創(chuàng)新探索建立“三方制衡”行政執(zhí)法新體系

張文杰

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進綜合執(zhí)法，嚴格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制。浙江省奉化市結(jié)合地方實際，主動作為，創(chuàng)新開展了一系列行政執(zhí)法體制改革，積極探索建立職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制，建設(shè)法治政府，全面推進依法行政。

一、執(zhí)法與監(jiān)管工作在新形勢下亟待解決的問題

（一）執(zhí)法體制上，條塊關(guān)系復(fù)雜

隨著經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，市場和社會主體的利益訴求多元化發(fā)展，社會矛盾呈多元化趨勢。當(dāng)前的行政執(zhí)法實踐中，條塊關(guān)系未理順，表現(xiàn)為執(zhí)法主體混亂，行政執(zhí)法權(quán)縱橫交叉嚴重，執(zhí)法機構(gòu)權(quán)責(zé)不清。

（二）執(zhí)法機制上，長效管理有欠缺

機制的建立，一靠體制，二靠制度。部門工作主要包含規(guī)劃和標準建設(shè)、審批審核工作、市場和社會主體行為監(jiān)管等三大類，但實踐中往往由于對審批審核工作長期強化，卻忽視了標準建設(shè)和行為監(jiān)管等工作。在現(xiàn)行的執(zhí)法中，沒有構(gòu)建起長效的管理機制，管理常態(tài)化、長效化、規(guī)范化的作用及效果沒有得到顯現(xiàn)。

（三）執(zhí)法管理上，趨利現(xiàn)象還存在

以部門法為主的行政執(zhí)法法律體系造成了部門利益化傾向，又缺乏有效的評價和監(jiān)督機制，使執(zhí)法部門容易將社會公共利益放在部門利益之后。

（四）執(zhí)法監(jiān)督上，制約機制不健全

行政執(zhí)法是一種權(quán)力，更是一種責(zé)任，應(yīng)該權(quán)責(zé)統(tǒng)一。現(xiàn)行的行政法律制度對行政執(zhí)法部門及其工作人員違法責(zé)任追究規(guī)定較少，對具體的行政執(zhí)法人員缺乏必要的監(jiān)督制約。

二、奉化市行政執(zhí)法體制改革的主要做法

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要深化行政執(zhí)法體制改革，根據(jù)不同層級政府的事權(quán)和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執(zhí)法力量。奉化市認真學(xué)習(xí)貫徹中央精神，結(jié)合實際，進行了深化行政執(zhí)法體制改革。

（一）創(chuàng)建“三方制衡”跨部門行政執(zhí)法體系

1、搭建統(tǒng)一平臺，創(chuàng)建“三方制衡”行政執(zhí)法體系

一是設(shè)立民情會辦中心，搭建“六臺合一”信息平臺。有效整合12345市長電話、81890求助服務(wù)中心、96178廉政投訴中心、市委宣傳部網(wǎng)管科、市公安局網(wǎng)警大隊、奉化新聞網(wǎng)等資源，建立集信息收集、研判、引導(dǎo)、服務(wù)、督辦、反饋等功能于一體的“六臺合一”綜合服務(wù)平臺，發(fā)揮民情搜索、投訴處理、辦理督促、協(xié)調(diào)查處、政策咨詢、求助服務(wù)、結(jié)果反饋等七大職能。

二是設(shè)立行政執(zhí)法中心，搭建“一盤棋”執(zhí)法平臺。在行政執(zhí)法主體、職能、責(zé)任不變的前提下，整合與群眾日常生產(chǎn)生活關(guān)系密切、監(jiān)管需求大的執(zhí)法力量進駐行政執(zhí)法中心實行集中辦公。已整合市國土資源監(jiān)察大隊、環(huán)境監(jiān)察大隊、公安局環(huán)境犯罪偵查大隊（行政執(zhí)法偵查中心）、文化市場執(zhí)法大隊等執(zhí)法力量，統(tǒng)籌推進聯(lián)合執(zhí)法工作常態(tài)化。

