推進(jìn)首都新型城鎮(zhèn)化及集體建設(shè)用地集約利用的思考

城鎮(zhèn)化是土地、勞動、資本等生產(chǎn)要素從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向制造業(yè)和服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移，以提高資源要素配置效率的過程，但土地要素與其他兩個要素不同，具有不可移動性特征，因此，城鎮(zhèn)化也可以看成是人地關(guān)系的優(yōu)化調(diào)整過程，土地開發(fā)利用成為新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)。黨的十八屆三中全會提出“完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機(jī)制。堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”、“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”。去年年初，習(xí)近平總書記在北京考察時的重要講話，為我們推進(jìn)首都新型城鎮(zhèn)化建設(shè)工作指明了前進(jìn)方向。2015年北京市政府工作報告提出“多層級推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。形成多點(diǎn)支撐、均衡協(xié)調(diào)的城市發(fā)展格局。擴(kuò)大“一綠”地區(qū)城市化建設(shè)試點(diǎn)，抓好“二綠”地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地試點(diǎn)工作”。推進(jìn)首都新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，集約節(jié)約利用集體建設(shè)用地，對于北京率先形成城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局，實現(xiàn)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展具有重大現(xiàn)實意義。

一、土地開發(fā)模式轉(zhuǎn)型是新型城鎮(zhèn)化道路的核心

理解新型城鎮(zhèn)化，首先要對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的舊機(jī)制進(jìn)行較全面地剖析，認(rèn)識土地要素在其深層次鏈條傳導(dǎo)機(jī)制中的核心作用。我們對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進(jìn)行了反思和總結(jié)，提出了新型城鎮(zhèn)化的三個核心理念。

首先，從戰(zhàn)略目標(biāo)層面看，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的基本邏輯是盡量壓低城鎮(zhèn)化成本，加快發(fā)展速度，新型城鎮(zhèn)化則是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，實現(xiàn)均衡發(fā)展。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化條件下，通過“甩包袱”方式降低城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)成本，遺留了大量社會成本，積累了越來越嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性問題。在土地開發(fā)環(huán)節(jié)，低成本的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化集中體現(xiàn)在：一是土地開發(fā)挑肥揀瘦。開發(fā)商首先選擇容易開發(fā)、區(qū)位條件好的地塊，盡量縮小代拆代建范圍，甩下一些邊角地，即“吃肉吐骨頭”。二是補(bǔ)償水平低。為加快項目建設(shè)的進(jìn)度，盡量降低安置成本、土地補(bǔ)償、拆遷成本，農(nóng)民利益難以得到有效保障。北京市16號文執(zhí)行時期，農(nóng)民得到人均3萬—5萬元補(bǔ)償后自謀職業(yè)，由于就業(yè)不穩(wěn)定積累了大量的社會遺留問題。2004年，出臺了148號文，提出了“逢征必轉(zhuǎn)、逢轉(zhuǎn)必保”，有效提高了農(nóng)民的補(bǔ)償和保障水平，但仍然只能解決涉及征地地區(qū)的部分農(nóng)民群體。三是安置方式缺乏長久考慮。一次性的征地拆遷，農(nóng)民集中上樓，但產(chǎn)業(yè)用地?zé)o法保障，使農(nóng)民缺乏長期發(fā)展利益依托。走新型城鎮(zhèn)化道路的基本邏輯就是要實現(xiàn)土地平權(quán)，實現(xiàn)各方面利益關(guān)系的平衡，既要看到農(nóng)民短期利益，又要看到長期利益，既要保護(hù)農(nóng)民局部利益，也要統(tǒng)籌農(nóng)民整體利益。關(guān)鍵是在土地開發(fā)過程中，把農(nóng)民和產(chǎn)業(yè)捆綁在一起，變“殺雞取蛋”為“保雞生蛋”，讓農(nóng)民有集體產(chǎn)業(yè)支撐，實現(xiàn)農(nóng)民城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的利益依托，促進(jìn)農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)穩(wěn)步和諧轉(zhuǎn)型。

