濟(jì)作物種植和經(jīng)營(yíng)養(yǎng)殖的大戶有92戶，流轉(zhuǎn)土地面積0.18萬hm2，平均增加收入1 600元/667m2以上；四是由“政策引導(dǎo)”到“財(cái)政扶持”。一方面實(shí)施土地綜合治理，發(fā)展精品農(nóng)業(yè)的思路。先后投資數(shù)千萬元，對(duì)全縣0.2萬hm2耕地進(jìn)行了有效治理，為土地流轉(zhuǎn)成片規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造良好條件；另一方面從財(cái)政上給予扶持，對(duì)6.7hm2以上規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體給予政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)總額20%的補(bǔ)助和每667m220～50元的一次性財(cái)政補(bǔ)貼。

2 土地流轉(zhuǎn)主要成效

2.1 推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，提高農(nóng)產(chǎn)品商

品率 規(guī)模經(jīng)營(yíng)推進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)合理調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，糧食作物種植面積降低，高效經(jīng)濟(jì)作物種植面積擴(kuò)大。種糧大戶利用當(dāng)?shù)刭Y源、交通等優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，全縣在建的糧油、蔬菜、名優(yōu)茶、水產(chǎn)、板栗、油茶、畜禽七大種養(yǎng)基地，主要由大戶經(jīng)營(yíng)。規(guī)模經(jīng)營(yíng)促進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，全縣建立農(nóng)業(yè)小區(qū)140多個(gè)，總面積3萬hm2。規(guī)模經(jīng)營(yíng)促進(jìn)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，全縣農(nóng)業(yè)小區(qū)產(chǎn)值實(shí)現(xiàn)13億元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立的小區(qū)117個(gè)，面積達(dá)0.8萬hm2。

2.2 增加社會(huì)資本向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域投入，拓寬了農(nóng)民致富門路 一是中介組織和龍頭企業(yè)參與土地流轉(zhuǎn)的積極性空前高漲。截至2015年6月，舒城縣共成立119家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，其中省級(jí)17家，市級(jí)27家，縣級(jí)75家。建立初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，流轉(zhuǎn)土地0.19萬hm2，年產(chǎn)值18.6億元。正式登記注冊(cè)農(nóng)民專業(yè)合作社424家，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)專業(yè)協(xié)會(huì)50家，發(fā)展成員5 000多人，家庭農(nóng)場(chǎng)153家，流轉(zhuǎn)土地0.21萬hm2，年產(chǎn)值6.8億元。二是通過流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓方與受讓方均成為受益主體。農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)給大戶經(jīng)營(yíng)，除獲得承包租金外，還能獲得務(wù)工收入。經(jīng)營(yíng)主體在生產(chǎn)過程中進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)，規(guī)模效益得到較大幅度提高。截至2014年底，全縣446戶6.7hm2以上經(jīng)營(yíng)主體實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)純收入2 345萬元，戶均純收入5.1萬元，平均純收入279元/667m2。

2.3 推進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，加快了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程 一是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，使農(nóng)村富余勞動(dòng)力得以從土地的束縛中解放出來，有力地促進(jìn)了農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；二是使農(nóng)村許多閑置勞動(dòng)力在本地本行業(yè)實(shí)現(xiàn)了就業(yè)轉(zhuǎn)移。如舒城縣柏林鄉(xiāng)“柏林莊園”流轉(zhuǎn)土地0.08萬hm2，購(gòu)置各種農(nóng)機(jī)具60多臺(tái)套，發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)，解決了當(dāng)?shù)? 180名農(nóng)民的就業(yè)問題；三是實(shí)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后，不僅農(nóng)民逐步從土地上解放出來，為城鎮(zhèn)發(fā)展提供了充足的勞動(dòng)力，而且使生產(chǎn)企業(yè)資本大量進(jìn)入農(nóng)村領(lǐng)域，促進(jìn)了城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化組合，土地流轉(zhuǎn)已成為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一個(gè)重要紐帶。