三是設(shè)立行政執(zhí)法問責(zé)中心，搭建“全方位”監(jiān)管平臺。問責(zé)中心由市紀委（監(jiān)察局）、檢察院、組織部等單位組成，日常工作由紀委（監(jiān)察局）負責(zé)，實行集中辦公，對全市行政執(zhí)法行為進行評價、監(jiān)督，對行政執(zhí)法行為監(jiān)管問責(zé)。

2、強化協(xié)調(diào)制約，實行“全環(huán)閉合”運行機制

為確保各環(huán)節(jié)有機結(jié)合，三中心自成一體又相互聯(lián)系，建立了從信息收集傳遞、反映事項處理到結(jié)果評價反饋的“互動制衡、全環(huán)閉合”運行模式。

一是以民情會辦中心為信息支撐。民情會辦中心通過強化平臺信息收集，與各部門建立信息互通機制，及時將執(zhí)法信息傳遞給相關(guān)部門和行政執(zhí)法中心、問責(zé)中心。

二是以行政執(zhí)法中心為運作核心。行政執(zhí)法中心每月召開工作例會和聯(lián)席會議，對各部門的執(zhí)法行為實行統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)，全程參與管控，視情況積極介入，及時開展聯(lián)合執(zhí)法，對重大疑難案件與相關(guān)職能部門實行雙向?qū)徸h，并將各部門案件查處情況及時反饋給民情會辦中心和問責(zé)中心。

三是以行政執(zhí)法問責(zé)中心為監(jiān)督保障。行政執(zhí)法問責(zé)中心根據(jù)民情會辦中心和行政執(zhí)法中心反饋的信息，對全市行政執(zhí)法行為開展全程、動態(tài)監(jiān)管，對重大案件實時跟進管控，對行政不作為、亂作為、作為不當(dāng)?shù)刃袨榧皶r展開問責(zé)。

3、健全規(guī)章制度，確保執(zhí)法體系有效運作

一是出臺行政監(jiān)管辦法。在權(quán)力清單、責(zé)任清單梳理基礎(chǔ)上，出臺了《關(guān)于進一步加強行政執(zhí)法監(jiān)督，規(guī)范權(quán)力運行的意見》，擬定《奉化市行政監(jiān)管暫行辦法》，規(guī)范行政監(jiān)管行為和辦案流程，并督促各執(zhí)法部門全面梳理監(jiān)管事項，建立轄區(qū)網(wǎng)格化監(jiān)管機制和投訴舉報快速反應(yīng)機制。

二是出臺行政問責(zé)辦法。出臺了《奉化市行政執(zhí)法問責(zé)辦法<試行>》和《奉化市行政問責(zé)后續(xù)處理暫行規(guī)定》，規(guī)范了問責(zé)對象和流程，明確了誡勉談話、責(zé)令作出書面檢查、通報批評、責(zé)令公開道歉、停職檢查和引咎辭職、責(zé)令辭職或免職等6種責(zé)任追究形式，以及涉及職務(wù)變動、年度考核、獎金處理等方面的后續(xù)追究要求，建立了可操作易執(zhí)行的問責(zé)結(jié)果處理機制。如被處以通報批評的人員，一年內(nèi)不得提拔重用，扣發(fā)年度目標考核獎20%。

三是明確民情會辦工作機制。將民情會辦工作納入全市目標管理考核，強化各機關(guān)、鎮(zhèn)（街道）民情收集、傳遞和辦理能力；出臺了相關(guān)議事制度、回訪制度與內(nèi)部管理制度，建立重大輿情報告和快速聯(lián)動機制，以形成合力，強化管理，提升效率。

（二）健全“三位一體”行政執(zhí)法體系的權(quán)責(zé)統(tǒng)一體制

1、強化一個理念：行政執(zhí)法工作政府化

為扭轉(zhuǎn)當(dāng)前行政執(zhí)法工作的部門化傾向，強化政府的推動力，充分實現(xiàn)政府的執(zhí)法功能，履行好政府的執(zhí)法職能。