其次，從基本特征層面上看，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化是分割式發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化要整體規(guī)劃，頂層設(shè)計。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化存在政府主導(dǎo)、外延增長、GDP導(dǎo)向等，但最基本特征是分割式發(fā)展，集中表現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、部門之間的相互分割。城中村就是在這種分割發(fā)展方式的典型代表。具體體現(xiàn)為：一是空間分割。實質(zhì)是規(guī)劃制約。長期以來，城鄉(xiāng)規(guī)劃二元分割，農(nóng)村缺乏規(guī)劃支撐。如產(chǎn)業(yè)園區(qū)或房地產(chǎn)開發(fā)不能帶動周邊舊村改造，白地開發(fā)上市了，舊村還沒有拆。大型交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)只管直接占用的地區(qū)，不管相鄰邊角地，放棄了代拆代建的義務(wù)。甚至一些道路交通建設(shè)導(dǎo)致附近村莊排水不暢，引發(fā)雨水倒灌。二是產(chǎn)業(yè)分割。產(chǎn)業(yè)園區(qū)封閉運(yùn)行，與周邊村的集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展不能有效整合與銜接。園內(nèi)園外兩重天。三是體制分割。項目越來越大，土地資源越來越少，需要集中優(yōu)化資源配置。但是，“村自為戰(zhàn)”的小核算體制導(dǎo)致土地利用的碎片化，影響了資源的集中優(yōu)化配置。四是政策分割。政出多門，目標(biāo)不一致，機(jī)制不健全，規(guī)劃藍(lán)圖難以實施。如集體土地建設(shè)的園區(qū)里的房產(chǎn)證，三高企業(yè)改造、農(nóng)民小產(chǎn)權(quán)房治理、平原造林后期維護(hù)機(jī)制等，政策機(jī)制上缺乏頂層設(shè)計。再如148號令也只是部分轉(zhuǎn)居，部分社保成本打入一級開發(fā)成本，一些農(nóng)民將來也無法轉(zhuǎn)居。朝陽區(qū)金盞鄉(xiāng)一些村宅基地都拆了，也不能實現(xiàn)整建制轉(zhuǎn)居。特別是城鄉(xiāng)二元土地制度下，集體建設(shè)用地集約利用缺乏制度政策支撐，成為法外之地，滋生低端產(chǎn)業(yè)。新型城鎮(zhèn)化則是整體規(guī)劃，統(tǒng)籌發(fā)展。實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、部門之間的空間統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌、體制統(tǒng)籌與政策統(tǒng)籌。

第三，從運(yùn)行機(jī)制層面看，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化主要是依靠“三重軟約束”，透支未來發(fā)展空間，新型城鎮(zhèn)化追求硬約束條件下的可持續(xù)的城鎮(zhèn)化。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化運(yùn)行機(jī)制集中體現(xiàn)在三重軟約束：一是預(yù)算軟約束，如通過城投公司等政府融資平臺實現(xiàn)銀行信貸支持、降低拆遷成本、轉(zhuǎn)居成本等；二是市場軟約束，如政府壟斷供地市場，集體土地被排除在規(guī)范供給渠道之外，造成結(jié)構(gòu)性的供給緊張，土地市場約束變軟；三是資源軟約束，為了緩解人口資源環(huán)境矛盾，規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)原本是資源約束的緊箍咒。然而，一些地區(qū)為保障新城或重大項目建設(shè)進(jìn)度，通過轉(zhuǎn)移其他地區(qū)指標(biāo)來滿足本地區(qū)發(fā)展的需要，軟化了資源約束。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)一半以上村都在規(guī)劃綠地上。但這些地區(qū)的農(nóng)民就業(yè)、社保、上樓問題沒有得到相應(yīng)解決，集體土地出租的企業(yè)廠房無法進(jìn)行升級改造，舊村住宅也無法改造更新。隨著農(nóng)民財產(chǎn)意識的覺醒，征地拆遷成本快速提升，預(yù)算約束的剛性會不斷加強(qiáng)。集體經(jīng)營性建設(shè)用地、農(nóng)地和宅基地制度的不斷規(guī)范完善，集體土地入市是大勢所趨，也將導(dǎo)致土地供給市場約束不斷加強(qiáng)。而生態(tài)功能定位的逐步強(qiáng)化，特別是對農(nóng)民發(fā)展權(quán)保障的不斷強(qiáng)化，也會使得資源約束條件不斷加強(qiáng)。因此，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的運(yùn)行機(jī)制注定是難以持續(xù)的。新型城鎮(zhèn)化的核心機(jī)制是提高資源配置效率，實現(xiàn)地盡其力，通過漲價歸公，實現(xiàn)地利共享，推進(jìn)社會轉(zhuǎn)型，“以增（規(guī)劃指標(biāo)）促減（人地現(xiàn)狀規(guī)模），減地還綠”，緩解人口資源環(huán)境矛盾，推進(jìn)生態(tài)文明，走均衡協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展道路。條件是由“三重軟約束”變?yōu)椤叭赜布s束”，形成有效的預(yù)算約束、市場約束和資源約束。

二、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、規(guī)劃審批、產(chǎn)權(quán)頒證、抵押融資”是集體建設(shè)用地集約利用的四個基本環(huán)節(jié)

推進(jìn)首都新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，統(tǒng)籌集約利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地，已經(jīng)取得了一些重要的典型經(jīng)驗。盧溝橋鄉(xiāng)C9地塊開發(fā)、大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)工業(yè)大院整體改造、海淀區(qū)東升鄉(xiāng)科技園區(qū)建設(shè)、舊宮鎮(zhèn)聯(lián)村聯(lián)營片區(qū)統(tǒng)籌開發(fā)等。典型案例在實踐層面，具有四個共同的環(huán)節(jié)：

