以體制機(jī)制創(chuàng)新和完善推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化

常文清

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央牢牢把握完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一全面深化改革的總目標(biāo)，不斷創(chuàng)新社會治理理念和思路。黨的十八大報(bào)告提出，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理，提高社會管理的科學(xué)化水平。黨的十八屆三中全會提出，創(chuàng)新社會治理，提高社會治理水平。把“社會管理”提升為“社會治理”，表明了黨在治國理政理念上的根本轉(zhuǎn)變。黨的十九大報(bào)告提出，打造共建共治共享的社會治理格局，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。黨的十九屆四中全會提出，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序，建設(shè)更高水平的平安中國。社會治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，這些新理念、新舉措的提出，實(shí)際上就是要求建立和完善共治共享的社會治理格局，實(shí)現(xiàn)“必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，全面推進(jìn)平安中國建設(shè)，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序”的發(fā)展目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就必須不斷提高社會治理的現(xiàn)代化水平，促進(jìn)依良法善治，注重相關(guān)治理體制機(jī)制創(chuàng)新和完善，服務(wù)平安中國、和諧社會建設(shè)。

一、構(gòu)建和優(yōu)化綜合性社會矛盾糾紛調(diào)解機(jī)制

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“社會治理的最好辦法，就是將矛盾消解于未然，將風(fēng)險(xiǎn)化解于無形”，“要堅(jiān)持把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面，從源頭上減少訴訟增量”。因此，只有堅(jiān)持源頭治理，完善矛盾糾紛解決機(jī)制，切實(shí)提高法治服務(wù)水平，才能從根本上推動矛盾糾紛依法化解，減少訴訟增量。其中最為關(guān)鍵的，是基層社會治理工作能否滿足群眾合理訴求，能否及時調(diào)解矛盾糾紛、保障人民群眾權(quán)益。

創(chuàng)新社會治理不僅要采取扎實(shí)有效的措施積極預(yù)防和減少各種不穩(wěn)定因素，還要客觀理性地認(rèn)識當(dāng)前各類復(fù)雜矛盾糾紛多發(fā)的實(shí)際，充分發(fā)揮調(diào)解工作化解矛盾糾紛的重要作用，把人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解有機(jī)結(jié)合起來，綜合運(yùn)用法律、政策、經(jīng)濟(jì)、行政等手段和教育、協(xié)商、疏導(dǎo)等辦法，統(tǒng)籌化解矛盾糾紛。建立矛盾糾紛綜合調(diào)處工作機(jī)制和工作平臺，能有效解決基層調(diào)解力量相對分散、銜接不夠的問題。具體來講，應(yīng)在盟市、旗縣、蘇牧鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級建立“重大矛盾糾紛調(diào)解中心”，作為地方重大矛盾糾紛調(diào)處的專門工作機(jī)構(gòu)，以“統(tǒng)一受理、分級負(fù)責(zé)、歸口管理、限期辦結(jié)”為原則，充分行使矛盾糾紛調(diào)處權(quán)、分流指派權(quán)、調(diào)處督辦權(quán)和調(diào)處責(zé)任追究建議權(quán)等權(quán)力，對重大疑難矛盾糾紛組織、協(xié)調(diào)、調(diào)度有關(guān)部門聯(lián)合進(jìn)行調(diào)處。在工作體系上，實(shí)行黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政法綜治組織協(xié)調(diào)、司法信訪互為依托、調(diào)解中心具體受理、職能部門各司其職、社會力量廣泛參與的“大調(diào)解”工作機(jī)制，及時有效地調(diào)處社會矛盾糾紛，預(yù)防和減少群體性事件、上訪事件的發(fā)生。

二、加強(qiáng)公共安全體系建設(shè)，推進(jìn)公共安全危機(jī)治理

改革開放40多年來，我國經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)快速健康發(fā)展。但由于發(fā)展時間短、速度快，也使得發(fā)展過程中的矛盾和問題日益突出，公共安全危機(jī)事件時有發(fā)生，處理難度和復(fù)雜程度不斷加大。因此，應(yīng)從以下幾個方面加強(qiáng)公共安全體系建設(shè)，推進(jìn)公共安全危機(jī)治理。