2、堅持兩項要求：執(zhí)法為民，法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為

執(zhí)法為民是行政執(zhí)法體制改革的出發(fā)點和落腳點。立足民意導(dǎo)向，維護人民群眾的根本利益，是行政執(zhí)法中心圍繞解決當(dāng)前行政執(zhí)法工作中存在的突出矛盾和問題，實現(xiàn)有效推進的動力所在。同時行政機關(guān)必須按照法定的權(quán)責(zé)認真履職，堅決克服懶政、怠政。

3、實現(xiàn)三方互動：民情會辦中心、行政執(zhí)法中心和行政執(zhí)法問責(zé)中心三個中心分權(quán)制衡

三個中心自成一體又相互聯(lián)系，形成“信息收集處理反饋全環(huán)閉合，協(xié)調(diào)保障評價問責(zé)整體推動”的運行機制。在行政執(zhí)法“信息收集處理、績效評價反饋”過程中全環(huán)閉合、分權(quán)制衡，確保違法行為能“發(fā)現(xiàn)得了，處置得掉”，保障執(zhí)法公正嚴明、高效便民。

4、厘清四組邊界

一是行政執(zhí)法中心權(quán)力大小的邊界。執(zhí)法中心是一個行政執(zhí)法的綜合指揮和協(xié)調(diào)平臺，實體化運行，對進駐的執(zhí)法單位實行”雙重領(lǐng)導(dǎo)”，既組織指揮、協(xié)調(diào)推動，又保障評價、督促整改，體現(xiàn)出對執(zhí)法行為的全程管控、實時監(jiān)督。

二是部門職權(quán)定位的邊界。進駐執(zhí)法中心的單位在“主體、職能、責(zé)任”三不變的原則下，其權(quán)責(zé)未變。各部門對于職能范疇內(nèi)的事項履行日常監(jiān)管的職責(zé)，在遇到重大疑難案件時借助執(zhí)法中心這一平臺，實行雙向?qū)徸h，開展聯(lián)合執(zhí)法，原行政部門既不能因“雙重領(lǐng)導(dǎo)”而放棄對執(zhí)法隊伍的管理，也沒必要怕“權(quán)力被剝奪”進而抵觸。

三是警察正當(dāng)履職與濫用警力的邊界。進駐的警察力量在履行行政執(zhí)法保障職能和聯(lián)合執(zhí)法時，遵循嚴格的程序，只有在出現(xiàn)阻礙公務(wù)執(zhí)行、暴力抗法行為和發(fā)現(xiàn)行為人有涉嫌犯罪行為的時候主動介入，正當(dāng)履職。

四是執(zhí)法行為評價與問責(zé)的邊界。三中心“分權(quán)制衡、全環(huán)閉合”的運行模式，強化了相互間的監(jiān)督制約。行政執(zhí)法中心對執(zhí)法單位的監(jiān)督主要體現(xiàn)在對執(zhí)法行為的管控和評價上，目的是督促部門進行自我整改、自我規(guī)范和自我提高，糾正執(zhí)法不當(dāng)，避免執(zhí)法人員被問責(zé)。評價只是為了推動執(zhí)法，提升執(zhí)法成效，而非為了問責(zé)而去刻意評價。

5、解決五大問題

一是解決信息傳遞不暢問題。三中心閉環(huán)運行后，做到了信息共享，民情會辦中心接收的信息能在第一時間傳遞到位，與信訪局、督查室、問責(zé)中心建立信息互通機制，及時獲取領(lǐng)導(dǎo)接訪的督辦交辦案件，與媒體熱心人士、輿情信息員構(gòu)筑良性互動，及時獲取熱點、焦點信息，確保信息傳遞暢通無阻。

二是解決執(zhí)法推諉問題。因法律依據(jù)的競合，出現(xiàn)主體多元、職能交叉而導(dǎo)致的執(zhí)法推諉現(xiàn)象，行政執(zhí)法中心能及時召集相關(guān)執(zhí)法單位進行案件會審，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)組織指揮，開展跨部門聯(lián)合執(zhí)法，避免出現(xiàn)執(zhí)法空白、監(jiān)管部門“集體玩隱身”。