3 財(cái)政扶持土地流轉(zhuǎn)存在的問題

3.1 財(cái)政直接支持總量偏小 在土地流轉(zhuǎn)過程中財(cái)政支持總量占國(guó)民收入比重偏小。舒城縣按六安市人民政府在市政[2009]33號(hào)文件《關(guān)于貫徹安徽省人民政府關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)若干問題意見的實(shí)施意見》規(guī)定2012-2015年對(duì)受讓土地6.7hm2以上，流轉(zhuǎn)期限3a以上，并簽訂規(guī)范流轉(zhuǎn)合同，從事糧、棉、油等大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)主體，除國(guó)家和省級(jí)政策獎(jiǎng)補(bǔ)外，市、縣（區(qū)），連續(xù)3a另行給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)受讓面積6.7～66.7hm2的，每年每667m2獎(jiǎng)勵(lì)20元；受讓面積66.7～133.3hm2的每年每667m2獎(jiǎng)勵(lì)30元；133.3～200hm2的，每年每667m2獎(jiǎng)勵(lì)40元，200hm2以上的，每年每667m2獎(jiǎng)勵(lì)50元。對(duì)單季流轉(zhuǎn)冬閑田從事午季糧油生產(chǎn)的，獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)翻一番。上述獎(jiǎng)勵(lì)獎(jiǎng)金市、縣（區(qū)）按3∶7的比例承擔(dān)。目前國(guó)家與省都還沒有出臺(tái)針對(duì)土地流轉(zhuǎn)的專項(xiàng)財(cái)政直接支持措施。流入戶平均耕地轉(zhuǎn)讓費(fèi)偏高，不易于降低土地流轉(zhuǎn)成本，增加了土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的難度。

3.2 財(cái)政支持構(gòu)成不合理 從舒城縣財(cái)政支持構(gòu)成上看，財(cái)政支持結(jié)構(gòu)很不科學(xué)，絕大部分財(cái)政支持集中在少數(shù)龍頭企業(yè)上，其他專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社財(cái)政支持較少。這表明，目前舒城縣財(cái)政支持土地流轉(zhuǎn)范圍比較窄，專業(yè)戶基本沒有資金直接支持。此外財(cái)政支持在不同的種植和養(yǎng)殖品種上存在明顯差異。財(cái)政支持糧油類較多，其他具有優(yōu)勢(shì)特色和高效安全的蔬菜、花卉等經(jīng)濟(jì)作物種植與部分優(yōu)良品種的養(yǎng)殖財(cái)政支持較少。財(cái)政支持構(gòu)成不合理削弱了中等規(guī)模以下土地流轉(zhuǎn)壯大、發(fā)展的潛力，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)發(fā)展的不平衡。

3.3 財(cái)政支持渠道過于分散 目前財(cái)政支持渠道分散在財(cái)政局、交通局、水利局、電力局、電信局、農(nóng)委、農(nóng)業(yè)局、土地局、扶貧辦、勞動(dòng)局、社會(huì)保障局、民政局、教育局、金融等十幾個(gè)職能部門。多個(gè)實(shí)施項(xiàng)目實(shí)質(zhì)內(nèi)容一樣，實(shí)施主體分散，如農(nóng)民培訓(xùn)分散于教育局、農(nóng)委、扶貧辦、勞動(dòng)局4個(gè)部門，農(nóng)村土地綜合整治分散于土地局和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室。財(cái)政支持渠道過于分散不易于項(xiàng)目統(tǒng)一協(xié)調(diào)和實(shí)施監(jiān)管，同時(shí)也提高了項(xiàng)目的運(yùn)行成本，降低了項(xiàng)目的實(shí)施效率。

3.4 財(cái)政支持缺乏政策和法律依據(jù) 《土地承包法》中對(duì)于土地流轉(zhuǎn)后，財(cái)政如何支持與保護(hù)的條款基本沒有。財(cái)政支持與保護(hù)沒有規(guī)定的法定金額，使執(zhí)行部門在提供財(cái)政支持與保護(hù)時(shí)具有很大的伸縮性，波動(dòng)性。土地流轉(zhuǎn)過程中財(cái)政支持與保護(hù)的維權(quán)訴訟程序復(fù)雜，缺乏明確的、易于操作的法律標(biāo)準(zhǔn)。此外農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁機(jī)構(gòu)不是法律規(guī)定的正式授權(quán)部門，無執(zhí)法權(quán)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的土地流轉(zhuǎn)糾紛難以開展有力的執(zhí)法。少數(shù)地方截留土地流轉(zhuǎn)惠農(nóng)政策補(bǔ)助，虛報(bào)流轉(zhuǎn)面積、冒領(lǐng)惠農(nóng)政策獎(jiǎng)補(bǔ)，違背群眾意愿、越位強(qiáng)行流轉(zhuǎn)導(dǎo)致群體性上訪等違

