首設(shè)預(yù)算委

廣州市人大在預(yù)算監(jiān)督問題上跟政府“動(dòng)真格”，出人意料的是，作為被監(jiān)督對(duì)象的財(cái)政部門卻與負(fù)責(zé)任的人大形成了合作雙贏關(guān)系。

南方周末特約撰稿 林楓 發(fā)自廣州

2015年8月3日，清華大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)、金融與治理研究中心推出一年一度的《中國市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》，通過對(duì)全國294個(gè)城市進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析，報(bào)告課題組得出市級(jí)政府財(cái)政透明度排行榜。在這個(gè)排行榜上，2014年廣州市從2013年的第三位躍居到第一，超過北京和上海。

該課題用以衡量財(cái)政透明度的核心指標(biāo)，是政府對(duì)預(yù)算與預(yù)算執(zhí)行情況即“四本賬”——公共財(cái)政、政府性基金、國有資本經(jīng)營以及社?；稹墓_情況，以及政府性債務(wù)的公開情況等。

這只是廣州在預(yù)算監(jiān)督領(lǐng)域領(lǐng)先全國的一個(gè)方面。近年來，廣州在“管住政府的錢袋子”方面，作出了不少改革。

這些改革包括，成為最早公開“曬”部門預(yù)算的城市之一；率先將地方債和財(cái)政專戶通過“重大事項(xiàng)”問責(zé)的方式，列入人大監(jiān)管之中；將全口徑預(yù)算的審查落實(shí)為“三審制”。更值得一提的是數(shù)月前的一項(xiàng)機(jī)構(gòu)改革——增設(shè)人大預(yù)算委員會(huì)，這是全國和地方各級(jí)人大中首個(gè)以預(yù)算審查監(jiān)督作為唯一職能的專門委員會(huì)，已超前于今年開始實(shí)施的新預(yù)算法。

7月7日，中國財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)和CEI中國企業(yè)研究所組織一批財(cái)稅法專家、學(xué)者赴廣州市人大調(diào)研，中國憲法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長苗連營在評(píng)論預(yù)算委成立時(shí)說，“廣州市人大在這方面開風(fēng)氣之先。”

這一連串改革在廣州出現(xiàn)并非偶然，它背后既有人大積極行使自身權(quán)力這一傳統(tǒng)的孕育，也離不開“關(guān)鍵的少數(shù)人”的推動(dòng)。

從預(yù)工委到預(yù)算委

預(yù)算委是權(quán)力機(jī)構(gòu)的組成部分，預(yù)工委是為財(cái)經(jīng)機(jī)構(gòu)服務(wù)的工作機(jī)構(gòu)。

2014年10月，廣州市人大原財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（下稱“財(cái)經(jīng)委”）主任歐陽知找到廣州市人大代表丘育華，告訴他廣州人大有可能設(shè)立一個(gè)新的機(jī)構(gòu)，將預(yù)算審查監(jiān)督作為其唯一職能，并問他是否愿意加入。丘育華當(dāng)即表示，服從組織安排。

丘育華是廣州本地的一位民營企業(yè)家，預(yù)算委成立之前，他是市人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)成員。

2015年2月，預(yù)算委正式成立，歐陽知任主任。

一位預(yù)算委工作人員向南方周末介紹，除了丘育華等企業(yè)界人士，預(yù)算委還吸納了不少長期在財(cái)稅、國資、審計(jì)部門有實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)的人員，比如兩位副主任均出身于財(cái)政局。按廣州市人大11個(gè)代表團(tuán)，每個(gè)團(tuán)兩名代表，預(yù)算委擬選舉代表22人，目前已到位19人。

廣州人大率全國之先成立預(yù)算委，在許多學(xué)者看來是財(cái)稅改革領(lǐng)域的一個(gè)標(biāo)志性事件。全國人大代表趙冬苓曾在今年兩會(huì)上的議案中建議全國人大借鑒廣州市人大經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立預(yù)算委，以免人大審批與監(jiān)督政府預(yù)算“走過場(chǎng)”，不過提案未進(jìn)入表決程序。

