當(dāng)前戶籍制度改革需要進(jìn)一步關(guān)注的幾個(gè)問題

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》和國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》是指導(dǎo)我國下一步推進(jìn)戶籍制度改革的綱領(lǐng)性文件。不少地方已經(jīng)出臺(tái)或正在著手制定具體改革實(shí)施辦法，取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，這是時(shí)代和社會(huì)進(jìn)步的標(biāo)志，有利于消除身份歧視。但是，上述文件只是重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)戶籍改革要以落實(shí)放寬戶口遷移政策和不斷擴(kuò)大教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋面為主，仍需要進(jìn)一步通過制度設(shè)計(jì)，將戶籍與福利剝離，使城鎮(zhèn)常住人口都能享受到均等化的公共服務(wù)，做到“同戶同權(quán)”，這才是戶籍制度改革的落腳點(diǎn)和最終歸宿。能否將附著在戶籍上的各種福利功能進(jìn)行分離，是當(dāng)前戶籍制度改革能否成功的必要條件。

一、近期戶籍制度改革取得的積極進(jìn)展

2014年以來，習(xí)近平總書記先后主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議、中央政治局常委會(huì)議和中央政治局會(huì)議，李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，研究審議進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見。2014年7月，為適應(yīng)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化需要，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》?！兑庖姟诽岢龅?020年，基本建立與全面建成小康社會(huì)相適應(yīng)的新型戶籍制度，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶?！兑庖姟肪瓦M(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革提出三方面11條具體政策措施。這標(biāo)志著中國的戶籍制度改革進(jìn)入到一個(gè)全新的階段。

截至目前，戶籍制度改革已在各地紛紛鋪開，四川、江西、河南、黑龍江、青海、山東、山西等省已先后出臺(tái)戶籍制度改革實(shí)施意見，均明確提出取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分。

戶籍制度改革一大重頭戲就是居住證制度的推行。居住證是為非戶籍常住人口提供公共服務(wù)的重要工具，隨居住年限增加，其可獲得的公共服務(wù)將愈加接近戶籍人口，并最終有望獲得當(dāng)?shù)貞艏?，體現(xiàn)了“分期賦權(quán)”的思路。去年12月，國務(wù)院法制辦正式公布了《居住證管理辦法（征求意見稿）》。該意見稿規(guī)定，公民離開戶籍地到其他城市居住半年以上，符合有穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定住所、連續(xù)就讀條件之一的，可以申領(lǐng)居住證；居住證持有人可與當(dāng)?shù)貞艏丝谙硎芡鹊拿赓M(fèi)義務(wù)教育、平等勞動(dòng)就業(yè)等基本公共服務(wù)，并可逐步享受同等的就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老服務(wù)、社會(huì)福利、隨遷子女在當(dāng)?shù)貐⒓又锌己透呖嫉馁Y格等權(quán)利。今年2月，《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》中，提出要扎實(shí)推進(jìn)戶籍制度改革，取消暫住證制度，全面實(shí)施居住證制度，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制。今年的政府工作報(bào)告進(jìn)一步提出，對(duì)已在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住但尚未落戶的外來人口，要以居住證為載體提供相應(yīng)基本公共服務(wù)，取消居住證收費(fèi)。

二、當(dāng)前戶籍制度改革需要進(jìn)一步關(guān)注的幾個(gè)問題

當(dāng)前，雖然關(guān)于戶籍制度改革的總體設(shè)計(jì)方案已經(jīng)出臺(tái)，各地也在加緊貫徹落實(shí)中央精神，制定相應(yīng)的實(shí)施辦法。但是，無論從國家和地方出臺(tái)的戶籍改革頂層設(shè)計(jì)方案來看，還是近期的戶籍改革的實(shí)際效果來看，未來戶籍制度改革的預(yù)期效果不容樂觀。戶籍制度改革制定設(shè)計(jì)本身可能需要進(jìn)一步理清思路，關(guān)注重點(diǎn)問題的解決。

