后2015時期的全球可持續(xù)發(fā)展治理與中國參與戰(zhàn)略

彭斯震+孫新章??

摘要

“里約+20”開啟了新一輪全球可持續(xù)發(fā)展治理改革進(jìn)程。從趨勢看，未來的全球可持續(xù)發(fā)展治理將可能以“一組目標(biāo)、四大機(jī)制”為主體，也即“2015年后發(fā)展議程”。一組目標(biāo)是指全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，四大機(jī)制是指“政府間高級別政治論壇”、“全球可持續(xù)發(fā)展態(tài)勢評估機(jī)制”、以及有利于可持續(xù)發(fā)展的“技術(shù)創(chuàng)新與轉(zhuǎn)讓機(jī)制”、“資金籌集機(jī)制”。這一系列變革將對全球可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生重要影響，主要體現(xiàn)在三個方面，即有利于全球走出“氣候變化泥潭”、有利于全球治理朝更加公平的方向發(fā)展和有利于促進(jìn)全球發(fā)展合作。全球可持續(xù)發(fā)展治理變革也將對中國的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，利弊兼有。有利的方面主要體現(xiàn)在有利于中國開展對外合作，不利的方面主要體現(xiàn)在中國將面臨來自國際社會的“三重壓力”。面對全新的發(fā)展機(jī)遇與挑戰(zhàn)，中國應(yīng)重點從三個方面進(jìn)行布局：一是把“2015年后發(fā)展議程”作為中國與聯(lián)合國互動的平臺，促進(jìn)中國與世界的發(fā)展合作；二是在發(fā)展合作的內(nèi)容上，形成“軟、硬”合作并重的格局；三是圍繞實現(xiàn)“2015年后發(fā)展議程”建立以中國為主導(dǎo)的區(qū)域性乃至全球性伙伴關(guān)系。

關(guān)鍵詞可持續(xù)發(fā)展治理；里約+20；可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)；2015年后發(fā)展議程；中國

中圖分類號X22文獻(xiàn)標(biāo)識碼A

文章編號1002-2104（2015）07-0001-05

doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.07.001

2012年“里約+20”峰會通過了成果文件——《我們希望的未來》，發(fā)起了以制定全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（Sustainable development Goals，SDGs）為核心的一系列行動[1]。根據(jù)計劃，聯(lián)合國將在2015年9月第70屆聯(lián)大上通過一攬子重要變革措施，也即“2015年后發(fā)展議程”（Post2015 Development Agenda， PostMDGs）。PostMDGs的設(shè)立將極大地改變當(dāng)今的全球可持續(xù)發(fā)展治理模式與機(jī)制，影響到未來的全球發(fā)展規(guī)則乃至國家間的發(fā)展空間，受到了國際社會的廣泛關(guān)注。目前，聯(lián)合國在國際社會的廣泛支持下，已圍繞SDGs和PostMDGs形成了多份有影響力的建議報告，如《新的全球伙伴關(guān)系：通過可持續(xù)發(fā)展消除貧困和實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型》[2]、《百萬種聲音：我們想要的世界》[3]、《全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)建議》[4]等。一些智庫以及民間社會團(tuán)體也圍繞SDGs和PostMDGs構(gòu)建起多個研究平臺，從非政府視角積極對全球可持續(xù)發(fā)展治理的走向施加影響。

中國是當(dāng)今世界最大和發(fā)展最快的發(fā)展中國家，這一系列的變革無疑將對中國的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。主動參與這一進(jìn)程對于營造對中國有利的外部發(fā)展環(huán)境、拓展發(fā)展空間十分必要。為此，本文分析了全球可持續(xù)發(fā)展治理的未來趨向及其對全球可持續(xù)發(fā)展的重大意義，并進(jìn)一步探討了全球可持續(xù)發(fā)展治理變革對中國的影響與戰(zhàn)略對策。

