西部民族地區(qū)政府生態(tài)安全責任的運行機制研究

趙宜凱，肖 祥

(桂林理工大學 馬克思主義學院，廣西 桂林541004)

一、西部民族地區(qū)生態(tài)安全存在的問題

西部民族地區(qū)主要指西南、西北民族地區(qū)的10省。具體而言，包括藏、新、桂、寧、蒙五個民族自治區(qū)，滇、黔、川、青、甘五省。該地區(qū)面積上占到全國的2/3，而人口數(shù)量只有全國的1/4，以少數(shù)民族為主。因為獨特的歷史、地理原因，西部民族地區(qū)的生態(tài)安全問題一直受到廣泛關(guān)注。

(一)問題表現(xiàn)

從目前看來，西部民族地區(qū)生態(tài)安全問題較之過去雖有減緩，但該地區(qū)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)“從結(jié)構(gòu)性破壞到功能性紊亂演變的發(fā)展態(tài)勢”①2001年12月29日，國家環(huán)?？偩止肌段鞑康貐^(qū)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查報告》，該報告指出，西部地區(qū)的生態(tài)破壞極為嚴重，生態(tài)系統(tǒng)呈現(xiàn)由結(jié)構(gòu)性破壞到功能性紊亂演變的惡性發(fā)展態(tài)勢。沒有得到根本改變。

生態(tài)安全是一種底線安全，被諾曼·邁爾斯稱為“最終的安全”［1］。只有當環(huán)境污染與生態(tài)破壞的范圍、程度足以威脅到社會穩(wěn)定和國家生存時，才能上升到生態(tài)安全問題。［2］

西部民族地區(qū)目前面臨著嚴重的生態(tài)安全問題，主要集中表現(xiàn)在以下方面。

1．植被破壞嚴重，水土流失情況不容樂觀。西北地區(qū)植被平均覆蓋率大概只有5%左右，西藏高原北部的植被覆蓋率甚至不到1%，植被破壞導致大范圍水土流失。據(jù)資料顯示，西部民族地區(qū)水土流失面積達到了296．65 萬平方公里，占全國水土流失總面積的83．1%。西部民族地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)處于惡性循環(huán)狀態(tài)。

2．西北民族地區(qū)干旱少雨，水資源匱乏，而西南地區(qū)水資源開發(fā)利用程度低，供需失衡。水資源匱乏是制約西部民族地區(qū)持續(xù)發(fā)展的重要因素。西北民族地區(qū)本就干旱，隨著近年來氣候變暖，青藏高原上有30%以上的湖泊都干化為鹽湖。而在西南民族地區(qū)，因為技術(shù)原因，水資源的開發(fā)利用程度極低。這種情況嚴重影響生態(tài)與經(jīng)濟發(fā)展。

3．民族地區(qū)土地沙漠化、石漠化現(xiàn)象嚴重。我國沙漠化土地主要都分布在西部民族地區(qū)，新、蒙、藏地區(qū)占到全國沙漠化土地總面積的81．6%［3］，西南民族地區(qū)也面臨著嚴重的石漠化問題。沙塵暴源區(qū)擴大，耕地銳減，西部民族地區(qū)土地沙漠化、石漠化呈現(xiàn)出了“整體擴大”的態(tài)勢，極大危害社會正常發(fā)展。

4．環(huán)境污染程度的不斷加重，使生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)功能降低。隨著經(jīng)濟發(fā)展，西部民族地區(qū)放松了工業(yè)準入門檻，大量重工業(yè)與資源型企業(yè)進入西部民族地區(qū)，工業(yè)廢水、廢氣的排放給地區(qū)環(huán)境帶來極大污染，西部民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的質(zhì)量與功能被弱化。

西部民族地區(qū)多方面的生態(tài)安全問題集合在一起，使整個地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)難以有效發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，功能紊亂突出，給人類社會發(fā)展帶來極大困擾。

(二)歸因分析

西部民族地區(qū)出現(xiàn)嚴重的生態(tài)安全問題是多方面因素共同作用的結(jié)果?？傮w而言，可以從四個方面進行分析。

一是該地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱。西部民族地區(qū)本身自然生態(tài)環(huán)境就極為脆弱。地貌復雜，大部分地區(qū)都屬于高原、山地、沙漠、戈壁。氣候多樣，西北干旱多風，西南坡陡多雨，青藏高原空氣稀薄，寒冷干燥。受地理、氣候影響，西部民族地區(qū)自然條件惡劣，生態(tài)環(huán)境脆弱。