（一）是否更應(yīng)關(guān)注戶籍背后的城鎮(zhèn)公共服務(wù)制度改革

國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》中，首要任務(wù)就是進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策。全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。這種戶口遷移政策的調(diào)整雖與之前的戶籍改革政策有所差別，但核心改革思路是一貫的，總的方向是進(jìn)一步放寬大部分城市的落戶標(biāo)準(zhǔn)和門檻，擴(kuò)大城鎮(zhèn)戶籍人口總量，提高戶籍城鎮(zhèn)化率。

但是，2001年以來，國務(wù)院有關(guān)戶籍制度改革的文件多次提出地級(jí)市以下市區(qū)逐步放開戶籍制度，但卻遲遲落實(shí)不下去。雖然有許多地方也作了一些改革，但更多是停留在取消形式上的戶籍差別，即僅僅在戶籍登記上體現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一，而依托在戶籍身份上的一系列差別待遇，其改革進(jìn)展甚為緩慢。本次的戶籍改革，能否逃脫此命運(yùn)，拭目以待。

其實(shí)，深化戶籍制度改革的關(guān)鍵在于賦權(quán)和增利，即通過一系列制度改革，賦予非戶籍常住人口與市民同等權(quán)利，分享同等利益，獲得同等待遇，最終改變不同身份居民的待遇差別。在非戶籍城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務(wù)權(quán)益得到充分保障時(shí)，落戶不再是享受福利的充分必要條件時(shí)，戶籍本身的改革已經(jīng)變得不十分緊迫了，期望通過戶籍制度改革、放寬戶籍準(zhǔn)入來推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的思路，變得有些本末倒置了。

（二）是否應(yīng)進(jìn)一步剝離戶籍與福利，削弱戶口的福利價(jià)值

2012年2月，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》，已經(jīng)明確提出要加快剝離戶籍與福利，今后出臺(tái)的政策不再與戶籍相掛鉤。但是，目前的改革方案和各地的戶籍政策仍然將戶籍與各種社會(huì)管理制度捆綁，繼續(xù)強(qiáng)化戶籍的工具性價(jià)值功能，繼續(xù)維持戶籍人口與外來人口之間的福利差別，推行所謂的降低入戶門檻之類的“開口子”或者“放松”的戶籍遷移制度改革，而沒有真正觸及到戶籍制度改革的核心問題，即如何剝離戶籍與福利，如何實(shí)現(xiàn)人口有序進(jìn)城落戶，如何保護(hù)和實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益。

目前，政府層面和學(xué)術(shù)界的戶籍制度改革政策和建議高度凝固化、教條化，盲目地在城市戶口的準(zhǔn)入條件上大做文章，沒有從根本上找到戶籍制度改革的真正突破口。是實(shí)現(xiàn)戶籍一元化目標(biāo)還是繼續(xù)強(qiáng)化戶籍的二元特征，是加快剝離戶籍與福利還是繼續(xù)強(qiáng)化戶口的工具價(jià)值，這是判斷戶籍制度改革能否有效推進(jìn)的客觀標(biāo)準(zhǔn)。如果不能將附著在戶籍上的各種福利進(jìn)行剝離，新推出的戶改和居住證政策只不過是新瓶裝舊酒而已。

（三）非戶籍常住人口通過轉(zhuǎn)戶或領(lǐng)取居住證之外有沒有其他的公共服務(wù)獲取機(jī)制

目前的戶籍改革思路，著重強(qiáng)調(diào)放寬各級(jí)城市的戶籍準(zhǔn)入門檻，讓更多的流動(dòng)人口特別是已經(jīng)在城市長(zhǎng)期居住生活的人落戶城市，享受城市福利。沒有從根本上重視和著力推進(jìn)住房、教育、就業(yè)、醫(yī)療等城市福利和保障體系的“去戶籍化”進(jìn)程，而是繼續(xù)將這些福利和利益捆綁于一紙戶籍之上，各個(gè)社會(huì)領(lǐng)域錯(cuò)誤地運(yùn)用戶籍制度管理內(nèi)部事務(wù)。城市社會(huì)管理方法應(yīng)多樣化，戶籍制度不應(yīng)成為主要手段甚至是唯一手段。擁有戶口本就擁有本地一切計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺存的全部好處，沒有戶口本就沒有在本地正常生產(chǎn)生活的一切條件，這種繼續(xù)把各種社會(huì)管理制度捆綁到戶口上的陳舊思路，使不斷“開口子”或者“放松”的戶口遷移制度改革總是事倍功半甚至適得其反。