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌，農(nóng)民主體。該項工作主要涉及經(jīng)管部門。立足于大都市規(guī)劃特點(diǎn)，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌，改變過去“村村點(diǎn)火”的發(fā)展方式，實現(xiàn)均衡發(fā)展。主要包括兩個方面：一是政府統(tǒng)籌，主要涉及規(guī)劃引領(lǐng)，方案審批工作；二是聯(lián)社統(tǒng)籌，主要是通過再造農(nóng)民組織主體與資產(chǎn)資源經(jīng)營機(jī)制，實現(xiàn)利益關(guān)系的統(tǒng)籌。深化鄉(xiāng)級產(chǎn)權(quán)制度改革、建立鄉(xiāng)聯(lián)社，搭建鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地的平臺，發(fā)揮好農(nóng)民的主體作用。西紅門鎮(zhèn)27個工業(yè)大院總共10平方公里，分散在各個村，現(xiàn)在集約后變成5個區(qū)。不可能27個村給27個工業(yè)小區(qū)，單獨(dú)配污水處理廠、變電站，要鼓勵集約利用，把空間優(yōu)化。近10平方公里的工業(yè)大院通過優(yōu)化調(diào)整，騰退近8平方公里土地用于還原城市綠地，集約利用2平方公里土地用于發(fā)展產(chǎn)業(yè)。但是這就打破了傳統(tǒng)的村自為戰(zhàn)的發(fā)展體制，需要農(nóng)民主體再造，平衡村與村之間的利益關(guān)系。為此，西紅門成立了由27個村組成了聯(lián)營公司，統(tǒng)籌2個平方公里產(chǎn)生的收益分配。

第二，規(guī)劃調(diào)整，政府審批。該項工作主要涉及規(guī)劃部門?！罢S可，才能市場認(rèn)可”。通過加強(qiáng)集體土地集約利用項目審批的方式，提升集體土地對高端資源的吸引力，解決過去由于缺乏政府認(rèn)可導(dǎo)致的農(nóng)民市場地位缺失問題。大興區(qū)舊宮鎮(zhèn)在南街片區(qū)四個村開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌利用集體建設(shè)用地，實現(xiàn)工業(yè)大院改造升級。南街一村、二村、三村和四村統(tǒng)籌集約利用由于拆違還綠獲得的新增土地規(guī)劃指標(biāo)，建設(shè)電商谷項目。共計拆除占地274公頃，建筑面積275萬平米的工業(yè)大院，規(guī)劃建設(shè)用地48公頃，占拆除面積的18%，剩余82%的面積實現(xiàn)規(guī)劃還綠，地上建筑面積88萬平米，占總拆除面積的32%。

第三，產(chǎn)權(quán)頒證，房地分離。該項工作主要涉及國土與住建部門。保障農(nóng)民對集體土地的所有權(quán)和使用權(quán)，盤活地上建筑房產(chǎn)，通過與社會資本股權(quán)合作方式，吸納高端資源進(jìn)入，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級改造。國土局專門為大興西紅門、舊宮試點(diǎn)出臺了頒證政策。舊宮鎮(zhèn)先將集體建設(shè)用地所有權(quán)證、集體建設(shè)用地使用權(quán)證頒發(fā)到項目所在地的南街一村、四村，然后再通過產(chǎn)權(quán)變更，將集體建設(shè)用地使用權(quán)證登記到鎮(zhèn)級聯(lián)營公司名下。然后，實現(xiàn)房地分離。村集體和聯(lián)營公司分別擁有集體建設(shè)用地的所有權(quán)和使用權(quán)，地上商業(yè)設(shè)施由投資商施工建設(shè)和經(jīng)營，房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸投資商。聯(lián)營公司獲得15萬平米虛擬房產(chǎn)的未來收益，并設(shè)定年保底租金5000萬元，四個村2500名集體經(jīng)濟(jì)組織成員年保底分紅2萬元。

第四，銀行認(rèn)可，抵押融資。該項工作主要涉及金融局等金融部門。通過銀行等金融部門的認(rèn)可，集體土地上的房屋以未來預(yù)期收益進(jìn)行抵押融資，破解試點(diǎn)項目資金平衡問題，讓農(nóng)民實現(xiàn)完全的市場地位。海淀區(qū)東升鎮(zhèn)的中關(guān)村東升科技園成立于2012年7月31日，規(guī)劃面積3.78平方公里，總建筑面積約300萬平方米。2013年9月正式取得由市住建委備案、區(qū)建委頒發(fā)的北京首批集體建設(shè)用地房屋所有權(quán)證。為實現(xiàn)房產(chǎn)證抵押融資，多次與相關(guān)金融部門協(xié)商，把持有國有房產(chǎn)證的錦秋國際大廈和園區(qū)內(nèi)持有集體建設(shè)用地房產(chǎn)證的11棟房產(chǎn)捆綁在一起，進(jìn)行整體抵押。由民生銀行落實經(jīng)營性物業(yè)貸款5億元，期限為10年，分期到位，利率在標(biāo)準(zhǔn)利率基礎(chǔ)上上浮10%。目前，已經(jīng)到位資金2.2億元，主要用于清償銀行貸款以及物業(yè)經(jīng)營。東升科技園在集體土地上頒發(fā)房產(chǎn)證并試點(diǎn)抵押貸款，為未來集體建設(shè)用地廣泛參與城鎮(zhèn)化進(jìn)程打開了想象的空間。

〔郭光磊，北京市農(nóng)經(jīng)辦（農(nóng)研中心）黨組書記、主任〕