二是經(jīng)濟發(fā)展模式影響。目前西部民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展大多仍以犧牲環(huán)境為代價。由于底子薄，民族地區(qū)片面追求經(jīng)濟發(fā)展，自然資源被盲目開發(fā)利用，造成生態(tài)破壞。東部產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級過程中，大量高耗能、重污染產(chǎn)業(yè)進入西部民族地區(qū)，卻沒有相應的意識與能力保護地區(qū)生態(tài)環(huán)境，導致區(qū)域環(huán)境質(zhì)量日益下降。

三是制度政策不完善。西部民族地區(qū)大多沒有制定適合本地發(fā)展的生態(tài)環(huán)保法規(guī)。生態(tài)市場準入機制、生態(tài)安全預防制度體系和生態(tài)治理補償機制的不完善，導致西部民族地區(qū)的人類活動不重視生態(tài)環(huán)保作用，地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護處于混亂狀態(tài)。

四是民族地區(qū)政府未承擔起生態(tài)安全責任。社會經(jīng)濟發(fā)展的相對滯后使西部民族地區(qū)處于經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)建設(shè)的兩難境地。在西部民族地區(qū)，多方面矛盾突出，政府實際作為難以滿足其所承擔的責任要求，生態(tài)責任處于被擱置狀態(tài)，地區(qū)生態(tài)環(huán)境不斷惡化。

二、西部民族地區(qū)政府生態(tài)安全責任的構(gòu)成

在生態(tài)文明建設(shè)被放在突出地位的背景下，政府對建設(shè)良好的生態(tài)環(huán)境有著義不容辭的責任，西部民族地區(qū)尤其如此。從管理過程論的角度來說，可以將西部民族地區(qū)政府的生態(tài)安全責任劃分為生態(tài)規(guī)劃責任、生態(tài)建設(shè)責任、生態(tài)補償責任以及生態(tài)監(jiān)管責任。

(一)生態(tài)規(guī)劃責任

西部民族地區(qū)的生態(tài)安全問題很大程度上由人為活動引起。市場具有“外部性”①“外部性”主要是一個經(jīng)濟學的概念。馬歇爾和庇古在20 世紀初提出了“外部性”理論，該理論是指一個經(jīng)濟主體自身行為必然會對他人利益產(chǎn)生影響，而這種影響并不由該經(jīng)濟主體承擔。，對于生態(tài)安全問題，市場自身往往難以驅(qū)動其健康運行。正如恩格斯所說:“到目前為止的一切生產(chǎn)方式，都僅僅以取得勞動的最近的、最直接的效益為目的。那些只是在晚些時候才顯現(xiàn)出來的、通過逐漸的重復和積累才產(chǎn)生效應的較遠的結(jié)果，則完全被忽視了?！保?］在西部民族地區(qū)生態(tài)安全問題突出的背景下，政府部門必須承擔起相應的生態(tài)安全責任。生態(tài)規(guī)劃是政府生態(tài)安全作為的起始點，生態(tài)規(guī)劃責任是西部民族地區(qū)政府必須承擔起來的生態(tài)安全責任。政府在從事生態(tài)治理之前，必先進行科學的生態(tài)規(guī)劃，保障生態(tài)治理科學展開。對于西部民族地區(qū)來說，政府必須承擔的生態(tài)規(guī)劃責任主要在于依據(jù)本地區(qū)實際狀況，參考資源優(yōu)勢及生態(tài)空間狀況，合理進行自然資源配置，制定經(jīng)濟與生態(tài)發(fā)展戰(zhàn)略，嚴格市場準入標準，科學探尋產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方向，積極發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，保障經(jīng)濟進步與生態(tài)安全和諧發(fā)展。