（一）制定最高級別的公共危機(jī)應(yīng)急管理法律。該法律應(yīng)能夠?qū)崿F(xiàn)對各分類危機(jī)管理法律法規(guī)的整合，主要作用體現(xiàn)在三個方面：一是依法組建各級公共危機(jī)應(yīng)急管理統(tǒng)一指揮、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)應(yīng)是社會運(yùn)行正常狀態(tài)下始終存在的常設(shè)機(jī)構(gòu)，以便形成對公共危機(jī)的常態(tài)化預(yù)防、監(jiān)控與處置。同時，在正常狀態(tài)下公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)要與其他組織進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)、相互配合，為危機(jī)應(yīng)對時政府部門與各類組織的協(xié)作奠定基礎(chǔ)；二是對公共危機(jī)發(fā)生時資源的籌集、分配和使用做出統(tǒng)一安排，為公共危機(jī)的應(yīng)對提供物質(zhì)保障基礎(chǔ)；三是在重大公共危機(jī)發(fā)生時，以該法律為準(zhǔn)繩來引導(dǎo)和規(guī)范社會公眾、組織的行為，避免發(fā)生普遍性恐慌和混亂。

（二）完善食品藥品安全體系建設(shè)。要在借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，依法建立政府監(jiān)管、供給者責(zé)任、行業(yè)組織監(jiān)管、媒體監(jiān)督、群眾監(jiān)督等多元化綜合監(jiān)管體系，并在食品藥品安全標(biāo)準(zhǔn)體系、風(fēng)險(xiǎn)評估體系、追溯體系、預(yù)警體系等方面加強(qiáng)制度建設(shè)，形成我國食品藥品安全整體性、體系化的治理模式。特別要加強(qiáng)和完善法規(guī)建設(shè)，建立統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)運(yùn)行規(guī)范，形成最嚴(yán)格的覆蓋全過程的監(jiān)管制度，建立食品藥品原產(chǎn)地可追溯制度和質(zhì)量標(biāo)識制度，保障食品藥品安全。

（三）深化安全生產(chǎn)管理體制改革，建立隱患排查治理體系和安全預(yù)防控制體系，堅(jiān)決遏制重特大安全事故發(fā)生。健全防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制，加強(qiáng)災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警預(yù)報(bào)、風(fēng)險(xiǎn)防范、科技防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)。加強(qiáng)社會治安綜合治理，創(chuàng)新立體化社會治安防控體系，依法嚴(yán)密防范和懲治各類違法犯罪活動。要及時掌控、準(zhǔn)確把握治安治理形勢的新變化、新特點(diǎn)，進(jìn)一步加強(qiáng)工作部署，健全工作機(jī)制，整合工作力量，牢牢把握斗爭主動權(quán)，嚴(yán)密防范、嚴(yán)厲打擊各種敵對勢力的滲透顛覆活動和民族分裂勢力、宗教極端勢力、暴力恐怖勢力的分裂破壞活動，確保國家安全和邊疆穩(wěn)定。

三、建立健全基層社會治理共治共享的體制機(jī)制

（一）推進(jìn)基層協(xié)商治理縱深發(fā)展。黨的十九屆四中全會《決定》明確指出，堅(jiān)持社會主義協(xié)商民主的獨(dú)特優(yōu)勢，統(tǒng)籌推進(jìn)政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商，構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，完善協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中的落實(shí)機(jī)制，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實(shí)踐。

協(xié)商民主的核心是協(xié)商，體現(xiàn)的精神是理性的個人和組織能夠通過討論達(dá)成共識。協(xié)商治理是當(dāng)下公共事務(wù)管理中“協(xié)商”取向與“治理”走向相結(jié)合的結(jié)果，是一種基于公民理性參與的新型治理?！皡f(xié)商”與“治理”的結(jié)合，說明了人們對治理中的民主的渴求。協(xié)商民主的實(shí)質(zhì)，就是要在多元社會的現(xiàn)實(shí)背景下，實(shí)現(xiàn)和推進(jìn)公民有序的政治參與。協(xié)商民主理論的引入和發(fā)展，為基層社會治理提供了一種新的研究視角。同時，協(xié)商治理及其實(shí)踐形成了基層民主選舉與協(xié)商民主互補(bǔ)的機(jī)制，豐富了基層群眾民主參與和利益表達(dá)的路徑，協(xié)商的制度化也體現(xiàn)了社會主義民主的本質(zhì)。因此，當(dāng)前還要探索建立開放平等的基層民主協(xié)商治理體制，在現(xiàn)行的基層“居民自治”的基礎(chǔ)上逐步打破戶籍制度對民主自治權(quán)利的限制。根據(jù)中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》（2015年2月）中明確提出“重視吸納利益相關(guān)方、社會組織、外來務(wù)工人員、駐村（社區(qū)）單位參加協(xié)商”的要求，讓全體基層社區(qū)居民無論其戶籍是否在本社區(qū)，都能夠平等參與到社區(qū)公共事務(wù)的民主協(xié)商中，從而更好地維護(hù)其合法權(quán)益，推動基層協(xié)商治理向開放和諧方向邁進(jìn)。