三是解決執(zhí)法疲軟問題。執(zhí)法中心的環(huán)境犯罪偵查大隊作為行政執(zhí)法的保障力量，對一般的行政執(zhí)法行為起到預(yù)防阻礙等輔權(quán)保障作用。同時又因為聯(lián)合執(zhí)法的常態(tài)化，執(zhí)法資源的共享能有效解決力量弱的問題。

四是解決執(zhí)法績效無人評價問題。執(zhí)法中心在獲得舉報信息后及時跟蹤，督促部門立即進行例外監(jiān)管，指導(dǎo)執(zhí)法行為，全程參與管控，客觀評價執(zhí)法行為，緩解行政機關(guān)和行政相對人、舉報人的對立情緒，既能杜絕辦人情案、關(guān)系案、金錢案，保護了干部，又能獲得社會正面評價，提高政府公信力。

五是解決失職問責(zé)不到位問題。以往對失職、瀆職等行為重在事后的查處，現(xiàn)在對重復(fù)訪、影響大的案件，執(zhí)法中心與問責(zé)中心同步介入，使案件查處和執(zhí)法行為評價監(jiān)督同時展開，在推進執(zhí)法的同時，啟動相應(yīng)的問責(zé)調(diào)查。由于行政執(zhí)法問責(zé)中心建立了可執(zhí)行的問責(zé)結(jié)果處理機制，切實解決問責(zé)落實難、問責(zé)體系較混亂、問責(zé)效果不明顯的問題。

三、行政執(zhí)法體制改革的主要成效

行政執(zhí)法中心自2014年6月成立以來，共查處違法犯罪案件256起，行政處罰580.2萬元，刑事拘留34人，取保候?qū)?人，逮捕10人，行政拘留3人，起訴32人；行政執(zhí)法問責(zé)中心自2014年3月成立以來，通過領(lǐng)導(dǎo)交辦、主動巡查、群眾舉報等渠道收集各類線索30余條，調(diào)查處理涉及履職不到位、履職不規(guī)范、腐敗等問責(zé)案件29起，問責(zé)43名公職人員和5名村干部，取消3名干部當(dāng)年列入后備干部資格，共涉及副局級以上干部16人，其中正局級“一把手”5人，為社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)I造了良好的法治環(huán)境，得到了廣泛認可。

（一）建立了制約機制

民情會辦中心、行政執(zhí)法中心、行政執(zhí)法問責(zé)中心“互動制衡、全環(huán)閉合”的運行模式，強化了相互間的監(jiān)督制約，暢通了信息渠道，有效防止信息被“截留”、“隱瞞”，杜絕執(zhí)法人員辦人情案、關(guān)系案、金錢案，從制度上消除了部門“不想辦”、“隨意辦”、“辦不了”等不作為、作為不當(dāng)行為的產(chǎn)生，提升了執(zhí)法效能和監(jiān)督保障。

（二）強化了執(zhí)法責(zé)任

行政執(zhí)法中心各支執(zhí)法隊伍都是以派駐的形式進行聯(lián)合辦公，相對獨立履行監(jiān)管職責(zé)，一定程度上避免了綜合執(zhí)法改革模式中由于日常監(jiān)管和執(zhí)法職責(zé)厘清較難而出現(xiàn)的多頭執(zhí)法、推諉扯皮等現(xiàn)象。

（三）整合了執(zhí)法資源

行政執(zhí)法中心將各部門的執(zhí)法力量進行有效整合，強化了執(zhí)法合力，特別是在一些跨部門、跨領(lǐng)域行政執(zhí)法和社會關(guān)注度高、難度大、影響大的執(zhí)法案件中，較好地解決了原先力量分散、各自為政、執(zhí)法疲軟、“群龍無首”等局面。