1全球可持續(xù)發(fā)展治理變革的驅(qū)動因素

1.1全球可持續(xù)發(fā)展治理的形成過程回顧

工業(yè)革命以來，人口劇增、資源過度消耗、環(huán)境污染、生態(tài)破壞等區(qū)域、全球性問題日益突出，對人類的生存和發(fā)展構(gòu)成威脅。從20 世紀(jì)60 年代人類開始對日益嚴(yán)重的環(huán)境問題進(jìn)行反思?！都澎o的春天》、《增長的極限》等重要報告，有力地喚醒了人類的環(huán)保意識[5]。1972年聯(lián)合國人類環(huán)境會議召開，促進(jìn)了聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的建立，開創(chuàng)了全球環(huán)境治理的新紀(jì)元。1987 年世界環(huán)境與發(fā)展委員會發(fā)表了著名的報告《我們共同的未來》，首次提出了“可持續(xù)發(fā)展”的概念。1992 年召開的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過了《里約宣言》、《21 世紀(jì)議程》等重要文件，使可持續(xù)發(fā)展理念得到廣泛認(rèn)可，并促進(jìn)了以里約原則為指導(dǎo)原則、以《21世紀(jì)議程》為行動框架、以聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展委員會為協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、以履行“三大公約”（即聯(lián)合國《氣候變化框架公約》、《生物多樣性公約》和《防治荒漠化公約》）為重點任務(wù)的全球可持續(xù)發(fā)展治理機(jī)制的形成。

1.2全球可持續(xù)發(fā)展治理機(jī)制變革的主要原因

聯(lián)合國環(huán)發(fā)大會20年來，盡管全球在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善人居、消除饑餓與貧困等方面取得了積極的進(jìn)展，但全球發(fā)展并未真正轉(zhuǎn)向“可持續(xù)”的軌道。目前，全球仍有1/6的人處于極端貧困狀態(tài)，1/8的人長期遭受饑餓，9.1億青少年和成年人缺乏基本的讀寫能力[6]；全球發(fā)展仍以資源消耗的持續(xù)加大為代價，溫室氣體排放總量仍呈上升趨勢，南北差距依然巨大。按照“一切照舊”的模式發(fā)展，至2050年全球?qū)⒖赡苡?0億人過上奢侈的生活而另外30億人處于貧困狀態(tài)，地球生命支持系統(tǒng)面臨崩潰的嚴(yán)重威脅[7]。

全球之所以未能步入可持續(xù)發(fā)展軌道，原因有很多，從治理機(jī)制自身看，主要是由于存在以下幾個缺陷：①整體上缺乏清晰的目標(biāo)定位。自1992年以來，國際社會始終沒有圍繞全球可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行系統(tǒng)而又權(quán)威性的綜合評估；國際社會雖然圍繞可持續(xù)發(fā)展制定了包括MDGs在內(nèi)的一系列目標(biāo)，但總體來看，這些目標(biāo)并沒有充分考慮可持續(xù)發(fā)展三個維度的平衡及其內(nèi)在聯(lián)系。②聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展委員會的協(xié)調(diào)能力不足。聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展委員會是一個部長級協(xié)調(diào)機(jī)制，主要職能是審查各國執(zhí)行《21世紀(jì)議程》、JPOI等情況。20年來，它在協(xié)調(diào)各國共同應(yīng)對全球可持續(xù)發(fā)展重大挑戰(zhàn)方面，尤其是應(yīng)對2008年金融危機(jī)以來新的、潛在的可持續(xù)發(fā)展挑戰(zhàn)方面，越來越顯得力不從心。③執(zhí)行手段不具約束力。根據(jù)里約原則，在推動全球可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程中，發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家負(fù)有共同但有區(qū)別的責(zé)任，發(fā)達(dá)國家也做出了向發(fā)展中國家提供資金支持、技術(shù)援助的政治承諾，但由于不具法律約束力，這一政治承諾始終沒有得到較好地履行，目前只有丹麥、盧森堡、瑞典、挪威、英國等少數(shù)幾個國家達(dá)到或接近援助目標(biāo)。

2全球可持續(xù)發(fā)展治理體系變革的未來方向與重要意義

2.1全球可持續(xù)發(fā)展治理變革的未來方向

綜合分析“里約+20”的后續(xù)行動以及目前聯(lián)合國正在推動的PostMDGs磋商情況，未來的全球可持續(xù)發(fā)展治理將可能以“一組目標(biāo)、四大機(jī)制”為主體。一組目標(biāo)是指SDGs。根據(jù)“SDGs政府間開放工作組”的建議，SDGs的核心是消除貧困、促進(jìn)公平發(fā)展和包容性發(fā)展，將包括17大目標(biāo)和169項指標(biāo)，期限是到2030年。