(二)生態(tài)建設(shè)責任

社會中的人具有“經(jīng)濟人”②“經(jīng)濟人假設(shè)”最早由亞當·斯密提出，常用于經(jīng)濟學與心理學分析，是指人是一種“經(jīng)濟動物”，追求私利，其行為動機都根源于經(jīng)濟誘因，希望以最少的付出獲得最大的經(jīng)濟利益。傾向，把這種假設(shè)放置于私營部門，其行為也必定受到自身利益的制約，同時，與政府部門相比，私營部門在大局的認識與掌控上有著先天的劣勢，經(jīng)濟社會存在特殊性的西部民族地區(qū)更是如此。生態(tài)建設(shè)，是私營部門不愿做、也做不好的事情。因此，生態(tài)建設(shè)責任是政府必須承擔起來的責任。近些年來，隨著第三部門興起，政府也把許多公共事務(wù)交給第三部門管理，但不可否認政府在生態(tài)建設(shè)上發(fā)揮的作用是第三部門無法替代的。政府承擔起生態(tài)建設(shè)責任，就是要關(guān)注生態(tài)規(guī)劃的整個實施過程，以實際行動促進生態(tài)環(huán)境好轉(zhuǎn)，保障生態(tài)安全。西部民族地區(qū)政府的生態(tài)建設(shè)責任要求地區(qū)政府適當承擔起生態(tài)建設(shè)的資金、人才投入，建立起生態(tài)保護宣傳機制，取得廣泛的群眾基礎(chǔ)。以發(fā)展的眼光規(guī)范自身生態(tài)建設(shè)行為，確保生態(tài)建設(shè)行之有效，促進生態(tài)安全發(fā)展。

(三)生態(tài)補償責任

我國最重要的生態(tài)功能區(qū)基本上位于西部民族地區(qū)，該地區(qū)生態(tài)環(huán)境的惡化會影響到國家利益的實現(xiàn)。必須正視的一個問題是，西部民族地區(qū)相比于東、中部發(fā)達區(qū)經(jīng)濟較為落后，相當比例的貧困人口為改善生活條件，不得不對環(huán)境資源進行過度開發(fā)。面對這個難題，要寄希望于該地區(qū)人民增強生態(tài)保護意識，迫使其接受環(huán)境限制是不公平的，也是不可行的。因此，要加強西部民族地區(qū)的生態(tài)恢復、建設(shè)，地區(qū)政府必須承擔起生態(tài)補償責任，基于地區(qū)為環(huán)境保護和生態(tài)恢復與建設(shè)所做出的犧牲和支出的考量，對生態(tài)保護地區(qū)及保護者給予合理經(jīng)濟補償。西部民族地區(qū)政府承擔生態(tài)補償責任，要求依照當?shù)貙嶋H情況，制定合理的補償標準，拓寬補償資金收入來源，實現(xiàn)生態(tài)補償方式多樣化，從而保障西部民族地區(qū)生態(tài)安全治理的協(xié)調(diào)進行。

(四)生態(tài)監(jiān)管責任

生態(tài)環(huán)境具有消費的非排他性，面向所有人提供供給，是一種典型的“公共物品”。在經(jīng)濟學理論中，美國教授加勒特·哈丁曾提出“公地悲劇”理論，指在沒有約束的情況下，有限的公共資源與無限的經(jīng)濟人欲望之間矛盾必然導致資源濫用與破壞，最后造成集體利益損失。避免西部民族地區(qū)生態(tài)的“公地悲劇”，要求地區(qū)政府承擔起相應的生態(tài)監(jiān)管責任。西部民族地區(qū)的生態(tài)安全問題很大程度由人為造成，處于可控范圍之內(nèi)，可長期以來存在“亂招商、亂開發(fā)、亂排放”現(xiàn)象，加上生態(tài)監(jiān)管缺失，導致生態(tài)環(huán)境不斷惡化。生態(tài)監(jiān)管是一項重要的任務(wù)，是在解決西部民族地區(qū)安全問題過程中不可缺失的環(huán)節(jié)，地區(qū)政府承擔起生態(tài)監(jiān)管責任，就應樹立危機意識，嚴格依照法規(guī)政策，在市場準入環(huán)節(jié)從嚴考察，拒絕重污染企業(yè)進入本地。在生態(tài)建設(shè)過程中，對保護生態(tài)安全的行為給予鼓勵與宣傳，對破壞生態(tài)安全的行為現(xiàn)象加以重視及懲罰。政府承擔起生態(tài)監(jiān)管責任，才能保障西部民族地區(qū)生態(tài)安全治理依照計劃進行。

三、構(gòu)建西部民族地區(qū)政府生態(tài)安全責任的運行機制

要構(gòu)建西部民族地區(qū)政府的生態(tài)安全責任運行機制，就要統(tǒng)籌兼顧，建立起地方生態(tài)法律與約束機制、政府計劃與決策機制、生態(tài)教育與宣傳機制、行政組織與調(diào)控機制以及政府評價與監(jiān)督機制，使之相互作用，相互促進，進入一種自發(fā)的良性運行模式(如圖1)。