與全國其他地方一樣，此前審查預(yù)算是廣州市人大財(cái)經(jīng)委的職能。由于人大財(cái)經(jīng)委的職能過于寬泛，事務(wù)性工作較多，在實(shí)際工作中需要負(fù)責(zé)聯(lián)系28個(gè)相關(guān)政府部門，難以集中精力研究專業(yè)性極強(qiáng)的預(yù)算問題。因此2012年10月，廣州在人大財(cái)經(jīng)委下，增設(shè)了專門的預(yù)算工作委員會(huì)，集中一批人專門做預(yù)決算審查監(jiān)督。

但預(yù)工委的成立仍然沒能徹底解決預(yù)算監(jiān)督問題，主要的瓶頸在于預(yù)工委不夠獨(dú)立，專業(yè)能力不足，在人大話語權(quán)不夠等。

因此2015年初，在廣州市人大常委會(huì)提議下，人大批準(zhǔn)財(cái)經(jīng)委分拆成預(yù)算委員會(huì)和經(jīng)濟(jì)委員會(huì)。預(yù)算委員會(huì)下設(shè)辦公室，與原有的預(yù)工委實(shí)行“兩塊牌子、一套人馬”，并增加專業(yè)人員編制6人。

中國法學(xué)會(huì)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長劉劍文認(rèn)為，預(yù)算委與預(yù)工委雖一字之差，但有本質(zhì)不同，“預(yù)算委是權(quán)力機(jī)構(gòu)的組成部分，預(yù)工委是為財(cái)經(jīng)機(jī)構(gòu)服務(wù)的工作機(jī)構(gòu)”。

在廣州市財(cái)政局工作超過10年的張華告訴南方周末，今年財(cái)政局的“五本賬”（前述四本賬和財(cái)政專戶）及各部門預(yù)算剛一匯總至財(cái)政局，很快就送到了市人大手里，“因?yàn)槿舜蟠叩锰薄薄?/p>

這是因?yàn)椤稄V州市人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)監(jiān)督預(yù)算辦法》規(guī)定，自2014年3月1日起，人大對(duì)預(yù)算實(shí)行“三審”制：預(yù)工委（現(xiàn)為預(yù)算委）牽頭組織預(yù)先審查；財(cái)經(jīng)委進(jìn)行初步審查；市人大審查和批準(zhǔn)并做出決議。

由于有專業(yè)工作委員會(huì)提前至“兩會(huì)”召開前三個(gè)月對(duì)預(yù)算進(jìn)行預(yù)先審查，人大對(duì)預(yù)算的監(jiān)督效率比過去大為提高。第一次“預(yù)先審查”的成效是，人大代表們共提出77條意見，其中3條實(shí)質(zhì)性增減意見被部門采納，合計(jì)調(diào)減預(yù)算1479萬元。

而在過去，市人大收到賬本時(shí)往往已經(jīng)接近兩會(huì)，在接下來的人代會(huì)短短幾天時(shí)間中，人大代表們甚至連預(yù)算報(bào)告都還沒看明白，就進(jìn)入表決程序，用一位市人大代表的話來說，就是“舉手機(jī)器”。

“老鼠”和“貓”的默契

作為被監(jiān)督對(duì)象的財(cái)政部門，卻與負(fù)責(zé)任的人大形成了合作雙贏關(guān)系。

在丘育華印象中，預(yù)算委的成立似乎是順理成章的事。他回憶說，2012年預(yù)工委成立，配合財(cái)經(jīng)委共同監(jiān)督預(yù)算，“當(dāng)時(shí)廣州預(yù)算監(jiān)督動(dòng)靜特別大，現(xiàn)在想來那個(gè)時(shí)候就已經(jīng)做了第一個(gè)動(dòng)作”。

2012年4月，廣州市人大首次組織人大代表進(jìn)入越秀區(qū)、從化市等6個(gè)區(qū)，調(diào)研2010至2011年財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金分配和使用情況。

“當(dāng)時(shí)花了差不多9個(gè)月時(shí)間，”丘育華回憶道，“各區(qū)、市的財(cái)政局和審計(jì)局要面對(duì)我們，把所有賬拿出來?！苯Y(jié)果是不少區(qū)都審出了問題，例如對(duì)金額占比最大的土地出讓金，花都區(qū)只列出了收入，沒有詳細(xì)地列出支出，“不知道錢花哪了”。

再比如，當(dāng)時(shí)廣州市撥給每個(gè)區(qū)二三十萬元用于當(dāng)年的幫扶救助的資金，被發(fā)現(xiàn)在增城市民政局的“慈善超市”里躺了一年沒動(dòng)，“不知道真正用了還是沒用”。