戶籍制度改革的重點(diǎn)，是要?jiǎng)冸x附加在戶口上的權(quán)益和福利，將教育、就業(yè)、社會(huì)保障等公共服務(wù)制度框架與戶籍制度分離開來，同時(shí)又必須找到一種替代性的人口和社會(huì)管理手段，以保證人口的有序流動(dòng)，這也是提供公共服務(wù)和進(jìn)行社會(huì)管理的基礎(chǔ)。

（四）能否更多關(guān)注消除地區(qū)之間因制度本身帶來的福利級(jí)差

戶籍制度與城市福利制度密切相關(guān)，城鄉(xiāng)二元福利制度正是建立在二元戶籍制度之上的。國家的戶籍改革方案僅是強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，這種公共服務(wù)“擴(kuò)面”的改革思路顯然不能根本動(dòng)搖二元福利制度，不能消除不同戶籍和不同區(qū)域人口因制度本身帶來的福利級(jí)差。

破解社會(huì)福利制度的“二元性”是當(dāng)前我國戶籍制度和公共服務(wù)制度改革的戰(zhàn)略重點(diǎn)。社會(huì)保障體制改革的最重要方面是整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度；教育體制改革的最重要方面是加快解決“異地高考”問題；醫(yī)療體制改革的最重要方面是推進(jìn)醫(yī)療保險(xiǎn)制度的整合；收入分配體制改革的最重要方面是提高低收入者特別是農(nóng)民的收入水平。

然而現(xiàn)實(shí)的公共服務(wù)制度仍在不斷強(qiáng)化戶籍的利益分配功能。以養(yǎng)老金改革為例，截至目前，全國共有27個(gè)省份出臺(tái)了養(yǎng)老金改革的具體實(shí)施辦法，相關(guān)配套政策也正陸續(xù)出臺(tái)。不過值得注意的是，基礎(chǔ)養(yǎng)老金省際差距正越來越大。目前最高的是上海，為每月540元，吉林、河北、安徽等省份，目前仍然執(zhí)行2009年中央政府規(guī)定的55元標(biāo)準(zhǔn)，差距近10倍，正常調(diào)整機(jī)制亟待建立。而在同一省內(nèi)，差距同樣存在。遼寧省基礎(chǔ)養(yǎng)老金目前僅為每人每月70元，而大連市則為180元。財(cái)政對(duì)個(gè)人繳費(fèi)補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)差距越來越大，待遇水平的擴(kuò)大趨勢(shì)是不可阻擋的。這項(xiàng)地方性制度的不利影響進(jìn)而會(huì)固化將要改革的戶籍制度，與要改革的戶籍制度是背道而馳的，不利于新一輪基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革。

三、轉(zhuǎn)變思路，進(jìn)一步明確戶籍制度改革的核心路徑

本文認(rèn)為，以放寬戶籍準(zhǔn)入和公共服務(wù)“擴(kuò)面”為特征的新一輪戶籍制度改革，需要進(jìn)一步擴(kuò)展到深入破解“二元性”社會(huì)福利制度，加快推進(jìn)福利去戶籍化，形成不以戶籍為依據(jù)的城鎮(zhèn)公共服務(wù)供給新機(jī)制。要將公共服務(wù)部門作為改革的真正主體，強(qiáng)化責(zé)任，打好破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的攻堅(jiān)戰(zhàn)。

