水資源共同治理與制度安排研究

陳禮丹

[摘 要] 我國水資源治理中存在著初始委托主體缺失、治理目標沖突和參與環(huán)境缺失三個方面的問題。實施水資源共同治理可以提高信息透明度、規(guī)范利益者行為和有利于利益者合作的優(yōu)勢。我國應該改善目前的水資源治理環(huán)境，在法律的框架下實施政府主導的利益相關者共同治理機制。

[關鍵詞] 水資源；共同治理；制度安排；研究

[中圖分類號] F323.213 [文獻標識碼] B

2012年中國環(huán)境公報顯示，我國七大流域地表水水質(zhì)基本處于好轉(zhuǎn)狀態(tài)，Ⅰ-Ⅲ類、Ⅳ-Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)的斷面比例平均值分別為58.7%，24.1%和17.2%，全國地表水國控斷面總體狀況為輕度污染。2014年七大流域中Ⅳ類水質(zhì)占15%，Ⅴ類占4.8%，劣Ⅴ類占9%，總體狀況是處于好轉(zhuǎn)，但是個別類別水質(zhì)也時有上升。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，用水矛盾和沖突等水資源公共事件也不斷出現(xiàn)在公眾的視野中，人們也越來越多地關注流域水資源安全問題。目前，我國正在實施最嚴格水資源管理制度，建立了政府一把手負總責的省市縣三級最嚴格水資源管理制度。

一、目前我國水資源治理模式的缺陷

（一）初始委托主體缺失

我國的《憲法》和《水法》中規(guī)定礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有。全體公民是初始委托人，他們委托中央政府（即國務院）代為管理流域水資源，形成了初始委托關系。中央政府再委托那些涉及流域方面的如水利部門、環(huán)保部門等來具體管理水資源事務。然后這些部門再委托對應的下一級相關部門來管理，形成了垂直委托代理方式。同時，還存在地方政府的平行委托方式。這就形成了錯綜復雜的多重委托代理關系。由于政府部門是權力執(zhí)行機關，而且水資源開發(fā)利用更多的是政府來強制實施，作為初始委托人的“全民”難以參與其中，其財產(chǎn)（水資源）主體地位相當于實際上變成了虛的“無財產(chǎn)委托”。各級政府部門實際上擁有流域水資源的使用權益，成了“真正”的委托人和代理人。

（二）治理目標沖突

我國對水資源實行的是流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制。其中國務院水行政主管部門負責全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作，縣級以上地方政府負責本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。不同層級政府之間存在著委托代理關系，容易發(fā)生信息不對稱問題，從而產(chǎn)生利益和權力的博弈。政府在理論上是代表社會公共利益的組織。但實際上，政府并不總是公正無私的，組成政府機構的各級官員也是理性經(jīng)濟人，有自己的利益。這樣會在水資源管理的時候，某些地方政府及其官員的行為可能會服從于追求經(jīng)濟利益的政績目標，水資源的生態(tài)效益和社會效益則會不斷下降。

政府職能部門之間的利益沖突。由于流域是個復雜的巨系統(tǒng)，水資源的管理要涉及到包括水利、環(huán)保、國土等多個政府職能部門。而且每個職能部門都有自己的效用函數(shù)和部門追求目標，這也分割了流域的綜合性和整體性。當治理目標發(fā)生沖突時，各部門必然會只關注自己的利益，相互之間很容易形成不合作的局面。尤其是對于責任不明確的問題，更會形成目標的沖突，難以最大化水資源的價值。