四大機(jī)制分別是：①設(shè)立可持續(xù)發(fā)展高級別政治論壇。高級別政治論壇將在政治上領(lǐng)導(dǎo)可持續(xù)發(fā)展工作，推進(jìn)和審查可持續(xù)發(fā)展承諾的落實，并圍繞可持續(xù)發(fā)展面臨的新挑戰(zhàn)做出行動安排。②以“全球可持續(xù)發(fā)展報告”形式建立全球可持續(xù)發(fā)展態(tài)勢評估機(jī)制。目前聯(lián)合國已初步確定了報告的組織模式和內(nèi)容框架，并從2013年起連續(xù)三年編寫“全球可持續(xù)發(fā)展報告”，編寫該報告的目的是為高級別政治論壇提供決策參考。③構(gòu)建清潔與環(huán)境友好型技術(shù)研發(fā)、轉(zhuǎn)移和擴(kuò)散的全球促進(jìn)機(jī)制。聯(lián)合國將對現(xiàn)有的技術(shù)合作與轉(zhuǎn)讓機(jī)制（計劃）進(jìn)行整合，建立“清潔與環(huán)境友好型技術(shù)促進(jìn)機(jī)制全球在線服務(wù)平臺”，建立重點面向最不發(fā)達(dá)國家需求的“技術(shù)銀行”與“科學(xué)、技術(shù)與創(chuàng)新支持機(jī)制”等。④構(gòu)建更加有效的全球可持續(xù)發(fā)展籌（融）資機(jī)制。聯(lián)合國將圍繞調(diào)動“國內(nèi)公共資金、國內(nèi)私人資金、國際公共資金、國際私人資金”推出一攬子籌融資方案和投資戰(zhàn)略重點方案，并推動建立國際可持續(xù)發(fā)展籌資監(jiān)管與評估制度等。

2.2全球可持續(xù)發(fā)展治理變革的重要意義

第一，為全球跳出“氣候變化泥潭”提供了機(jī)遇?？沙掷m(xù)發(fā)展的核心是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會與環(huán)境的協(xié)調(diào)和平衡發(fā)展，這一理念深刻地體現(xiàn)在《21世紀(jì)議程》、《千年宣言》、《約翰內(nèi)斯堡執(zhí)行計劃》、《我們希望的未來》等里程碑式的文件中。但縱觀聯(lián)合國環(huán)發(fā)大會以來的20年，國際社會在可持續(xù)發(fā)展的理念與行動上一直處于矛盾狀態(tài)。20年來世界的目光與行動并未循此理念，而是圍繞履行“三大公約”尤其是氣候公約為核心來推動可持續(xù)發(fā)展。從世界上最為貧困的撒哈拉以南非洲、到快速工業(yè)化的東亞、再到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的歐洲和北美，應(yīng)對氣候變化儼然成了可持續(xù)發(fā)展的核心，全球可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)深陷“氣候變化泥潭”。事實證明，這種方法既解決不了氣候變化問題，同時還引發(fā)了更多的全球性可持續(xù)發(fā)展問題。目前，氣候變化正在“綁架”可持續(xù)發(fā)展，“綁架”全球經(jīng)濟(jì)，“綁架”社會倫理，并逐漸淪為國際政治斗爭的工具。PostMDGs提出全球應(yīng)以“消除貧困、促進(jìn)公平和包容性發(fā)展”為核心，在“發(fā)展”中解決包括氣候變化在內(nèi)的全球性環(huán)境問題，為促進(jìn)全球可持續(xù)發(fā)展走出“氣候變化泥潭”，回歸“正軌”提供了重要契機(jī)。

第二，有助于推動全球治理朝更加公平、合理的方向發(fā)展。過去20年來，發(fā)展中國家在全球經(jīng)濟(jì)格局中的地位明顯增強(qiáng)（見圖1），但在全球治理格局中的地位卻沒有得到相應(yīng)提升。在各類全球性治理中，鮮有發(fā)展中國家處于領(lǐng)導(dǎo)地位。然而，在20多年的全球可持續(xù)發(fā)展治理機(jī)制形成與變革進(jìn)程中，發(fā)達(dá)國家、發(fā)展中國家以及非政府組織均給予了極大關(guān)注并廣泛參與，尤其是發(fā)展中國家參與的熱情及在其中發(fā)揮的作用逐漸增強(qiáng)。發(fā)展中國家若能充分利用好后2015時期全球可持續(xù)發(fā)展治理重構(gòu)的機(jī)遇，對增強(qiáng)其在全球治理中的地位和話語權(quán)，從而推動全球治理朝更加公平、合理的方向變革具有重要意義。

