國外地方政府債務風險控制的經(jīng)驗與啟示

龔俊瓊

[摘 要] 目前，世界上無論是發(fā)達國家、發(fā)展中國家還是以金磚國家及G20為代表的轉(zhuǎn)型期國家，普遍都會通過政府舉債促進經(jīng)濟社會發(fā)展。歐盟、美國、日本及巴西四個國家或地區(qū)在地方政府債務風險控制的共同點是：明確賦予地方政府舉債主體地位；嚴格控制地方政府債務規(guī)模及限定資金用途；設立地方政府債務管理專門機構(gòu)；高度重視地方政府債務風險的防范。我國應結(jié)合國情，借鑒不同國家的有益做法，明確賦予地方政府舉債主體地位，建立健全地方政府債務管理制度和符合本國國情的地方政府債務管理體制，設立地方政府債務管理專門機構(gòu)，完善地方政府債務風險控制機制，從而控制和防范地方政府債務風險。

[關(guān)鍵詞] 地方政府；債務風險控制；經(jīng)驗；啟示

[中圖分類號] F202 [文獻標識碼] B

目前，世界上無論是發(fā)達國家、發(fā)展中國家還是以金磚國家及G20為代表的轉(zhuǎn)型期國家，普遍都通過政府舉債促進經(jīng)濟社會發(fā)展。中國作為最大的發(fā)展中國家及正在轉(zhuǎn)型崛起的代表，理應結(jié)合國情借鑒先進國家的經(jīng)驗，適當允許地方政府正常舉借債務以促進經(jīng)濟發(fā)展。

一、國外地方政府債務風險控制簡述

（一）歐盟主要成員國地方政府債務管理及風險控制

這些國家的方法主要是通過舉債約束機制、危機處理方式以及管理方法創(chuàng)新等。一是規(guī)定債務危機處理方式方面，中央政府一般具體分析危機實際情況及其可能產(chǎn)生的后果、演變趨勢，并結(jié)合相關(guān)政策制度規(guī)定來統(tǒng)籌規(guī)劃解決債務危機。二是在限制地方政府舉債方面，歐盟主要成員國普遍采用市場約束、制度約束、行政控制和政府級次間協(xié)作等約束機制來約束地方政府的舉債行為。三是完善債務管理組織體系方面，歐盟主要成員國的債務管理理念經(jīng)過幾十年的轉(zhuǎn)變和發(fā)展，其債務管理模式已經(jīng)由分散性逐步向?qū)I(yè)性完整性演變。四是創(chuàng)新債務管理辦法方面，大多數(shù)歐盟成員國逐步將私人企業(yè)中的資產(chǎn)組合管理方法引入到政府債務管理中，通過資產(chǎn)負債管理中的均值方差模型的應用，采用統(tǒng)計計量方法得出最優(yōu)債務組合的方法管控債務風險。

（二）美國地方政府債務管理及風險控制

美國自獨立以來就確立了三權(quán)分立的民主政治體制，這也使得美國聯(lián)邦、州及縣市級地方政府都相對具有較大的自治權(quán)利，在財政稅收方面表現(xiàn)為獨立的預算權(quán)、稅收征管權(quán)及舉債權(quán)，這就造成美國債券的發(fā)債主體較廣泛，監(jiān)管難度較大。目前，美國政府債務以預防為主，并大力通過強化監(jiān)管控制和化解地方政府債務風險。

美國聯(lián)邦政府設置了政府間關(guān)系顧問委員會，該委員會起初主要是起著中央與地方之間的協(xié)調(diào)監(jiān)督作用。在地方政府債務管理方面，美國的地方政府有自主舉債的權(quán)利，州及州以下地方政府可以通過舉債，籌集經(jīng)濟社會發(fā)展所需要的資金，但美國中央政府的控制也很嚴格，美國的地方政府制定了一系列指標，實時監(jiān)控地方政府債務情況，一旦有超標，這個地方政府就被列為監(jiān)控名單。之后，州審計局會行使監(jiān)督權(quán)，對地方財政進行全面的監(jiān)視，直到地方政府的財政狀況逐漸好轉(zhuǎn)并被剔除“監(jiān)控名單”為止。在“監(jiān)控名單”期間，財政計劃與監(jiān)督委員會對該地方政府財政實行全面監(jiān)督和管理，并對所有財政收入和支出具體情況進行嚴格審查，對其財政改革計劃的制定與實施也會進行監(jiān)督甚至提供協(xié)助和建議，直至財政危機消除為止。