圖1 西部民族地區(qū)政府生態(tài)安全責任機制體系構(gòu)建圖

(一)生態(tài)法律與約束機制

習近平在十八屆四中全會上指出，依法治國，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。①參見《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。構(gòu)建西部民族地區(qū)政府生態(tài)安全責任運行機制必須以建立地區(qū)生態(tài)法律與約束機制為首要條件。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國已經(jīng)形成了較為完整的環(huán)保法體系，但不可否認，目前仍然存在一些空白。在依法治國的大局勢下，西部民族地區(qū)應該充分運用法治思維和方式，發(fā)揮地方立法權(quán)優(yōu)勢，依據(jù)當?shù)貙嶋H情況，完善生態(tài)立法，制定環(huán)保法規(guī)，確立生態(tài)環(huán)境所有權(quán)區(qū)分制度和生態(tài)投入補償制度等。同時，西部民族地區(qū)生態(tài)環(huán)保法還面臨著“操作性弱”，“違法成本低、守法成本高”還有“體制、機制障礙”［5］的問題，西部民族地區(qū)政府有必要完善執(zhí)法體制，加重處罰力度，強化生態(tài)職能，真正發(fā)揮法律的約束作用。只有這樣，才能實現(xiàn)西部民族地區(qū)政府生態(tài)安全責任運行機制以生態(tài)法律與約束機制為統(tǒng)領(lǐng)，用法律來規(guī)范地區(qū)生態(tài)安全管理活動。

(二)政府計劃與決策機制

建立與完善政府計劃與決策機制，是西部民族地區(qū)構(gòu)建合理的政府生態(tài)安全責任運行機制的關(guān)鍵因素。計劃與決策是實踐活動的指向標，西部民族地區(qū)政府的生態(tài)安全計劃科學與否，決策正確與否，都會直接影響到后續(xù)整個生態(tài)安全治理行動的成敗。一方面，西部民族地區(qū)政府要嚴格緊跟中央政府思路，尊重綱領(lǐng)式目標，樹立全局生態(tài)安全意識，制定符合要求的生態(tài)安全計劃;另一方面，西部民族地區(qū)政府必須尊重客觀實際，把握地區(qū)生態(tài)資源承受能力，明確生態(tài)安全目標，制定合理的、適合本地區(qū)生態(tài)安全發(fā)展的計劃方案。為保證計劃與決策的合法性與科學性，西部民族地區(qū)政府計劃決策應當注重法律顧問的作用，建立完善合法性審查程序，引進公眾參與與專家論證，要對擬定計劃進行風險評估與集體討論，確?？尚行?。社會實踐是檢驗真理的唯一標準。［6］西部民族地區(qū)政府還應當在生態(tài)安全治理的過程中主動尋找問題、發(fā)現(xiàn)問題，審查決策是否失誤，進行追蹤決策乃至二次決策，對不合理的計劃與決策進行修正與補救。

(三)生態(tài)教育與宣傳機制

良性運行的生態(tài)教育與宣傳機制，是西部民族地區(qū)構(gòu)建合理的政府生態(tài)安全責任運行機制的必要元素。公眾在生態(tài)安全治理的過程中處于主體地位，解決西部民族地區(qū)生態(tài)安全問題需要全民參與。“只有公民的積極參與，才能使政府負起責任而不敢消極懈怠;只有公民參與才能使政府更有回應性和有效性?！保?］要引導西部民族地區(qū)公民積極參與生態(tài)環(huán)境保護，就必須培育民眾的生態(tài)安全責任意識。十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)被提到一個新的高度，建設(shè)美麗中國與西部民族地區(qū)生態(tài)安全緊密聯(lián)系，平安中國也應當包含生態(tài)安全的內(nèi)容。必須加強西部地區(qū)民眾的生態(tài)教育，提升其環(huán)保意識，樹立正確生態(tài)價值觀，引導他們正確處理人與生態(tài)的關(guān)系。同時，還要通過媒體宣傳等方式，使西部民族地區(qū)民眾了解、熟悉生態(tài)法規(guī)，不僅自覺遵守政策，還可以參與到政府生態(tài)安全治理中來，發(fā)揮能動性，對政府、企業(yè)及個人的生態(tài)行為進行監(jiān)督。除此之外，西部民族地區(qū)政府應當鼓勵合法的生態(tài)環(huán)保組織發(fā)展，樹立“榜樣”，提高民眾對生態(tài)安全保護的認同感、責任感，為構(gòu)建西部民族地區(qū)政府生態(tài)安全責任的運行機制提供文化支持。