（二）發(fā)揮優(yōu)秀傳統(tǒng)文化推進(jìn)基層社會德治的作用。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記在很多場合表示了對中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的高度重視，引起了全社會對傳統(tǒng)文化的熱切關(guān)注。在德治方面，中國傳統(tǒng)文化在民間自治規(guī)則等方面集多方面、多層次經(jīng)驗(yàn)之大成。這些來自本土的優(yōu)秀文化資源，在中國人的血脈中傳承至今，在民間百姓的心目中擁有強(qiáng)大的生命力。在基層社會治理實(shí)踐中，要將優(yōu)秀傳統(tǒng)文化充分激活運(yùn)用并進(jìn)行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，積極發(fā)動群眾參與基層治理，讓群眾評價基層文化道德建設(shè)方面的成果，并以此建立和形成相應(yīng)的長效機(jī)制。例如，在先進(jìn)地區(qū)的基層社會治理實(shí)踐中，一些領(lǐng)導(dǎo)干部注重以文化人、以德施政，利用優(yōu)秀傳統(tǒng)文化引導(dǎo)村規(guī)民約制定、鄉(xiāng)風(fēng)民俗革新、社會主義核心價值觀建設(shè)等，使優(yōu)秀傳統(tǒng)文化成為基層社會善治的助推器，取得了良好效果。

四、著力消除社會組織參與社會治理的機(jī)制障礙

在社會治理創(chuàng)新中，服務(wù)是必要方式，也是終極目標(biāo)。社會組織是社會治理多元化主體之一，也是實(shí)現(xiàn)服務(wù)的關(guān)鍵載體。隨著改革的深入和經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)事業(yè)不斷推進(jìn)，覆蓋社會諸領(lǐng)域的社會組織蓬勃發(fā)展，其參與社會治理的功能日益凸顯，在解決各類社會矛盾和提供差異化、個性化公共服務(wù)方面具有政府和個人都不具有的獨(dú)特優(yōu)勢。黨的十九屆四中全會《決定》也強(qiáng)調(diào)了社會組織、群團(tuán)組織、行業(yè)協(xié)會商會等非政府組織在構(gòu)建基層社會治理新格局中的重要作用，但目前社會組織參與社會治理還存在缺乏法律保障機(jī)制等諸多方面的阻滯和障礙，必須加以解決。

（一）解決社會組織管理法律規(guī)范不健全的問題。目前，我國還缺乏一部完整的法律對社會組織的性質(zhì)、地位、作用、結(jié)構(gòu)、功能及權(quán)益等進(jìn)行全面定位。社會組織在社會治理中存在地位不明和職能不清等問題，相關(guān)立法還存在許多空白。確立和維護(hù)社會組織的合法性，應(yīng)從法律上肯定社會組織的獨(dú)立地位，加強(qiáng)對社會組織行為、機(jī)構(gòu)、治理和管理體制等實(shí)體方面問題的法律規(guī)范，明確和保障社會組織在實(shí)體上的權(quán)利、義務(wù)、地位和作用。

（二）建立社會組織參與社會治理的責(zé)任機(jī)制。責(zé)任機(jī)制的建立，要求明確社會組織承擔(dān)的社會責(zé)任，并促使其認(rèn)真自覺地履行職責(zé)，把責(zé)任轉(zhuǎn)化到參與基層社會治理的具體工作中去。在基層，參與公共事務(wù)，維護(hù)集體公共利益，推動基層經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，是每個社會組織和成員都應(yīng)肩負(fù)的責(zé)任。要將制度化貫穿這種責(zé)任的形成和履行的全過程，形成廣泛的社會公共責(zé)任機(jī)制。

（三）依托社會誠信體系建設(shè)加強(qiáng)對社會組織的管理與監(jiān)督。在當(dāng)前我國社會組織尚處于發(fā)育階段、相關(guān)法律法規(guī)不夠健全的社會環(huán)境下，依托社會誠信體系建設(shè)，建立科學(xué)、公正、規(guī)范、權(quán)威的社會組織誠信評價指標(biāo)體系，并通過誠信評估機(jī)構(gòu)定期對其進(jìn)行評估認(rèn)定，能夠較好地解決政府有關(guān)部門對各類社會組織監(jiān)管不到位的問題，提高社會組織尤其是公益類社會組織的社會公信力，開辟社會組織的社會化發(fā)展空間，切實(shí)增強(qiáng)其發(fā)展動力和發(fā)展活力。