（三）日本地方政府債務管理及風險控制

日本的財政管理體制實行的是中央、都道府縣、市町村三級管理，其中，都道府縣和市町村財政共同構(gòu)成了日本地方政府的財政管理體系，日本的各級地方政府具有了一定的舉債權(quán)限，但是，規(guī)定卻非常嚴格，例如地方政府的舉債規(guī)模、利率及資金用途等方面做了嚴格的限定。其中，日本地方政府債務風險控制的方法有：一是中央政府會根據(jù)各個地區(qū)發(fā)展實際需要及其具體財政狀況來編制地方政府舉債計劃，并對各地區(qū)的舉債規(guī)模、債務用途、舉債方式等方面進行明確規(guī)定；二是地方政府發(fā)行地方債必須經(jīng)過嚴格的審批程序，先要報自治省，只有經(jīng)過了自治大臣的審議批準以后才能實施；三是日本政府通過立法，建立了債務的早期風險預警體系，對地方政府必須披露的財政指標有明確規(guī)定，并對其標準進行清晰界定，超過標準要嚴格控制甚至削減債務規(guī)模。主要指標有：赤字率；綜合赤字率；償債率；未來債務負債率。

（四）巴西地方政府債務管理及風險控制

巴西是聯(lián)邦制國家，由聯(lián)邦政府、州政府和眾多的市政府組成。巴西地方政府的債務管理體制屬于制度約束型，試圖以法律制度約束地方政府舉債。自1998年巴西債務危機后，聯(lián)邦政府為了控制地方政府債務風險，頒布實施了《財政責任法》。

對于地方政府債務管理及風險控制，巴西的做法主要有：一是巴西國家金融管理委員會統(tǒng)一負責地方政府債務的管理，聯(lián)邦金融機構(gòu)對巴西州政府的貸款則由其具體授權(quán)巴西中央銀行負責。二是嚴格限定地方政府的舉債資金的用途，地方政府舉債資金主要用于公共基礎設施建設。三是巴西聯(lián)邦政府重視加強法律法規(guī)對地方政府的債務風險控制。四是大力推進政府財政透明度制度建設，巴西中央政府通過大力推廣國家信息系統(tǒng)的應用來監(jiān)控債務信息，這樣才能確定地方政府的債務規(guī)模是否已經(jīng)達到了法定限額，從而有的放矢，果斷應對。

二、國外地方政府債務風險控制的共同點

（一）明確賦予地方政府舉債主體地位

歐盟主要成員國、美國、日本及巴西四個國家或地區(qū)都以法律形式明確賦予了地方政府舉債主體地位。在財稅方面，美國則規(guī)定各級政府都擁有獨立的預算權(quán)、稅收征管權(quán)及舉債權(quán)，日本規(guī)定各級地方政府都有權(quán)通過債務形式來籌集資金，巴西通過《財政責任法》來明確授予地方政府舉債主體地位。

（二）嚴格控制地方政府債務規(guī)模及限定資金用途

要提高資金利用效率就必須對地方政府債務規(guī)模進行嚴格限制，同時也必須對債務資金的具體用途進行嚴格限定和強化監(jiān)管。上述四個國家或地區(qū)都曾經(jīng)爆發(fā)過政府債務危機，因而這方面監(jiān)管都很嚴格，其共同點是都將地方政府債務資金嚴格限定在公共基礎設施建設領(lǐng)域，并將地方政府舉債規(guī)模與當?shù)谿DP、償債能力等直接掛鉤，從而達到控制地方政府債務規(guī)模的目的。endprint

（三）設立地方政府債務管理專門機構(gòu)

