中國公共體育服務(wù)財政投入研究

邵偉鈺，王家宏

中國公共體育服務(wù)財政投入研究

邵偉鈺，王家宏

近年來，中國公共體育服務(wù)財政投入初見成效，但仍存在很多問題。扭曲的體育政績評價、不斷下放的公共體育服務(wù)事權(quán)、失效的政府間財政轉(zhuǎn)移支付、缺乏鼓勵多元化投入的政策設(shè)計、粗放的公共體育服務(wù)財政投入管理，是造成問題的原因所在。提出要充分重視公共體育服務(wù)工作、正確劃分公共體育服務(wù)事權(quán)、均等化財政轉(zhuǎn)移支付制度、確立公共體育服務(wù)財政投入標(biāo)準(zhǔn)、完善公共體育服務(wù)財稅政策、拓寬公共體育服務(wù)財政投融資方式以及加強(qiáng)公共體育服務(wù)財政管理等政策建議。

公共體育服務(wù)；財政投入；均等化；投入標(biāo)準(zhǔn)

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“體育是社會發(fā)展和人類進(jìn)步的重要標(biāo)志，是綜合國力和社會文明程度的重要體現(xiàn)”?！扼w育事業(yè)“十二五”規(guī)劃》明確指出“加快完善公共體育服務(wù)體系，提高公共體育服務(wù)水平”。2014年10月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進(jìn)體育消費的若干意見》，體現(xiàn)了國家對體育工作的高度重視，對于推動體育事業(yè)與體育產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、滿足人民群眾多樣化的公共體育服務(wù)需求具有重要意義。公共體育服務(wù)的發(fā)展是以經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的，需要投入必要的人力、物力和財力。財政保障是政府提供公共體育服務(wù)、滿足社會公共體育需求的重要手段，是完善公共體育服務(wù)體系的前提和基礎(chǔ)。當(dāng)前，如何結(jié)合中國國情，對公共體育服務(wù)財政投入進(jìn)行研究，探索適合公共體育服務(wù)發(fā)展的財政投入方式，是對體育改革理論和實踐提出的新問題，也是推動中國由體育大國向體育強(qiáng)國邁進(jìn)、推進(jìn)體育事業(yè)實現(xiàn)新發(fā)展、新跨越的重要建設(shè)任務(wù)。

1 公共體育服務(wù)財政投入現(xiàn)狀

1.1 公共體育服務(wù)財政投入逐年增長

有關(guān)資料表明，新中國成立至1977年，我國公共體育服務(wù)財政收入累計僅有22.8億元。改革開放18年，我國公共體育服務(wù)財政收入累計近200億元［1］。1998年以來，中國公共體育服務(wù)財政投入快速增長，從圖1可以看出，1998－2013年，中國公共體育服務(wù)財政投入從38.7億元增長為299.08億元，年均增長14.61%。

圖1 1998－2013年中國公共體育服務(wù)財政投入情況

1.2 公共體育服務(wù)財政投入結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化

近年來，公共體育服務(wù)財政投入結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，特別是城鄉(xiāng)投入不均衡現(xiàn)象有所緩解。據(jù)第5次全國體育場地普查統(tǒng)計資料顯示，截至2003年底，僅有66 446個體育場地在鄉(xiāng)村，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）的體育場地占有量僅為全國體育場地總數(shù)的8.18%。2008年政府在全國范圍內(nèi)新建1 106個體育場地，其中建在農(nóng)村的有658個，但僅有10個位于村莊，其余則在校園［2］。而到了2011年，全國新建1 197個體育場地，農(nóng)村達(dá)到686個，占全國體育場地總數(shù)的57.3%。更令人欣喜的是新建的農(nóng)村體育場地有495個在村莊［3］。

1.3 公共體育服務(wù)財政投入手段層出不窮

2007年，北京率先財政撥款5億元設(shè)立體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金［4］，用于扶持好的全民健身項目發(fā)展、補(bǔ)助重大賽事項目建設(shè)以及獎勵發(fā)展好的、效益大的、對全民健身發(fā)揮重要作用的體育產(chǎn)業(yè)。體育產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金充分發(fā)揮了政府資金的引導(dǎo)和釋放作用，帶動社會資本，形成多元化投資主體。2008年開始，上海靜安區(qū)、廣東佛山市、湖南長沙市、深圳龍崗區(qū)等地方政府陸續(xù)開始了政府購買公共體育服務(wù)的實踐探索［5］，使政府部門從具體的社會事務(wù)中抽身，降低了行政成本，創(chuàng)新了財政投入方式，提高了資金使用效率。