（一）變“捆綁式”為“分離式”改革

當(dāng)前，公民的戶籍身份成為人們享受不同福利待遇的主要依據(jù)，擁有當(dāng)?shù)貞艏趴梢韵硎墚?dāng)?shù)氐母＠?。因此，未來戶籍制度改革的核心思路是，要變“捆綁式”為“分離式”改革，真正剝離戶口與福利。戶籍作為社會(huì)福利和資源分配的依據(jù)屬性和載體功能必須改變，比公共服務(wù)“擴(kuò)面”更為重要的是推進(jìn)公共服務(wù)提供機(jī)制的改革。社會(huì)福利和保障體系建設(shè)不應(yīng)作為戶籍制度改革的配套措施，而是關(guān)系到戶籍改革成敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是戶籍制度改革的真正突破口。各種社會(huì)管理制度與戶口制度脫鉤后，將迫使在戶籍制度掩護(hù)下的這些制度直接在各自領(lǐng)域改革。這是戶籍制度改革有效推進(jìn)和成功的前提。

（二）變“戶籍準(zhǔn)入”為“戶口登記”

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口流動(dòng)的加劇，目前我國建立在戶籍地基礎(chǔ)上的人口登記制度已不能如實(shí)準(zhǔn)確地反映公民的職業(yè)身份和居住區(qū)域。因此，下一步推進(jìn)戶籍改革要實(shí)行以居住地為基礎(chǔ)的實(shí)有人口登記制度，建立以居民常住地為管理立足點(diǎn)的屬地化的戶籍管理模式，適時(shí)將城市行政管理基礎(chǔ)從戶籍人口轉(zhuǎn)向常住人口。盡快取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口分割的戶籍制度，廢除一切把戶口與就業(yè)和公共福利待遇聯(lián)系起來的制度，徹底取消現(xiàn)行戶籍制度對(duì)財(cái)富分配、公共服務(wù)等公共資源分配的依據(jù)功能。在新型戶籍制度下，外來人口只要在一地居住半年以上，并且參加了當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)保險(xiǎn)或?qū)⑼獾氐纳鐣?huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移至該地，就可直接登記為當(dāng)?shù)氐某Ｗ∪丝冢▍^(qū)別于統(tǒng)計(jì)意義上的常住人口），即市民。

（三）變“戶籍門檻”為“福利門檻”

推進(jìn)戶籍制度改革，實(shí)現(xiàn)戶口與福利分離，關(guān)鍵是要變戶籍準(zhǔn)入為福利準(zhǔn)入，建立一種不以戶籍為依據(jù)的外來人口城鎮(zhèn)福利和保障獲取新機(jī)制。改變城市公共服務(wù)依賴城鎮(zhèn)落戶這一單一渠道。今后不是戶口決定就業(yè)、教育等社會(huì)生產(chǎn)生活條件，社會(huì)福利保障的取得不再與戶口相聯(lián)系（或是說戶口不是取得福利的充分必要條件），市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意義上的社會(huì)福利保障體系的構(gòu)建必然有其自身內(nèi)在規(guī)律和制度約束，其覆蓋面和保障水平可以通過相關(guān)條件和參數(shù)（居住時(shí)間、就業(yè)狀況、收入條件等，不同保障項(xiàng)目條件不一）來控制，而不必僅以戶口為判別依據(jù)。特別是在當(dāng)前我國地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間還存在較大的福利級(jí)差的條件下，設(shè)立福利準(zhǔn)入條件尤為必要，可以有效防止“城市病”的發(fā)生。

最終，城鎮(zhèn)福利和保障體系的取得將有傳統(tǒng)戶籍制度下的“門檻式、一次性”向“分類別、多選擇”轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)的“證件式”管人管事向“證明式”管人管事轉(zhuǎn)變。而在更廣泛范圍內(nèi)的公共服務(wù)權(quán)利均等化則可通過單項(xiàng)的公共服務(wù)改革來實(shí)現(xiàn)。以教育平權(quán)為例，之前絕大多數(shù)省市都是將中考、高考與戶籍捆綁，未來隨著以學(xué)籍為主的管理模式推行，戶籍在教育方面的限制功能將會(huì)逐漸被化解。實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)一高考遠(yuǎn)比實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)一戶籍容易的多。

（張林山，國家發(fā)展改革委體管所副研究員）