違紀(jì)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

4 財(cái)政支持土地流轉(zhuǎn)政策建議

4.1 加大行政性財(cái)政支持力度 通過立法的形式，以稅收等手段增加行政性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，確保農(nóng)村基層政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的需要。讓他們?cè)谕恋亓鬓D(zhuǎn)過程中不再以追求額外的經(jīng)濟(jì)利益為目標(biāo)，降低土地流轉(zhuǎn)的交易成本。通過國(guó)家預(yù)算的平衡關(guān)系并配套貨幣政策的實(shí)施，調(diào)節(jié)市場(chǎng)供需總量的平衡，保持市場(chǎng)穩(wěn)定，避免農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格信息失真，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷大起大落。運(yùn)用各種財(cái)政分配杠桿，彌補(bǔ)市場(chǎng)對(duì)資源配置的不足，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策的要求。加大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的培育與發(fā)展，積極扶持農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展，推動(dòng)優(yōu)勢(shì)特色和高效安全農(nóng)業(yè)發(fā)展，支持貧困地區(qū)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)崛起。繼續(xù)扶持農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)新型合作示范項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)項(xiàng)目和糧食產(chǎn)銷對(duì)接項(xiàng)目。通過對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)稅收減免，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備企業(yè)繼續(xù)實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備費(fèi)用和利息補(bǔ)貼，對(duì)流入戶繼續(xù)實(shí)施與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接相關(guān)的糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)新技術(shù)運(yùn)用推廣補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)林業(yè)保費(fèi)補(bǔ)貼，對(duì)流出戶繼續(xù)加大全國(guó)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼推進(jìn)力度，提高城鄉(xiāng)低保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

4.2 加快公益性財(cái)政支持步伐 農(nóng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是農(nóng)村社會(huì)進(jìn)步與發(fā)展必不可少的事業(yè)，它的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益不是短時(shí)間內(nèi)所能體現(xiàn)出來的，對(duì)農(nóng)村來說在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，屬于純消費(fèi)性的事業(yè)。它是市場(chǎng)所難以提供的，只能通過國(guó)家財(cái)政支持以滿足興辦這些公共事業(yè)的需要。各級(jí)政府要認(rèn)真調(diào)查研究，根據(jù)具體情況確定農(nóng)村社會(huì)公益性需要資源的配置方物流服務(wù)網(wǎng)絡(luò)工程建設(shè)。繼續(xù)加大農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)力度，科學(xué)實(shí)施土地整治項(xiàng)目，改造中低產(chǎn)田，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，增加糧食綜合生產(chǎn)能力。繼續(xù)實(shí)施病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固工程建設(shè)，農(nóng)田水利建設(shè)，推進(jìn)大中型灌區(qū)節(jié)水改造以及農(nóng)村電網(wǎng)改造。加快公益性財(cái)政支持速度，為促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化、集約化發(fā)展，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程提供必要的物質(zhì)支持。

4.3 加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)性財(cái)政支持管理 經(jīng)濟(jì)性財(cái)政從性質(zhì)上講是一種經(jīng)營(yíng)性財(cái)政，它是代表國(guó)家以國(guó)有資產(chǎn)所有者的身份，從價(jià)值形態(tài)上對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行宏觀經(jīng)營(yíng)。農(nóng)村土地從微觀上看是集體所有，從宏觀上看是國(guó)家所有。國(guó)有資源的開發(fā)和利用，不應(yīng)是完全無償?shù)?。由此形成了?guó)有資源開發(fā)的收益和使用的收費(fèi)。目前，經(jīng)濟(jì)性財(cái)政過多的、片面的強(qiáng)調(diào)無償支持，忽視經(jīng)濟(jì)性財(cái)政支持的有償管理和調(diào)節(jié)，不利于搞好國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定、轉(zhuǎn)讓、管理與監(jiān)督。財(cái)政支持資源浪費(fèi)嚴(yán)重，使用效率不高，造成國(guó)有資產(chǎn)大量流失。要進(jìn)一步加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)性財(cái)政支持管理與調(diào)節(jié)，建立健全經(jīng)濟(jì)性財(cái)政支持產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目限制與退出機(jī)制，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)投資與再投資進(jìn)行優(yōu)化?？茖W(xué)合理確定經(jīng)濟(jì)性財(cái)政直接投資和間接投資結(jié)構(gòu)，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、專業(yè)大戶提供有力的帶動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的啟動(dòng)資金安排，提高經(jīng)濟(jì)性財(cái)政支持效率。

（責(zé)編：張長(zhǎng)青）