（三）參與環(huán)境缺失

當下這種單向的水資源治理模式會帶來以下問題。一是利益者參與性差。民眾作為水資源的直接使用者，尤其是流域沿岸范圍的居住者，他們最了解該流域水資源的具體現(xiàn)狀，對于水資源的治理和利用有著具體的利益訴求。但是政府單向決策模式使得民眾缺少可行的意愿表達機制。眾多利益相關者缺少意愿表達的渠道，政府難以了解本流域的真實情況。這也造成了委托人和代理人之間的信息不對稱。二是難以形成有效的監(jiān)督。委托代理理論中，為防止代理人利用委托人的授權侵害委托人利益，減少代理人的機會主義行為動機，委托人監(jiān)督是必不可少的。既然水資源屬全民所有，其一切的利益和所得應該歸全民。但由于公眾處于被動地位，且初始委托人的虛位，所以難以形成有效的監(jiān)督。三是激勵機制的變異。理論上來說，地方政府作為民眾的利益代表，它的目標必須符合民眾的公共利益。而事實上流域內(nèi)各級政府部門是獨立的行動主體，在做出決策時常會只考慮地區(qū)利益、部門利益、甚至屬地經(jīng)濟實體的利益，而民眾又缺乏對政府部門進行制約的力量，其結果可能會違背甚至傷害大家的公共利益。由于在政府的考核中，經(jīng)常以GDP績效為晉升激勵制度，缺乏對破壞流域水資源相關政府部門的處罰。這會促使當局管理者對流域?qū)嵤┎豢沙掷m(xù)的方式來開發(fā)，以此實現(xiàn)自己的效用。這種變異的激勵機制造成了委托人和代理人在承擔后果上的不對等性。

二、運用共同治理理論實施水資源治理

（一）共同治理理論

共同治理理論是在利益相關者理論基礎上提出的。利益相關者理論是M·布萊爾1963年正式提出。該理論指出企業(yè)最有效率的控制權安排形式是讓承擔使用資產(chǎn)帶來風險的集團掌握資產(chǎn)控制權。利益相關者的資產(chǎn)都處于風險狀態(tài)，因此他們應該分享企業(yè)的控制權。通過設計一定的契約安排和制度來確保利益相關者具有平等參與企業(yè)所有權分配的機會，即董事會、監(jiān)事會中要有股東以外的利益相關者代表。董事會確保各產(chǎn)權主體能平等參與公司重大決策，監(jiān)事會確保利益相關者作為一個獨立監(jiān)督主體，通過信號顯示機制及投票機制，可有效地監(jiān)督和懲罰經(jīng)營者的違法亂紀行為。這種共同參與、相互監(jiān)督來制衡各利益相關者行為的機制就是共同治理機制。

隨著該理論發(fā)展和研究深入，共同治理理論研究主體開始從企業(yè)擴展到政府、社區(qū)、社會團體以及相關的政治、經(jīng)濟和資源環(huán)境等領域。在水資源研究領域，許多學者指出，流域水資源的管理缺乏公眾參與，較少考慮到流域其他利益相關者的利益訴求。我們應該注重流域水污染治理的科學論證與公眾參與，形成社會共同治理機制。我國在中央政府規(guī)劃中也提出了“多方參與、共同治理”的社會管理創(chuàng)新戰(zhàn)略。所以，在水資源問題上，應該嘗試運用共同治理機制。

（二）水資源共同治理模式的優(yōu)勢endprint

1.有助于降低代理成本

所有權與管理權的分離使水資源實際控制權落到了代理人——政府部門手中，由于委托代理中的信息不對稱性，處于水資源管理部門以外的利益者們很難有效監(jiān)控代理者的行為，而政府相關部門也很難了解流域水資源的真實狀況和居民的利益訴求。利益相關者共同治理能形成多方有效的信息溝通。比如，作為利益相關者的流域居民直接參與水資源治理，最容易觀測到水資源的治理和保護情況；作為環(huán)保機構，其參與流域水資源治理，可以提供更加專業(yè)的保護技術和信息；政府通過法律和行政手段可以將這些來自不同領域、擁有不同信息的利益相關者引入到流域水資源治理中來，滿足其合理利益訴求，解決原來單向委托代理關系中信息不對稱等問題，從而降低代理成本。

2.有助于規(guī)范管理

由于我國實施的是政府單向治理模式，流域管理中沒有建立起相應的權力制衡機制。政府擁有強大的政治地位和權力地位，其他利益相關者不能有效參與到水資源管理中，流域水資源的使用和治理完全由政府說了算，論證科學與否，執(zhí)行是否合法，都缺乏必要的監(jiān)督。即使管理過程中出現(xiàn)利益相關者對利益不均衡狀況提出了異議和反應，也可能會由于政府強大壓力而使得既得利益者會侵害其他利益相關者權益。過去水資源沖突的原因就是在治理過程中，存在著以全局利益的名義來剝奪地方利益和個人利益，在手段上以控制或遏止地方、個人利益來完成的。共同治理通過賦予利益相關者一定的參與權和監(jiān)管權，由利益相關者代表進入流域管理決策機構，在水資源開發(fā)和收益的決策上，能夠由不同利益訴求者達成最終的決議。由利益相關者代表進入監(jiān)督機構，形成水資源治理中權力相互制衡，有效防止權力濫用，規(guī)范各利益群體的行為。