1.4 公共體育服務(wù)財政投入效果明顯提高

隨著公共體育服務(wù)財政投入不斷增加，中國逐步完善覆蓋城鄉(xiāng)的公共體育服務(wù)體系，各項公共體育服務(wù)事業(yè)得到快速發(fā)展。從國家體育總局局長劉鵬在2014總局系統(tǒng)全民健身工作會上的講話可知，2013年國家體育總局共投入彩票公益金13.3億元，支持地方建設(shè)農(nóng)民體育健身工程近5萬個、“雪炭工程”190個，采購符合新國標(biāo)的健身路徑器材1 192套。2013年國家體育總局審定國家級社體指導(dǎo)員2 447名，培訓(xùn)3 803名。截至2014年5月，全國注冊培訓(xùn)的公益性社體指導(dǎo)員已達(dá)143萬人，職業(yè)社體指導(dǎo)員7萬多人［6］。

2 公共體育服務(wù)財政投入存在的問題

2.1 投入總量仍顯不足

中國公共體育服務(wù)財政投入的絕對規(guī)模雖然不斷增長，但相對規(guī)模卻未同步增長。從表1可以看出，公共體育服務(wù)財政投入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重非常低，低于0.1%，多年在0.05%上下波動，與西方國家相差甚遠(yuǎn)。而公共體育服務(wù)財政投入占國家財政支出的比重也很低，而且持續(xù)下降，從1998年0.36%，下降為2011年0.21%。公共體育服務(wù)財政投入相對規(guī)模過低，與中國國民經(jīng)濟(jì)快速增長、各方面財政投入不斷加大的局面是及其不相匹配的。公共體育服務(wù)財政投入不足，影響了政府公共體育服務(wù)職能的履行，不利于中國體育強(qiáng)國目標(biāo)的實現(xiàn)。

表1 1998－2013年公共體育服務(wù)財政投入規(guī)模 單位：億元

2.2 投入還未形成穩(wěn)定增長機(jī)制

根據(jù)表1繪制如下公共體育服務(wù)財政投入增長率圖，從圖2中可以很明顯看出，公共體育服務(wù)財政投入還未形成穩(wěn)定增長機(jī)制，增長率起伏非常大。1998－2013年期間有兩個快速增長期：一是2000－2002年，2000年公共體育服務(wù)財政投入的增長速度驟然上升，2002年達(dá)到頂峰，增長速度達(dá)到45.84%，而2003年增長率開始快速回落；二是2007－2008年，2007年起中國因舉辦北京奧運會而加大了公共體育服務(wù)財政投入，增長速度達(dá)到33.30%。2008年以后公共體育服務(wù)財政投入迅速回落，2012年增長率僅為2.31%。

圖2 公共體育服務(wù)財政投入增長率圖

2.3 公共體育服務(wù)財政投入失衡

首先，群眾體育投入不足。長期以來，政府注重的是政績體育，并將有限的體育事業(yè)經(jīng)費大部分投入到競技體育領(lǐng)域，對群眾體育關(guān)注較少，導(dǎo)致群眾體育發(fā)展緩慢，造成財政投入的結(jié)構(gòu)失衡。表2顯示了2010－2013年公共體育服務(wù)財政投入主要支出情況。從表中可以看出，群眾體育占公共體育服務(wù)財政投入比重雖然近年來有所提高，但還低于10%，所占比重還有待進(jìn)一步提高。其次，公共體育服務(wù)財政投入存在明顯的區(qū)域差異。2008年區(qū)域人均體育事業(yè)經(jīng)費，東中西部之比為6.25∶1∶1.19［10］，可見中西部地區(qū)公共體育服務(wù)財政投入嚴(yán)重不足，不能滿足人們?nèi)找嬖鲩L的公共體育服務(wù)需求。

表2 2010－2013年公共體育服務(wù)財政投入主要支出情況 單位：億元

2.4 公共體育服務(wù)財政投融資渠道單一

近年來，中國公共體育服務(wù)投入雖不斷增加，而且投入方式也不斷創(chuàng)新，但從總體來看，資金來源渠道仍很單一，財政投入仍是公共體育服務(wù)投入的主要來源。而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家體育財政投入只占公共體育服務(wù)投入的很小部分，如法國、德國、美國等國政府投入的體育經(jīng)費只占體育全部經(jīng)費的1／3左右。以全國體育場地為例，2011年新建體育場地1 197個，占地面積為1 612.15萬平方米，建筑面積為285.49萬平方米，場地面積為385.47萬平方米。投入體育場地建設(shè)資金154.98億元，其中：財政撥款為85.38億元，占投資總額的55.09%，體彩公益金為6.05億元，占投資總額的3.90%，而社會捐贈2.41億元，僅僅占投資總額1.56%［3］。