第三，有利于各方圍繞PostMDGs開展更加廣泛和務(wù)實的合作。這首先體現(xiàn)在科技合作的重要性得到廣泛認(rèn)可，合作的機(jī)制更加健全。聯(lián)合國將考慮推動建立“清潔與環(huán)境友好型技術(shù)全球在線服務(wù)平臺”、“技術(shù)銀行”等一系列新的“全球技術(shù)促進(jìn)機(jī)制”；許多發(fā)展中國家也在南南合作框架下搭建起雙邊或多邊科技合作平臺，例如金磚國家間于2014年通過了旨在增強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新合作的《開普敦宣言》等。其次體現(xiàn)在國際社會在重申已經(jīng)達(dá)成的資金援助承諾的基礎(chǔ)上，將圍繞調(diào)動“國內(nèi)公共資金、國內(nèi)私人資金、國際公共資金、國際私人資金”這4大類資金推出一攬子籌融資方案，并著手建立國際可持續(xù)發(fā)展籌資監(jiān)管與評估制度等。

3全球可持續(xù)發(fā)展治理變革對中國的影響與戰(zhàn)略對策

3.1全球可持續(xù)發(fā)展治理中的中國角色

20年前，當(dāng)可持續(xù)發(fā)展運(yùn)動在國際上興起時，中國是一個經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重滯后、貧困普遍發(fā)生的國家，中國以一個“學(xué)生”的態(tài)度積極引進(jìn)這一先進(jìn)發(fā)展理念。通過對外開放和合作，努力促使中國的發(fā)展理念、方式與國際接軌。在這一個時期的全球可持續(xù)發(fā)展治理中，中國是一個跟隨者和被動參與者。

20年來，伴隨著中國經(jīng)濟(jì)的崛起和在可持續(xù)發(fā)展理念上的不斷創(chuàng)新，中國在全球可持續(xù)發(fā)展治理中的角色已經(jīng)開始從一個被動參與者向主導(dǎo)者方向轉(zhuǎn)變。從經(jīng)濟(jì)看，中國經(jīng)濟(jì)增速遠(yuǎn)高于世界平均水平（見圖2），目前已經(jīng)是全球第二大經(jīng)濟(jì)體和驅(qū)動全球經(jīng)濟(jì)增長的第一動力，在二十國集團(tuán)、亞太經(jīng)合組織中的話語權(quán)明顯提升。中國所提出的 “一帶一路”戰(zhàn)略和籌建的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行得到了許多國家的積極響應(yīng)，“一帶一路”和亞投行將成為以中國為中心，具有較強(qiáng)輻射帶動力的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)合作與治理機(jī)制。這一機(jī)制也將從根本上推動全球經(jīng)濟(jì)治理格局的改變。從理念創(chuàng)新看，中國所提出的生態(tài)文明理念，

豐富和發(fā)展了全球可持續(xù)發(fā)展理念，標(biāo)志著“中國式可持續(xù)發(fā)展道路”的全面形成，為中國進(jìn)入全球可持續(xù)發(fā)展理念創(chuàng)新與實踐探索的前沿、從而引領(lǐng)全球可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了條件。

3.2全球可持續(xù)發(fā)展治理變革對中國的新機(jī)遇與新挑戰(zhàn)

PostMDGs的設(shè)定為中國深度參與全球治理帶來了歷史性機(jī)遇，同時我國也將面臨前所未有的巨大挑戰(zhàn)。從機(jī)遇來看，PostMDGs的設(shè)定更加有利于中國與世界在發(fā)展領(lǐng)域開展合作，為中國增強(qiáng)在全球可持續(xù)發(fā)展治理中的地位提供了契機(jī)。中國可借助聯(lián)合國這一多邊平臺，以合作推動實現(xiàn)PostMDGs為目的，向國際社會積極宣傳中國建設(shè)全面小康社會、生態(tài)文明等先進(jìn)理念，宣傳“一帶一路”等戰(zhàn)略構(gòu)想，分享消除貧困、推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展實驗示范等成功經(jīng)驗，藉此增強(qiáng)國際社會對“中國模式”的了解、認(rèn)可和借鑒，從而營造對中國有利的外部發(fā)展環(huán)境，為實現(xiàn)美麗中國夢創(chuàng)造戰(zhàn)略空間。