多位來自政府和學(xué)界的相關(guān)人士告訴南方周末，他們親眼見過廣州市人大在預(yù)算監(jiān)督問題上跟政府“動(dòng)真格”、“不留情面”。

比如在人大的壓力下，2012年末，廣州率先向人大曬出了地方債賬本，并規(guī)定今后新借的地方債也必須經(jīng)過人大審批。在地方債不斷公開的過程中，人大和政府的關(guān)系也一度有些緊張。預(yù)算委專家、中山大學(xué)嶺南學(xué)院財(cái)政稅務(wù)系主任林江告訴南方周末，當(dāng)年財(cái)政局一位副局長向人大作報(bào)告時(shí)，預(yù)測(cè)到2013年年底，廣州市政府債務(wù)率將達(dá)到99.52%，這個(gè)臨近債務(wù)警戒線的數(shù)字引起了歐陽知的不滿，他毫不客氣地質(zhì)問結(jié)果究竟是怎么得出來的，為什么看起來像個(gè)“數(shù)字游戲”。林江當(dāng)時(shí)就在現(xiàn)場(chǎng)，“感覺雙方彌漫著一股火藥味”。

對(duì)于廣州人大要求的“全口徑預(yù)算公開”，有的政府部門以“涉及國家機(jī)密”為由拒絕公開。為此人大設(shè)置了針對(duì)性的保密審查環(huán)節(jié)，規(guī)定涉及保密事項(xiàng)的可以不公開部門預(yù)算，但必須按照保密法，由相關(guān)審查主體（比如保密局）出具審查意見?！安辉试S你說保密就保密了，不公開也得有手續(xù)、要報(bào)批的，起碼有個(gè)主體來審查你?！睔W陽知說。

出人意料的是，在廣州，作為被監(jiān)督對(duì)象的財(cái)政部門，卻與負(fù)責(zé)任的人大形成了合作雙贏關(guān)系。

“可能很多人認(rèn)為我們是老鼠，人大是貓?！睆埲A說，但他認(rèn)為這并不是現(xiàn)實(shí)中廣州市財(cái)政局和人大的關(guān)系，“很多時(shí)候，我們是借助他們的力量來督促監(jiān)督預(yù)算單位”。

例如，財(cái)政局當(dāng)前有一項(xiàng)重點(diǎn)工作，是針對(duì)各部門年底“突擊花錢”的情況進(jìn)行監(jiān)督?！拔覀兪切值懿块T，說多幾次就麻木了，但人大一到壓力就不一樣?！睆埲A說，去各區(qū)調(diào)研的時(shí)候，財(cái)政局也會(huì)叫上人大一起，而這種配合多年來“一直很默契”。

在預(yù)工委財(cái)稅專業(yè)小組任職的人大代表周濟(jì)光剛剛了解了教育經(jīng)費(fèi)的預(yù)算執(zhí)行情況，他說新預(yù)算法規(guī)定上一年花不完的錢原則上不再永久性結(jié)轉(zhuǎn)，而廣州市教育局的經(jīng)費(fèi)過去因?yàn)楹虶DP以及稅收掛鉤，錢多得幾乎每年都花不完，今年已經(jīng)過去7個(gè)月，廣州市教育局執(zhí)行預(yù)算情況還不到40%。

預(yù)算委成立后，周濟(jì)光可以更頻繁地與財(cái)政局共同落實(shí)規(guī)范他關(guān)注的教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算問題，“哪個(gè)部門預(yù)算編制執(zhí)行有什么問題，我們就去哪個(gè)部門一對(duì)一地開座談會(huì)”。

門是怎么打開的

“那件事對(duì)我的心理承受能力真是一個(gè)鍛煉，但廣州從此就沿著這條路一直走下去了?！?/p>

“說穿了，廣州人大不做橡皮圖章，關(guān)鍵因素是主要領(lǐng)導(dǎo)確實(shí)想干事?！币晃活A(yù)算委的人大代表對(duì)南方周末說?，F(xiàn)任廣州市人大常委會(huì)主任張桂芳曾經(jīng)擔(dān)任過廣州市委副書記、政法委書記，“政府各部門領(lǐng)導(dǎo)多數(shù)都是他手下”。據(jù)與會(huì)人士透露，在最近兩次人大常委會(huì)上，張桂芳都“批官員不作為”。