3 公共體育服務(wù)財政投入問題原因分析

3.1 扭曲的體育政績評價

自1978年改革開放以來，地方政府逐漸成為具有獨立經(jīng)濟(jì)利益的政治組織。地方化分權(quán)改革為地方政府獲得和維持獨立利益和自主地位創(chuàng)造了條件。在地方化格局的基礎(chǔ)上，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的推行和政府對于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革的主導(dǎo)作用，地方政府間互相競爭也開始浮出水面。財政投入被大量地運用于競爭性領(lǐng)域，而關(guān)系民生的基本公共服務(wù)的投入偏少，公共體育服務(wù)領(lǐng)域更是微乎其微。在此背景下，被賦予了特殊政治意義的競技體育在很長一段時間，延續(xù)并演化為政府的一種政績工程，成為地方政府競爭的重要內(nèi)容。地方政府更是長期以競技體育金牌數(shù)量來衡量體育事業(yè)發(fā)展的成績大小。受扭曲的體育政績評價影響，對于投入大、見效慢的群眾體育而言，財政投入愈發(fā)捉襟見肘。

3.2 不斷下放的公共體育服務(wù)事權(quán)

1994年分稅制實施以來，財權(quán)上收，事權(quán)卻不斷下放。表3列出的是2008年－2012年公共體育服務(wù)財政投入的中央和地方投入所占比重情況，從表中可以看出地方承擔(dān)了絕大多數(shù)的公共體育服務(wù)事權(quán)，而且投入比重在不斷提高，支出壓力很大，2012年達(dá)到了91.47%。另外，需要指出的是，國家對農(nóng)業(yè)、科技、教育等方面的支出都有明確的法律法規(guī)要求。在這種情況下，財力相對較寬裕的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還能保證公共體育服務(wù)的提供，而財力相對較緊的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)提供公共體育服務(wù)的能力就愈發(fā)減弱了。

表3 2008－2012年公共體育服務(wù)財政投入中央和地方比重（%）

3.3 失效的政府間財政轉(zhuǎn)移支付

首先，現(xiàn)行的稅收返還制度阻礙了均等化。中國現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付稅收返還制度，依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)依然是“基數(shù)法”，這樣不僅不能解決因歷史原因所造成的財力分配不均和公共服務(wù)水平差距大的問題，反而加劇了地方收入分配不合理現(xiàn)象，進(jìn)一步加劇了中國公共體育服務(wù)的地區(qū)差異。其次，財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理。中國的財政轉(zhuǎn)移支付中稅收返還和專項轉(zhuǎn)移支付比重大，而具有地區(qū)平衡功能的一般性轉(zhuǎn)移支付比重過小，地區(qū)基數(shù)平衡政策大于均等化均衡政策。導(dǎo)致欠發(fā)達(dá)地區(qū)不能借助中央轉(zhuǎn)移支付來解決因財政收支缺口導(dǎo)致的公共體育服務(wù)供給不足問題。

3.4 缺乏鼓勵多元化投入的政策設(shè)計

目前，在公共體育服務(wù)領(lǐng)域，現(xiàn)有很多政策大多停留于文件上，缺乏稅收優(yōu)惠、財政補(bǔ)貼等有效的具體實施細(xì)則。部分政策僅僅是針對國際（國家）某一大型比賽專門特殊制定而頒布實施的，大都具有一定的針對性和臨時性，其政策缺乏連續(xù)性和持久性。由于缺乏鼓勵多元化投入的政策設(shè)計，沒有建立起科學(xué)有效的利益保障和共享機(jī)制，沒有多層面的長效激勵機(jī)制，社會力量對公共體育服務(wù)活動的資助得不到應(yīng)有的回報，社會力量參與公共體育服務(wù)活動的積極性和自覺性沒有充分調(diào)動起來，導(dǎo)致社會資金對公共體育服務(wù)的投入受到限制。