歐盟、美國、日本及巴西四個國家或地區(qū)都以法律形式對地方政府債務問題進行規(guī)范，并設立了專門的管理機構(gòu)。在這個里面，美國管理地方政府債務主要通過政府間關(guān)系顧問委員會；日本規(guī)定地方政府發(fā)行地方債券必須經(jīng)過嚴格的審批程序，先要上報各自治省，只有經(jīng)過自治大臣審議批準后才能實施；巴西設立了國家金融管理委員會，通過這個委員會來管理地方政府的債務；英國、比利時等歐盟主要成員國則通過國家債務管理辦公室來統(tǒng)一管理與監(jiān)督政府性債務問題。

（四）高度重視地方政府債務風險的防范

上述四個國家或地區(qū)基本都存在比較嚴重的地方政府債務問題，各個國家都有各自不同的方法，通過這些方法，來控制和防范地方政府的債務風險。其共同做法是：嚴格限制地方政府舉債方式，舉債規(guī)模與地方經(jīng)濟發(fā)展情況及償債能力等直接掛鉤；設立統(tǒng)一的專門機構(gòu)進行監(jiān)管，嚴格審批地方政府舉債；及時準確披露地方政府舉債信息及償還情況；要求地方政府舉債同時必須制定詳細的償債計劃，還必須提取相應的償債準備金等。

三、國外地方政府債務風險控制對我國的啟示

（一）明確賦予地方政府舉債主體地位，建立健全地方政府債務管理制度

地方政府舉債權(quán)就是地方政府發(fā)行地方公債和對外舉借債務的權(quán)力，明確賦予地方政府舉債權(quán)，就是賦予地方政府發(fā)行地方債及對外舉借債務的權(quán)力，這是當今世界各國的通行做法，可以有效地促進地方經(jīng)濟增長，促進地方基礎設施等公共事業(yè)發(fā)展。

（二）建立符合本國國情的地方政府債務管理體制

一國的地方政府債務管理體制與管理模式與其現(xiàn)行的政治體制密切相關(guān)，而這又恰恰對其財政體制產(chǎn)生直接影響，甚至起決定性作用。另外，地方政府債務管理模式的選擇還與當?shù)亟?jīng)濟、文化等因素有關(guān)。我國作為具有中央集權(quán)特征的國家，地方政府服從于中央政府，地方政府承擔的責任和財力跟中央政府完全無法相提并論，因此有必要根據(jù)我國的具體國情來選擇適合我國的地方政府債務管理體制。

（三）設立地方政府債務管理專門機構(gòu)

不同的國家或地區(qū)，地方政府債務的管理機構(gòu)有不同的形式。我國也應該根據(jù)自身特點，從法律法規(guī)上設立專門的地方政府債務管理機構(gòu)，從根本上改變目前的地方政府債務的現(xiàn)狀。

（四）完善地方政府債務風險控制機制

一是嚴格審批地方政府舉債行為；二是地方政府要嚴格編制預算，地方舉債規(guī)模與其地區(qū)生產(chǎn)總值及預算執(zhí)行程度直接掛鉤；三是加強地方政府債務方面的立法；四是以政策法規(guī)限定各級地方政府舉債方式，執(zhí)行有限制的舉債權(quán)和債務擔保；五是提高地方政府債務信息透明度，及時披露相應數(shù)據(jù)，接受民眾和媒體的公開監(jiān)督；六是建立完善、可靠和健全的償債機制，讓地方政府債務總量可控、還債能力與舉債能力相適應。

[參 考 文 獻]

[1]羅玨.借鑒國際經(jīng)驗強化地方政府債務融資風險管理[J].西南金融，2013（7）：40-43

[2]馬相東.對美國市政債務風險控制經(jīng)驗的借鑒[J].國際金融，2014（10）：76-80

[3]聶志偉.地方政府債務風險管理的國際經(jīng)驗以及對我國的啟示[J].時代金融，2013（20）：12-13

[4]宋軍.國外地方政府債務的風險控制機制及借鑒[J].當代社科視野，2014（8）：31

[5]楊婕.歐債危機對中國地方政府債務風險啟示[J].中小企業(yè)管理與科技（中旬刊），2014（12）：81-82

[6]趙軍，王輝，陳力，胡曉峰.借鑒德國“債務剎車”經(jīng)驗，防范我國地方政府債務風險[J].財政監(jiān)督，2014（27）：59-62

[責任編輯：王鳳娟]endprint