從挑戰(zhàn)看，主要體現(xiàn)在將面臨來自國際社會的“三重壓力”。一種是中國經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型的壓力。當(dāng)前我國的能源資源消耗總量、溫室氣體排放總量以及以霧霾為代表的環(huán)境問題備受全球關(guān)注，中國如何在2030年前完成經(jīng)濟(jì)的綠色轉(zhuǎn)型早已不是自己的事情，而是關(guān)系到全球能否實現(xiàn)PostMDGs的重大問題。第二種是中國為全球可持續(xù)發(fā)展承擔(dān)更多責(zé)任的壓力。過去十多年來，中國在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和推動實現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)方面所取得的進(jìn)展被譽(yù)為全球樣板，使得許多國家忽視或刻意忽視中國仍舊屬于發(fā)展中國家的客觀事實（見表1），要求中國承擔(dān)明顯超過自身能力和發(fā)展階段的國際責(zé)任。以前這種壓力主要來自發(fā)達(dá)國家，而目前發(fā)展中國家陣營內(nèi)部也開始出現(xiàn)這種聲音。第三種是一些發(fā)達(dá)國家日益強(qiáng)化的遏制中國發(fā)展的壓力。一些西方國家并不樂見中國在全球治理中地位的提升，例如美國的戰(zhàn)略東移就帶有明顯遏制中國發(fā)展的意圖，目前正在推動不包括中國的“環(huán)太平洋經(jīng)濟(jì)合作協(xié)定”。在2015年國情咨文中，美國總統(tǒng)甚至明確提出不能讓中國制定地區(qū)貿(mào)易規(guī)則。

3.3中國參與全球可持續(xù)發(fā)展治理的戰(zhàn)略選擇

把握好這次全球可持續(xù)發(fā)展治理變革所帶來的歷史性機(jī)遇，對于未來15年中國的發(fā)展至關(guān)重要，對于提升中國在全球治理中的地位至關(guān)重要。在戰(zhàn)略思路上，中國應(yīng)重點從三個方面進(jìn)行布局：一是努力對PostMDGs的走向施加影響，把PostMDGs作為中國與聯(lián)合國互動的平臺，中國與世界合作的橋梁，借力PostMDGs拓展中國的外部發(fā)展空間。二是在對外發(fā)展合作的內(nèi)容上，形成“軟、硬”并重的格局。“硬合作”是指在南南合作框架下，圍繞PostMDGs加大對其他發(fā)展中國家資金和技術(shù)援助力度；

“軟合作”是指圍繞可持續(xù)發(fā)展能力建設(shè)，加大在發(fā)展理念、發(fā)展經(jīng)驗分享等方面的合作與推介力度，提升中國發(fā)展理念與模式的國際認(rèn)同和影響力。三是圍繞實現(xiàn)PostMDGs建立以中國為主導(dǎo)的區(qū)域性乃至全球性伙伴關(guān)系，增強(qiáng)中國在區(qū)域乃至全球性發(fā)展規(guī)則制定中的影響力。

為此，建議中國盡快啟動以下幾個方面的工作：①圍繞PostMDGs建立專門的長效工作機(jī)制，例如可考慮成立國家推動PostMDGs領(lǐng)導(dǎo)小組、組建國家可持續(xù)發(fā)展專家委員會等。②對中國可持續(xù)發(fā)展的理念創(chuàng)新、實現(xiàn)MDGs的成功經(jīng)驗進(jìn)行系統(tǒng)梳理和凝練，形成一整套可移植、可供借鑒的“中國模式”。③建立以國家可持續(xù)發(fā)展實驗區(qū)為依托、以實現(xiàn)PostMDGs為目標(biāo)的可持續(xù)發(fā)展最佳實踐全球合作網(wǎng)絡(luò)，藉此深化對外發(fā)展合作并推廣中國的可持續(xù)發(fā)展模式。④設(shè)立PostMDGs國際合作基金，并將“一帶一路”戰(zhàn)略與實現(xiàn)PostMDGs緊密結(jié)合，加大亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、絲路基金對于沿線國家實現(xiàn)PostMDGs的支持。⑤在PostMDGs框架下，根據(jù)中國的國情，研究提出面向2030年的中長期國家可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和面向2020年的具體、可操作、可衡量的近期目標(biāo)，并將近期目標(biāo)全面融入國家“十三五”國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃綱要中。⑥積極參與全球可持續(xù)發(fā)展報告編寫進(jìn)程，并圍繞實施國家可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，啟動周期性的國家可持續(xù)發(fā)展報告編寫進(jìn)程，推進(jìn)國家可持續(xù)發(fā)展報告與全球可持續(xù)發(fā)展報告進(jìn)程形成緊密合作。

（編輯：劉照勝）

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