3.5 粗放的公共體育服務(wù)財政投入管理

首先，公共體育服務(wù)財政資金缺乏統(tǒng)籌安排。往往項目重復(fù)和支持不足同在，成果研發(fā)和成果應(yīng)用分離，投入不足與浪費低效并存。其次，公共體育服務(wù)財政投入重支出輕管理，導(dǎo)致公共體育服務(wù)財政資金使用效率低下。第三，公共體育服務(wù)財政投入缺乏嚴(yán)格而科學(xué)的預(yù)算管理，沒有形成公共體育服務(wù)財政預(yù)算的事前、事中和事后的全面監(jiān)管，影響財政資金的使用效率。第四，中國公共體育服務(wù)財政績效評估的實踐尚未有效開展。由于缺乏切實有效的績效評估，制約了公共體育服務(wù)財政投入的管理，影響了中國體育經(jīng)費管理的科學(xué)化發(fā)展。

4 改善公共體育服務(wù)財政投入對策

4.1 充分重視公共體育服務(wù)工作

各級黨委和政府要把公共體育服務(wù)體系建設(shè)作為政府的重要職責(zé)，把推動公共體育服務(wù)發(fā)展納入地方黨委、政府工作的重要議事日程，要把公共體育服務(wù)體系的財政保障作為提高黨的執(zhí)政能力，建設(shè)服務(wù)型政府的重要任務(wù)。把公共體育服務(wù)體系建設(shè)資金納入財政預(yù)算，納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，納入政府工作報告，納入各級政府民生項目，優(yōu)化配置資源，提高財政資金的使用效率。把包含群眾體育在內(nèi)的公共體育服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量指標(biāo)納入干部政績考核體系中，增強(qiáng)公共體育服務(wù)在政府發(fā)展評估中的地位，確保政府體育職能向公共體育服務(wù)轉(zhuǎn)變。

4.2 正確劃分公共體育服務(wù)事權(quán)

按公共體育產(chǎn)品的層次性來規(guī)范各級政府間的公共體育服務(wù)事權(quán)范圍。即全國性的公共體育服務(wù)、具有全民性質(zhì)的公共體育產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品，應(yīng)由中央政府承擔(dān)，以城鄉(xiāng)和區(qū)域基本公共服務(wù)均等化為重點，強(qiáng)化再分配職能；各級地方政府主要負(fù)責(zé)各自轄區(qū)內(nèi)公共體育服務(wù)的供給。如跨地區(qū)、大型公共體育服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有公益性、基礎(chǔ)性和普遍性特點，應(yīng)該由中央財政投入為主，地方財政積極配合。轄區(qū)內(nèi)公共體育活動具有多元性和地域性特征，地方財政投入為主體，中央財政根據(jù)項目形式給予一定的補(bǔ)助或獎勵。

4.3 建立均等化財政轉(zhuǎn)移支付制度

首先，提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例。一般性轉(zhuǎn)移支付是現(xiàn)行財政轉(zhuǎn)移支付制度中最能體現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付均等化作用的轉(zhuǎn)移支付，要減少地區(qū)間的財力差異，就必須加大轉(zhuǎn)移支付中用于均等化的一般性轉(zhuǎn)移支付份額，并完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機(jī)制。其次，大力清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付。在合理界定中央與地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格控制引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類專項轉(zhuǎn)移支付，屬地方事務(wù)的劃入一般性轉(zhuǎn)移支付，使地方政府自身的可支配財力有一定程度的提高。

4.4 確立公共體育服務(wù)財政投入標(biāo)準(zhǔn)

首先，明確公共體育服務(wù)財政投入標(biāo)準(zhǔn)。包括體育場館等公共體育設(shè)施建設(shè)的財政投入標(biāo)準(zhǔn)，全民健身路徑、農(nóng)民體育健身工程、雪炭工程、全民健身中心、體育俱樂部等建設(shè)的財政投入標(biāo)準(zhǔn)，以及各地人均公共體育服務(wù)財政投入標(biāo)準(zhǔn)、國家公共體育服務(wù)財政轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)等。標(biāo)準(zhǔn)化公共體育服務(wù)財政投入機(jī)制有利于明確中央與地方公共體育服務(wù)的支出責(zé)任，有利于實現(xiàn)基本公共體育服務(wù)均等化，有利于保障公共體育服務(wù)投入的持續(xù)性和有效性。其次，公共體育服務(wù)財政投入標(biāo)準(zhǔn)要與經(jīng)濟(jì)增長相聯(lián)動，與財政收入和財政支出相掛鉤，實現(xiàn)公共體育服務(wù)財政投入的自然聯(lián)動增長。