而預(yù)算委主任歐陽知也是官員出身，曾擔(dān)任過廣州白云區(qū)區(qū)長和從化市委書記，一方面，過去的經(jīng)歷使他非常了解地方工作，“他講的一些話，官員不敢怠慢”，另一方面，“他不是混日子的，確實(shí)是想干事，已經(jīng)62周歲了，超期服役，其他專委會(huì)副主任早就退休了。”上述人大代表說。

張華記得，去年年末，歐陽知還專門跑到北京學(xué)習(xí)新預(yù)算法，回廣州之后下到各個(gè)區(qū)和部門做輔導(dǎo)，“他對(duì)新預(yù)算法研究很透，甚至比我們財(cái)政局有些領(lǐng)導(dǎo)還透”。

2010年，張桂芳和歐陽知先后進(jìn)入人大。第二年，《廣州市政府投資管理?xiàng)l例》經(jīng)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)施行，該條例規(guī)定，政府投資的重大項(xiàng)目計(jì)劃草案要提交人民代表大會(huì)審查批準(zhǔn)，并從當(dāng)年起，每年選擇一個(gè)政府投資重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)算在人代會(huì)期間進(jìn)行公開審議。

“一般來講，人大最重要的不是預(yù)算，而是立法機(jī)構(gòu)法制工委和選舉聯(lián)絡(luò)任免工委，管公檢法政府局級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)的任命，但是預(yù)算委在廣州的風(fēng)生水起，使這兩個(gè)委都相形見絀?！鄙鲜鋈舜蟠碓u(píng)價(jià)說。

廣州在預(yù)算監(jiān)督問題上的開放，還要追溯到更早的時(shí)候。

2008年，以吳君亮為首的深圳“公共預(yù)算觀察志愿者”團(tuán)隊(duì)向多個(gè)地方政府提交申請(qǐng)，要求他們公開財(cái)政賬本。一年后，在時(shí)任廣州市財(cái)政局長張杰明的批示下，財(cái)政局將114個(gè)部門2009年的預(yù)算報(bào)告全部公開放到了廣州財(cái)政網(wǎng)上，一時(shí)轟動(dòng)全國（詳見南方周末2009年10月22日《廣州政府網(wǎng)上“曬”賬本》）。

不過這背后還有一則隱秘的故事。

如今回想起來，張華仍然歷歷在目，他介紹說，其實(shí)2008年就收到了要求公開的申請(qǐng)，但這個(gè)申請(qǐng)“在辦公室層面就壓住了”，張杰明并不知情。財(cái)政局辦公室后來發(fā)文請(qǐng)示了省財(cái)政廳、市保密局、市政務(wù)公開辦，但“三個(gè)部門都把球踢回來，讓我們自己定”。鑒于當(dāng)時(shí)的上位法對(duì)此并沒做要求，辦公室答復(fù)吳君亮團(tuán)隊(duì)說暫不公開。

過了半年左右，吳君亮起訴了幾個(gè)政府部門，“感覺事情鬧大了”。在第二次收到公開申請(qǐng)后，辦公室請(qǐng)示了張杰明。局長“大筆一揮”，批示同意公開，“考慮到既然可以向吳君亮公開，那也可以向公眾公開，所以就掛了網(wǎng)”。

“歷史的發(fā)生是有偶然性的，這次偶然性就是張杰明。”張華認(rèn)為，張杰明以前在暨南大學(xué)做老師，對(duì)于政府的一套行政體系不會(huì)按部就班，“他的反應(yīng)為‘是啊，用了納稅人的錢，應(yīng)該跟老百姓交代清楚，而不是要不要向上面報(bào)告，出了問題我是不是要承擔(dān)責(zé)任?！?/p>

盡管到今天各個(gè)政府部門公開預(yù)算已成為常態(tài)，但要知道，當(dāng)時(shí)同期33個(gè)收到公開申請(qǐng)的政府部門中，只有廣州和上海做出了回復(fù)，但上海以“國家機(jī)密”為由拒絕公開，真正公開的唯有廣州一地。

直到現(xiàn)在，張華還留存著當(dāng)時(shí)南方周末刊發(fā)此事的報(bào)紙，“那件事對(duì)我的心理承受能力真是一個(gè)鍛煉，”他說，“但廣州從此就沿著這條路一直走下去了?！?/p>

（應(yīng)受訪者要求，張華為化名）