3.有助于利益者合作

流域水資源利益相關者包括沿岸的居民、漁民、企業(yè)、市民、供水公司、政府部門、污水處理部門、非政府組織等，這些利益相關者們都擁有自己的利益訴求。從前面分析和實際情況來看，單向治理模式很容易造成不同政府部門間的不合作行為和不同利益者之間的機會主義行為，出現(xiàn)公共地悲劇現(xiàn)象。共同治理能夠從制度上確保利益相關者參與流域水資源治理中，降低利益相關者的機會主義行為，形成各利益相關者之間的合作。由于在共同治理中各方利益得到了保護，避免了不確定性，所以這有助于利益者之間合作關系的長期穩(wěn)定，從而促進水資源的可持續(xù)利用。

三、流域水資源共同治理機制設計

奧斯特羅姆曾指出，解決公共池塘資源的“公地悲劇”可以通過自主治理來實現(xiàn)，因為這種形式的公共品符合自主治理的嚴格限制條件。而對于流域水資源這種較為復雜的公共品來說，還是有必要實施政府主導的利益相關者共同治理模式。一是從法律法規(guī)角度看，我國憲法規(guī)定，水資源等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有。水法也明確規(guī)定：國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制。這些都從法律角度說明我國流域水資源治理需要政府來主導的。二是從流域水資源的公共品特性來看。流域水資源作為一個整體，具有明顯的不可分割性和非排他性。由于利益者都是獨立的經(jīng)濟主體，他們消費的結果會產(chǎn)生公地悲劇。所以，奧普爾斯曾說：“公地的悲劇需要靠強有力的集權政府才能解決”。因此，必須由政府來主導水資源的治理。

采用政府主導的利益相關者共同治理模式，可以解決三個難題。第一是制度供給，由于政府作為法定的代理人，對于水資源制度的設計具有足夠的動力和動機。如果單靠自主治理的話，沒有利益者有足夠的動機來完成制度設計，最后還是會造成公地悲劇的發(fā)生。第二是可信承諾問題，由政府主導的共同治理模式可以避免逃避責任和機會主義。由于先前的完全單向治理會造成機會主義行為，而將多個利益群體放入治理框架中，可以避免搭便車和機會主義行為。第三是相互監(jiān)督。由于不同的利益者居于治理框架中，這樣既可以監(jiān)督政府的行為，也同樣可以監(jiān)督其他利益者的行為，使水資源能夠發(fā)揮最大效益。

那么該如何設計共同治理機制呢？我們參考AlexeyVoinova提出的利益者參與水資源治理的原則，提出了我國水資源共同治理模式的基本框架和過程。

一是識別一個清晰的問題來引導利益者。從水資源的治理內(nèi)容來說，包括的內(nèi)容比較多。政府需要給予其他利益者們一個明確的目標，比如水污染治理，這樣來吸引相關利益者們的興趣。二是盡可能早的讓利益者們參與進來，組成合適的工作組，這些利益者的選取可以采取廣播或者其他選舉形式參與進來，目的是能夠使工作組獲得公眾足夠的信任。三是要認識到利益者的沖突，對于不同的治理目標，肯定會對不同的群體產(chǎn)生沖擊或者損害，要清楚具體的沖突目標是什么，采用合適的工具和方法來模擬和解決這些沖突。對于不同的利益者的訴求和愿望需要工作組能夠吸收和考慮。四是對于解決沖突的方法或工具獲得認可，并且具有實際可行性。比如對于關停污染廠房，或者采用污水處理設施等，切實采用的方法能夠完成治理的目標。五是對利益者們進行結果的解釋和團結，將實施后的結果通報給利益相關者，對于受到損失或者反對的利益者們能夠團結，讓這些利益者們支持和理解這些治理目標，對結果和過程進行經(jīng)常的監(jiān)督和反饋，使水污染治理能夠持續(xù)下去，達到最終的理想效果。需要說明的是，這些都需要在法律許可的范圍內(nèi)實施，而且實施起來可能會存在著成本問題，但是這樣做的后果可以保證水資源的治理效果，避免出現(xiàn)水資源的沖突，造成大的社會矛盾。

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[責任編輯：王鳳娟]endprint