4.5 完善公共體育服務(wù)財稅政策

首先，完善財稅優(yōu)惠政策，充分調(diào)動社會力量參與提供公共體育服務(wù)的積極性。對機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和學(xué)校等體育設(shè)施向社會開放提供財政補(bǔ)貼。對非營利性公共體育場館免稅；對投入公共體育服務(wù)的社會資本給予稅收優(yōu)惠；對不以營利為目的的社會公益性體育團(tuán)體、俱樂部的體育服務(wù)收入采取稅收減免。其次，建立完善公共體育服務(wù)財政激勵機(jī)制。中央財政對群眾體育產(chǎn)品、農(nóng)村體育場地設(shè)施等公共體育產(chǎn)品保障較好的地區(qū)，給予激勵性獎勵；政府采取財政獎勵政策，鼓勵機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位多渠道加大投入，激勵企事業(yè)單位、大中小學(xué)對社會開放體育場館，增加公共體育設(shè)施數(shù)量，提高公共體育資源的使用率。

4.6 拓寬公共體育服務(wù)財政投融資方式

積極開發(fā)體育彩票新品種，促進(jìn)體育彩票產(chǎn)品多元化發(fā)展，進(jìn)一步擴(kuò)大體育彩票發(fā)行規(guī)模，籌集更多的公益金，為中國的公共體育服務(wù)體育事業(yè)作出更大貢獻(xiàn)；積極進(jìn)行市場開發(fā)，通過開展各種活動廣泛籌集體育基金；大力發(fā)展體育風(fēng)險投資基金，組建規(guī)范化的風(fēng)險投資組織，支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展；積極培育中國體育資本市場，引入社會資本發(fā)展體育事業(yè)，使其在國民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮更大的作用；針對大型體育場館等體育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)期長、投資規(guī)模大以及回收期長的特點，政府可以嘗試發(fā)行體育市政債券，來平滑其支出與收入的周期錯配，籌集建設(shè)資金。

4.7 加強(qiáng)公共體育服務(wù)財政管理

首先，完善公共體育服務(wù)財政管理體制。加強(qiáng)政府相關(guān)部門之間財政投入資金的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，防止政出多門及資金切塊管理。其次，加強(qiáng)公共體育服務(wù)財政投入資金的預(yù)算管理。強(qiáng)化國庫集中支付制度，真正建立起對公共體育服務(wù)財政預(yù)算資金分配、使用等整個過程的全面監(jiān)控，杜絕預(yù)算執(zhí)行中克扣、截留挪用等現(xiàn)象。第三，強(qiáng)化公共體育服務(wù)財政監(jiān)督。通過監(jiān)督制度設(shè)計，公開公共體育服務(wù)財政信息，提高公共體育服務(wù)財政支出的透明度。第四，建立健全公共體育服務(wù)財政績效評估。以績效為核心，完善相關(guān)指標(biāo)體系，通過定量定性分析，對財政資金使用過程中的單位產(chǎn)出水平做出綜合評價，提高財政資金使用效率。

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Financial Investment in Public Sports Services

SHAO Weiyu，WANG Jiahong

In recent years，China＇s financial investment in public sports has achieved initial success，but there are still many problems which are caused by the twisted sports performance evaluation，continuous decentralization of powers of public sports services，failure of government financial transfers and payment，lack of a policy designed to encourage diversified investment，extensive financial investment in public sports service management. For public sports service，we should pay full attention to the correct division of powers，equalization of fiscal transfer and payment system.Besides，we should also establish investment criteria，improve fiscal and tax policies to broaden the financial investment，strengthen financial management and so on.

public sports services；financial investment；equalization；investment criteria

G80－053 Document code：A Article ID：1001－9154（2015）03－0036－05

10.15942／j.jcsu.2015.03.07

G80－053

A

1001－9154（2015）03－0036－05

2012年國家軟科學(xué)研究計劃，項目編號：2012GXS4B058；2013年江蘇省博士后科研資助計劃，項目編號：1302105B。

邵偉鈺，江蘇常州人，在讀博士后，主要研究方向：體育經(jīng)濟(jì)、體育財政。通訊作者：王家宏。

1.蘇州大學(xué)東吳商學(xué)院；2.蘇州大學(xué)體育學(xué)院，江蘇 蘇州215021

Soochow University，Suzhou Jiangsu 215021

2014－12－12