(四)行政組織與調(diào)控機制

無論制度、計劃，還是其它，最終都要落實到實際的行動中來?？茖W的行政組織與調(diào)控機制，是西部民族地區(qū)是否能構(gòu)建合理的政府生態(tài)安全責任運行機制的決定因素。政府的生態(tài)行政組織與調(diào)控機制運行必須嚴格遵守法律制度，反映地區(qū)生態(tài)文化建設(shè)，配套以良好的反饋系統(tǒng)，能動地依照生態(tài)規(guī)劃進行。在西部民族地區(qū)，政府生態(tài)職能發(fā)揮相對不夠理想，這與當?shù)匦姓M織與調(diào)控機制建設(shè)有著極大的關(guān)系。西部民族地區(qū)政府的生態(tài)行政組織與調(diào)控機制有著兩個方面的含義。首先，在制度上要保證行政組織與調(diào)控的科學性。建立合理的組織結(jié)構(gòu)是生態(tài)行政高效的保障，西部民族地區(qū)政府應當完善生態(tài)職能部門建設(shè)，加快行政改革，明確分工，促進其高效運行。還要針對在實際工作中出現(xiàn)的問題制定相應制度，為政府工作人員的生態(tài)建設(shè)行為提供指導。其次，西部民族地區(qū)政府在實際生態(tài)行政的過程中，應當受到激勵機制的影響，政府要以一定獎懲措施強化行政人員生態(tài)行為，防止不作為、亂作為現(xiàn)象發(fā)生。發(fā)揮地區(qū)政府的宏觀調(diào)控作用，合理配置資源，引進現(xiàn)代化管理方法，保證西部民族地區(qū)政府的生態(tài)建設(shè)行為的合規(guī)律性、合目的性。

(五)政府評價與監(jiān)督機制

科學的政府評價與監(jiān)督機制是西部民族地區(qū)政府生態(tài)安全責任機制得以良性運行的重要保證。這里的政府評價包括對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、政府生態(tài)行政工作以及對工作人員行為績效的評估，而政府的監(jiān)督機制從實質(zhì)上說是一種激勵與約束，政府依據(jù)一整套的監(jiān)督制度，對生態(tài)建設(shè)主體行為進行規(guī)范與獎懲，發(fā)揮強化作用。反過來，政府的評價與監(jiān)督機制又能提供反饋信息，為生態(tài)制度的確立與完善提供現(xiàn)實依據(jù)。建立科學的政府評價與監(jiān)督機制，對西部民族地區(qū)的生態(tài)安全建設(shè)意義重大。在西部民族地區(qū)，急于擺脫貧窮的觀念深入人心，對生態(tài)安全重視程度不夠，導致即使有制度出臺，卻難以保證生態(tài)安全建設(shè)工作的有效性。針對這些情況，西部民族地區(qū)政府應當建立起科學的生態(tài)評價指標體系，針對生態(tài)安全建設(shè)中的各方面問題進行考察評估，衡量工作效率，還要使內(nèi)外部監(jiān)督共同運行，規(guī)范政府生態(tài)建設(shè)行為，根據(jù)生態(tài)工作人員實際績效施以獎懲措施，以利益引導行為，保障地區(qū)政府的生態(tài)安全責任機制良性運行，促進西部民族地區(qū)生態(tài)安全發(fā)展。

［1］〔美〕諾曼·邁爾斯．最終的安全:政治穩(wěn)定的環(huán)境基礎(chǔ)［M］．上海:上海譯文出版社，2001．

［2］謝有奎，等．環(huán)境安全概念探討［J］．后勤工程學院學報，2006(2):76．

［3］李清源．西部民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化態(tài)勢及影響分析［J］．青海民族學院學報(社會科學版)，2004(2):62．

［4］馬克思恩格斯選集:第四卷［M］．北京:人民出版社，1995:385．

［5］陸新元．我國環(huán)境執(zhí)法障礙的成因分析與對策措施［J］．環(huán)境保護，2005(10)．

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［7］汪偉全．公民參與:推進行政問責制的重要途徑［J］．探索與爭鳴，2007(10):36．