（四）提供了執(zhí)法支撐

公安局環(huán)境犯罪偵查大隊進駐執(zhí)法中心，作為行政執(zhí)法的保障力量，對一般的行政執(zhí)法工作起到預(yù)防阻礙或抗法的輔權(quán)保障作用，增強了威懾力；對涉嫌犯罪的刑事案件，可以使犯罪偵查工作與行政執(zhí)法活動同步展開、無縫對接，提高了辦案效率和犯罪打擊能力。

（五）規(guī)范了執(zhí)法行為

通過聯(lián)合執(zhí)法，規(guī)范了辦案流程和執(zhí)法行為，如執(zhí)法單位對立案條件、辦案程序、辦理結(jié)果有異議的，須報行政執(zhí)法中心協(xié)調(diào)；對行政執(zhí)法中心提出的處罰裁量意見有更改的，需作出書面說明并備案；行政執(zhí)法中心如發(fā)現(xiàn)存在行政許可不當(dāng)或已批項目合法性依據(jù)不足的行為，可建議予以撤銷；對行政不作為、亂作為的，經(jīng)查證后以函告形式告知相關(guān)部門，督促其限期整改。

四、行政執(zhí)法體制改革的幾點啟示

一是堅持民意取向、注重監(jiān)管效果是推進行政執(zhí)法體制改革的根本目的。行政執(zhí)法體制改革應(yīng)當(dāng)把維護人民群眾的根本利益作為出發(fā)點和落腳點，并圍繞解決當(dāng)前行政執(zhí)法工作中存在的突出矛盾和問題，實現(xiàn)有效推進。奉化市的改革實踐中，高度重視民意，建立健全了民情收集辦理機制，通過主動對接輿情信息員、媒體熱心人士等形式，將民眾訴求作為行政執(zhí)法的第一信息源。

二是堅持政府主導(dǎo)、強化部門協(xié)同是政府全面履行執(zhí)法職能的基本要求。建立行政執(zhí)法統(tǒng)一協(xié)調(diào)和監(jiān)管機構(gòu)，強化政府整體推動力，實現(xiàn)聯(lián)合執(zhí)法常態(tài)化，有利于提升執(zhí)法效率?！叭灰惑w”行政執(zhí)法體系，是奉化結(jié)合地方實際，立足“依法充分履行政府的執(zhí)法職能，推行執(zhí)法工作政府化”的執(zhí)法理念而探索推進的一種新型的執(zhí)法模式，這種執(zhí)法模式將政府與各執(zhí)法部門、執(zhí)法監(jiān)管部門之間的力量整合在一起，加強了執(zhí)法、司法、檢察之間的橫向銜接，有效強化了政府對行政執(zhí)法工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督指導(dǎo)能力。

三是堅持上下聯(lián)動、實現(xiàn)重心下移是增強基層社會治理能力的重要保證。奉化市在行政執(zhí)法體制改革過程中，較好地理順了鎮(zhèn)（街道）、市級執(zhí)法部門、市級執(zhí)法部門派駐機構(gòu)之間的關(guān)系，優(yōu)化了執(zhí)法資源配置，解決了鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法“看得見、管不著”和執(zhí)法力量分散薄弱等問題；同時，對派出機構(gòu)和人員實行“條塊結(jié)合、以塊為主”的雙重管理體制，進一步加強了屬地政府對派出機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)和管理，強化了責(zé)任落實，提高了運作效率。

四是堅持分權(quán)制衡、實行全程閉合是規(guī)范行政執(zhí)法行為的有效途徑。奉化市在行政執(zhí)法體制改革中形成了“信息收集處理反饋全環(huán)閉合，協(xié)調(diào)保障監(jiān)督問責(zé)整體推動”的運行機制，提高了信息透明度，強化了執(zhí)法管控，規(guī)范了執(zhí)法行為和程序，避免了部門利益化傾向、選擇性執(zhí)法和尋租性執(zhí)法等問題，保障了執(zhí)法的公正嚴明，提高了行政執(zhí)法權(quán)威和政府公信力。

（作者系浙江省奉化市委書記）